关键词:农民工;大病医疗保险;主要问题
党的十七大报告明确提出:“解决好农业、农村、农民问题事关全面建设小康社会的大局,必须始终作为全党工作的重中之重”。劳动和社会保障部办公厅颁发《关于开展农民工参加医保专项扩面行动的通知》(以下简称《通知》)指出,争取2006年底农民工参加医疗保险人数达2 000万人,并争取2008年底实现全面覆盖与城镇用人单位建立劳动关系的农民工。该《通知》对农民工医疗保险作了整体的规划,但这些规定过于原则性,对在实践中可能出现的问题均未细化,尤其是农民工大病医疗保险制度的对象根本就没有涉及。存在如下问题:
一、参加了城镇职工基本医疗保险的农民工能否参加农民工大病医疗保险
该问题涉及到城镇职工基本医疗保险与农民工大病医疗保险的衔接问题,对此,各地的政策也不尽相同。如,上海市外来从业人员综合保险政策实施后,要求此前参加城镇职工基本医疗保险的外来从业人员必须一律参加综合保险,而不再参加城镇职工基本医疗保险。天津、济南、合肥等地则规定已参加城镇职工基本医疗保险的农民工,应按照原有的方式继续参加医疗保险,不得由城镇职工基本医疗保险转为农民工大病医疗保险。而重庆、成都、广州等更多的地方则是将选择权交给企业。如《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹暂行办法》第17条规定:“用人单位按照《重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹办法》为农民工办理了基本医疗保险的,继续按原办法执行,也可改按本办法参加农民工大病医疗保险。”对用人单位而言,城镇职工基本医疗保险与农民工大病医疗保险的缴费水平不同,为降低用人成本,很多用人单位乘机将以前参加城镇职工基本医疗保险的农民工转为参加农民工大病医疗保险,其结果不仅使已参加城镇职工基本医疗保险的农民工丧失了个人帐户,而且以前的缴费年限也不再计算,这虽然有可能在一定程度上减轻农民工本人的经济负担,但事实上却降低了农民工的医疗保障水平。为维护农民工的既得利益,维护医疗保险关系的稳定性,劳动与社会保障部应出台相关的政策,明确禁止用人单位未经职工同意不得将已经参加城镇职工基本医疗保险的农民工转为参加农民工大病医疗保险。
二、流动就业的农民工能否同时参加农民工大病医疗保险与新型农村合作医疗保险
这涉及到农民工大病医疗保险与新型农村合作医疗保险的衔接问题,各地出台的农民工大病医疗保险政策基本上没有作出规定,做法却不尽一致。一些地方对外出务工的农民工参加新型合作医疗保险不设任何限制,只要他们愿意加入,新型农村合作医疗保险经办机构一律予以接收。这是因为,一方面,允许农民工同时参加两种医疗保险可以提高农民工的医疗保障水平,另一方面,在现有条件下,了解外出务工人员是否参加农民工大病医疗保险十分困难,很不现实。而有些地方则不允许长期在外务工的农民工同时参加农民工大病医疗保险和新型农村合作医疗保险,以防止参保人的逆向选择,避免因为参保人两地参保而出现合计报销的医疗费用超出实际发生的医疗费用的情况。从理论上分析,现阶段各地所实施的农民工大病医疗保险制度的一个重要特点就是缴费水平较低,保障水平有限,而筹资能力的限制也决定了现阶段的新型农村合作医疗保险的保障水平也不高。所以,即便允许农民工两地参保,也很难出现两地报销的费用总额高于实际发生的医疗费用的情形。此外,农民工大多属于青壮年群体,相对于老人和儿童而言,发生疾病的概率较低,如果将外出务工的农民工排斥在新型农村合作医疗保险体系之外,必然会影响新型农村合作医疗保险基金的收支平衡,加大新型农村合作医疗保险基金支付的风险。当前的主要问题应是如何切实保障农民工的基本医疗需求,而不是如何防止农民工的过度医疗保障。因此,在现阶段,各地应允许农民工同时参加农民工大病医疗保险和新型农村合作医疗保险。这样,既可提高农民工的医疗保障水平,又可在一定程度上促进新型农村合作医疗的平稳运行。但从长远来看,随着国家对新型农村合作医疗保险财政支持力度的不断加大及农民工大病医疗保险保障水平的不断提高,应逐步限制外出务工的农民工在输出地和输入地两地同时参保,规定他们只能选择参加一地的医疗保险,即参加了新型农村合作医疗保险,就不能参加农民工大病医疗保险;反之,参加了农民工大病医疗保险,就不能参加新型农村合作医疗保险。
三、缺乏划分稳定就业和流动就业农民工的标准
当前,农民工的构成较为复杂,大致可分为三类:第一类是与城镇用人单位签订规范的劳动合同,稳定就业的农民工;第二类是农闲时外出务工,农忙时回乡耕种的季节性农民工;第三类是在不同的岗位和职业之间、不同的城市之间以及城乡之间不停转换的流动性农民工。从理论上讲,第一类农民工除不具有城市户籍以外,与城镇居民不存在本质区别,应将他们纳入城镇职工基本医疗保险体系;第三类农民工则应通过参加新型农村合作医疗来解决他们的基本医疗保障问题;而所谓的农民工大病医疗保险主要应针对第二类农民工实施。也正因为如此,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)明确规定:有条件的地方,可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。但由于缺乏对农民工进行科学分类的法定标准,特别是由于缺乏稳定就业的农民工与流动性农民工之间的统一的划分标准,致使各地在农民工大病医疗保险的参保对象问题上出现较大的差异,并呈现出如下三种不同的模式:
(一)完全将农民工排斥在城镇职工基本医疗保险体系之外,而不管农民工是否与用人单位存在稳定的就业关系。该种模式以上海为代表,2002年上海市人民政府制定的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定,包括农民工在内的外来从业人员一律参加包括工伤(意外伤害)、住院医疗和老年补贴在内的外来从业人员综合保险,而不能参加上海市城镇职工基本医疗保险。
(二)将选择权交给用人单位,由用人单位决定其所使用的农民工是参加城镇职工基本医疗保险,还是参加农民工大病医疗保险。北京、重庆、深圳、珠海等地均采取此种模式。在这些地方,既建立起了城镇职工基本医疗保险制度,又建立起了农民工的大病医疗保险制度,农民工参加何种医疗保险主要由用人单位作出选择。
(三)明确规定“稳定就业”的地方标准,但差异较大。如,《天津市农民工医疗保险办法》第3条规定:“用人单位与农民工凡是建立一年以下期限劳动关系的,应当参加农民工医疗保险,用人单位与农民工凡是由一年以下期限劳动关系转为稳定就业劳动关系的,应当随本单位城镇职工基本医疗保险的参保方式,参加城镇职工基本医疗保险或大病统筹基本医疗保险。”从天津市的上述规定可以看出,划分农民工稳定就业与流动就业的标准以一年的劳动期限为准,具体而言,农民工与用人单位的劳动期限在一年以下的属于流动就业的农民工,就应该参加农民工医疗保险,农民工与用人单位的劳动期限在一年以上的属于稳定就业的农民工,就应该参加城镇职工基本医疗保险。与天津市的规定不同,《合肥市农民工参加医疗保险试行办法》第3条规定:“用人单位与农民工建立劳动关系或形成事实劳动关系的期限在2年以内的,可按本办法选择参加农民工医疗保险,用人单位与农民工建立劳动关系或形成事实劳动关系的期限在2年及2年以上的,应按照《合肥市城镇职工基本医疗保险暂行规定》参加本市城镇职工基本医疗保险。”
由于城镇职工基本医疗保险与农民工大病医疗保险在筹资模式和保障水平等方面存在较大差异,农民工参加何种医疗保险对农民工本人、用人单位、经办机构甚至当地政府都有重大的影响,为避免各地在此问题上的差异,有必要由劳动与社会保障部作出明确、统一的规定。
四、将部分农民工以及农民工的家属排除在外
关键词：新型农村合作医疗；市级统筹；医疗保险
1市级统筹的意义
1.1增强了基金的抗风险能力 把全市新农合基金放在一起管理，实行统一收缴、统一拨付、统一监管，提高了基金的统筹层次，既节省了管理成本，又保障了新农合基金的安全使用，方便对基金的监控。
1.2促进新农合市级信息平台建设 全市所有定点医疗机构、县级新农合管理机构都与市级新农合管理机构实现联网，参合农民在全市任何一家新农合定点医疗机构看病就医都能够即时结报，简化了补偿流程，方便了参合农民看病就医。
1.3调动了农民的参合积极性 统一全市的筹资方式、补偿方案、补偿模式，农民受益水平明显提升，将有效缓解农民因病致贫、因病返贫问题。
1.4提高了工作效率 市级新农合经办机构，负责全市的新农合日常工作，统一了全市新农合工作的管理模式，提升了工作效率。
2我市新农合市级统筹工作进展
2.1组织专题调研为积极稳妥的推进我市新农合市级统筹工作，2013年初我市组织各县市区卫生局分管领导及新农合经办机构负责人专程赴我省新农合先行试点地区--荆州进行学习考察。对荆州在全省率先开展新农合市级统筹相关经验、作法进行了认真地调研。考察结束后，就此次考察情况向市政府提交了专题调研报告，并对我市如何开展新农合市级统筹工作提出如下建议： ①是请市政府领导给予高度重视；②是明确市级统筹的定位；③是要完善相关机构建设；④是明确实施市级统筹的时间节点。
2.2拟定全市补偿政策市级统筹的主要意义：①是确保补偿的公平性；②是降低基金的使用风险；③是提升工作效率。荆州实行了新农合市级统筹后，既解决了全市参合农民医疗保险待遇均等化的问题，又提高了新农合基金抗风险能力，保持和调动了基层政府及新农合管理经办机构的工作积极性。根据荆州的考察情况，我们认为我市新农合的现状与荆州实施新农合市级统筹前的现状基本是相同的。为此在充分借鉴荆州经验的基础上认真分析我市新农合运行情况，找准低层次统筹造成的一系列瓶颈，我们于2013年11月20日，召开县市区卫生局及新农合管理机构负责人会议，讨论并修定《随州市新型农村合作医疗市级统筹管理方案（试行）》和《随州市新型农村合作医疗2014年市级统筹补偿方案（试行）》。《补偿方案》已报市新农合协调领导小组审核通过，并于2014年1月1日正式开始实施。《管理方案》分析了实行市级统筹的必要性及障碍因素，提出了市级统筹、分级管理、风险调剂基金的模式，明确了市级统筹的工作思路和工作方向。经征求各县市区政府、市编委、市财政等部门的意见后，已上报市政府法制办审核，待报市长办公会审议通过后正式执行。
2.3加强新农合市级统筹信息平台建设建立新农合市级统筹信息化平台，可以进一步简化就诊报销手续，对患者诊疗动态实时监督，费用补偿自动运算，信息数据网络即时传输，基金使用市、县（市、区）两级把关。达到服务管理科学化、信息化，群众就医便捷化，医疗机构监管实时化、有效化，基金使用安全化的目标。目前我市新农合市级统筹信息平台硬件部分已招标采购到位，软件部分正在洽谈之中，硬件系统正与全市卫生信息平台进行对接、整合、测试之中。
3存在的困惑
3.1新农合市级统筹如何定位实行新农合市级统筹，到底要统筹到一个什么样的层次？特别是新农合统筹基金如何管理，是将全市新农合基金全部统一管理，还是仍然由各县市区管理？另外市级统筹风险金如何管理，是由各县市区自行管理，还是各县市区上解到市里统一管理，如果是市统一管理，是否需要对各地的风险金分别建帐？这些都存在较大的争议。
3.2个别县市区领导有抵触情绪①是先前各县市区的补偿标准不一样，统一标准后，虽然补偿比例提高了，但相比以前，各县市区补偿比例增涨的幅度不一致；②是由于历史的原因，我市部分县级医疗机构不健全，市级医疗机构承担着部分县级医疗机构的职责等。新农合市级统筹补偿比例和起付线的统一划定，我们不仅要考虑补偿标准在上一年的基础上要有所递增，也要考虑到基金的总量上的收支平衡，还要考虑到我市的医疗状况和经济社会发展的实际情况。个别县级新农合管理机构对市级医疗机构的补偿比例和起付线的标准划定存在一定的意见。
3.3市（州）是否要成立新农合管理机构从长远的发展来看，不管将来新农合医疗保险是否与其它医疗保险进行整合或合并，卫生计生部门都需一个相应的机构来协助管理。如果机构不能成立，人员、信息平台不能到位，在现阶段必然会影响到对新农合基金使用的监管力度。
3.4城乡居民医疗保险未来将如何发展国家和省里是否有明确的意见，将来是否两保合一或与城镇职工医疗保险三保合一？什么时候合并，合并后的管理职责归属问题？也是我们希望能够了解的信息。
关键词：农民工；大病医疗保险；主要问题
党的十七大报告明确提出：“解决好农业、 农村 、农民问题事关全面建设小康社会的大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。劳动和社会保障部办公厅颁发《关于开展农民工参加医保专项扩面行动的通知》(以下简称《通知》)指出，争取2006年底农民工参加医疗保险人数达2 000万人，并争取2008年底实现全面覆盖与城镇用人单位建立劳动关系的农民工。该《通知》对农民工医疗保险作了整体的规划，但这些规定过于原则性，对在实践中可能出现的问题均未细化，尤其是农民工大病医疗保险制度的对象根本就没有涉及。存在如下问题：
一、参加了城镇职工基本医疗保险的农民工能否参加农民工大病医疗保险
该问题涉及到城镇职工基本医疗保险与农民工大病医疗保险的衔接问题，对此，各地的政策也不尽相同。如，上海市外来从业人员综合保险政策实施后，要求此前参加城镇职工基本医疗保险的外来从业人员必须一律参加综合保险，而不再参加城镇职工基本医疗保险。天津、济南、合肥等地则规定已参加城镇职工基本医疗保险的农民工，应按照原有的方式继续参加医疗保险，不得由城镇职工基本医疗保险转为农民工大病医疗保险。而重庆、成都、广州等更多的地方则是将选择权交给 企业 。如《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹暂行办法》第17条规定：“用人单位按照《重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹办法》为农民工办理了基本医疗保险的，继续按原办法执行，也可改按本办法参加农民工大病医疗保险。”对用人单位而言，城镇职工基本医疗保险与农民工大病医疗保险的缴费水平不同，为降低用人成本，很多用人单位乘机将以前参加城镇职工基本医疗保险的农民工转为参加农民工大病医疗保险，其结果不仅使已参加城镇职工基本医疗保险的农民工丧失了个人帐户，而且以前的缴费年限也不再 计算 ，这虽然有可能在一定程度上减轻农民工本人的 经济 负担，但事实上却降低了农民工的医疗保障水平。为维护农民工的既得利益，维护医疗保险关系的稳定性，劳动与社会保障部应出台相关的政策，明确禁止用人单位未经职工同意不得将已经参加城镇职工基本医疗保险的农民工转为参加农民工大病医疗保险。
二、流动就业的农民工能否同时参加农民工大病医疗保险与新型农村合作医疗保险
这涉及到农民工大病医疗保险与新型农村合作医疗保险的衔接问题，各地出台的农民工大病医疗保险政策基本上没有作出规定，做法却不尽一致。一些地方对外出务工的农民工参加新型合作医疗保险不设任何限制，只要他们愿意加入，新型农村合作医疗保险经办机构一律予以接收。这是因为，一方面，允许农民工同时参加两种医疗保险可以提高农民工的医疗保障水平，另一方面，在现有条件下，了解外出务工人员是否参加农民工大病医疗保险十分困难，很不现实。而有些地方则不允许长期在外务工的农民工同时参加农民工大病医疗保险和新型农村合作医疗保险，以防止参保人的逆向选择，避免因为参保人两地参保而出现合计报销的医疗费用超出实际发生的医疗费用的情况。从理论上分析，现阶段各地所实施的农民工大病医疗保险制度的一个重要特点就是缴费水平较低，保障水平有限，而筹资能力的限制也决定了现阶段的新型农村合作医疗保险的保障水平也不高。所以，即便允许农民工两地参保，也很难出现两地报销的费用总额高于实际发生的医疗费用的情形。此外，农民工大多属于青壮年群体，相对于老人和儿童而言，发生疾病的概率较低，如果将外出务工的农民工排斥在新型农村合作医疗保险体系之外，必然会影响新型农村合作医疗保险基金的收支平衡，加大新型农村合作医疗保险基金支付的风险。当前的主要问题应是如何切实保障农民工的基本医疗需求，而不是如何防止农民工的过度医疗保障。因此，在现阶段，各地应允许农民工同时参加农民工大病医疗保险和新型农村合作医疗保险。这样，既可提高农民工的医疗保障水平，又可在一定程度上促进新型农村合作医疗的平稳运行。但从长远来看，随着国家对新型农村合作医疗保险财政支持力度的不断加大及农民工大病医疗保险保障水平的不断提高，应逐步限制外出务工的农民工在输出地和输入地两地同时参保，规定他们只能选择参加一地的医疗保险，即参加了新型农村合作医疗保险，就不能参加农民工大病医疗保险；反之，参加了农民工大病医疗保险，就不能参加新型农村合作医疗保险。
三、缺乏划分稳定就业和流动就业农民工的标准
当前，农民工的构成较为复杂，大致可分为三类：第一类是与城镇用人单位签订规范的劳动合同，稳定就业的农民工；第二类是农闲时外出务工，农忙时回乡耕种的季节性农民工；第三类是在不同的岗位和职业之间、不同的城市之间以及城乡之间不停转换的流动性农民工。从理论上讲，第一类农民工除不具有城市户籍以外，与城镇居民不存在本质区别，应将他们纳入城镇职工基本医疗保险体系；第三类农民工则应通过参加新型农村合作医疗来解决他们的基本医疗保障问题；而所谓的农民工大病医疗保险主要应针对第二类农民工实施。也正因为如此，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)明确规定：有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。但由于缺乏对农民工进行 科学 分类的法定标准，特别是由于缺乏稳定就业的农民工与流动性农民工之间的统一的划分标准，致使各地在农民工大病医疗保险的参保对象问题上出现较大的差异，并呈现出如下三种不同的模式：
(一)完全将农民工排斥在城镇职工基本医疗保险体系之外，而不管农民工是否与用人单位存在稳定的就业关系。该种模式以上海为代表，2002年上海市人民政府制定的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定，包括农民工在内的外来从业人员一律参加包括工伤(意外伤害)、住院医疗和老年补贴在内的外来从业人员综合保险，而不能参加上海市城镇职工基本医疗保险。
(二)将选择权交给用人单位，由用人单位决定其所使用的农民工是参加城镇职工基本医疗保险，还是参加农民工大病医疗保险。北京、重庆、深圳、珠海等地均采取此种模式。在这些地方，既建立起了城镇职工基本医疗保险制度，又建立起了农民工的大病医疗保险制度，农民工参加何种医疗保险主要由用人单位作出选择。
(三)明确规定“稳定就业”的地方标准，但差异较大。如，《天津市农民工医疗保险办法》第3条规定：“用人单位与农民工凡是建立一年以下期限劳动关系的，应当参加农民工医疗保险，用人单位与农民工凡是由一年以下期限劳动关系转为稳定就业劳动关系的，应当随本单位城镇职工基本医疗保险的参保方式，参加城镇职工基本医疗保险或大病统筹基本医疗保险。”从天津市的上述规定可以看出，划分农民工稳定就业与流动就业的标准以一年的劳动期限为准，具体而言，农民工与用人单位的劳动期限在一年以下的属于流动就业的农民工，就应该参加农民工医疗保险，农民工与用人单位的劳动期限在一年以上的属于稳定就业的农民工，就应该参加城镇职工基本医疗保险。与天津市的规定不同，《合肥市农民工参加医疗保险试行办法》第3条规定：“用人单位与农民工建立劳动关系或形成事实劳动关系的期限在2年以内的，可按本办法选择参加农民工医疗保险，用人单位与农民工建立劳动关系或形成事实劳动关系的期限在2年及2年以上的，应按照《合肥市城镇职工基本医疗保险暂行规定》参加本市城镇职工基本医疗保险。”
由于城镇职工基本医疗保险与农民工大病医疗保险在筹资模式和保障水平等方面存在较大差异，农民工参加何种医疗保险对农民工本人、用人单位、经办机构甚至当地政府都有重大的影响，为避免各地在此问题上的差异，有必要由劳动与社会保障部作出明确、统一的规定。
四、将部分农民工以及农民工的家属排除在外
[关键词]“新农合管理条例”，社会保险法，初级医疗保险制度，“基本医疗保险条例”
[中图分类号]D912．29 [文献标识码]A [文章编号]1004—4175（2012）06—0126—05
[作者简介]孙淑云（1966-），女，山西永济人，山西大学法学院教授、硕士生导师，主要研究方向为社会法。
2007年4月至2010年10月，社会保险法在全国人大常委会三年四审过程中，相关新型农村合作医疗制度有关（以下简称“新农合制度”）筹资和保障水平初级性的问题、管理“单飞”和粗放性的争议、与城镇居民医保制度整合的部门利益博弈，使得社会保险法仅在24条和26条对新农合作了原则性规定，授权国务院制定“新农合管理条例”。据悉，由卫生部起草的“新农合条例”已上报国务院法制办审议；与此同时，人社部正起草“基本医疗保险条例”。同属基本医疗保险的城乡“三大板块医保”制度，由两个部门分割起草行政法规，就明显暴露出影响新农合立法的诸多争议远未解决。近年来，相关新农合立法的研究多集中于关注立法体例、新农合与城镇医保管理整合等“策略”问题；至于为何要制定“新农合管理条例”？制定什么样的“新农合管理条例”？如何制定“新农合管理条例”？缺少针对性、全方位的研究，而这正是制定“新农合管理条例”必须回答好的问题。
一、为何要制定“新农合管理条例”
制定“新农合管理条例”，前提是对新农合制度及其上位法社会保险法有一个清醒的认知和判断。我国立法机构在总结基本医疗、养老、工伤、失业、生育等五项保险制度十多年政策试点的基础上，出台了社会保险法，其立法遵循了“先基本法、后精细化”的路径。按常识，作为基本医疗保险项目三大板块之一的新农合制度，应该纳入“基本医疗保险条例”来调整。但是，社会保险法在“基本医疗保险条例”之外，还授权国务院制定“新农合管理条例”，这表明新农合制度的具体规范还有其特殊性和专门性。
新农合是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。基于我国城乡二元社会保障制度建设的路径依赖，2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出改革传统农村合作医疗制度，建立新农合制度，并规定了新农合制度框架。2003年，新农合“试点”开始在全国推进。此后，新农合制度的操作办法由卫生部等各部委③、各省、市、统筹县（市）在“试点”中对中央政策予以“细化”和“创新”，最终形成了由三、四层政府政策文件构筑起来的，制度弹性化、政策地方化、“摸着石头过河”的“初级”社会保险制度。新农合在试点探索中不断“试错总结”、“渐进成长”的事实表明，新农合制度建设成就只是阶段性的，当下的新农合制度只是制度框架定型，仅仅实现了制度的全民覆盖，而具体的参保人制度、筹资制度、待遇制度和管理制度等基本构成要素和关键环节都有待完善。
（一）参保主体范围不确定。新农合政策将参保主体称之为“农民”，并以户籍作为农民身份和参保主体范围确定的标准。这种基于城乡二元户籍制度的认定标准，在实践中遭遇了城乡经济社会一体化加速转型，工业化、城镇化、农业现代化发展产生了农民工、失地农民、返乡农民等特殊主体，新农合政策努力将他们纳入参保范围；与此对应的是，城镇职工医保和城镇居民医保政策基于保险的大数法则考虑，也纷纷将上述主体纳入参保范围。这些交叉的政策规定，在城乡医保管理分割下，卫生、人社部门各自为政，信息系统不统一，为完成参保率任务互争参保资源，造成城乡居民重复参保。有媒体报道，我国1亿城乡居民重复参保，财政重复补贴120亿元。
（二）筹资调整的非制度化。新农合筹资通过“政府财政补贴形成了低收入和无收入农村居民参加社会保险的缴费能力，由此创新了社会保险的运作模式。”但是，筹资组合中，农民筹资和政府补助各交多少，并无保险精算依据，采取了“低水平起步、定额缴纳，逐步探索增长”的策略。2003年新农合制度试点之初，国务院暂定人均筹资水平最低为30元，其中，农民缴纳1／3，政府四级财政补助2／3。随着我国财政收入连年增长，特别是社会主义新农村建设开始，中央政府相继五次提高了财政补助标准，已由最初的20元，增长到2012年的250元；与此同时，农民的缴费额也增长过三次，由10元增长到2012年的50元。2012年，农民缴纳保险金占比变为1／6，政府四级财政补助比例变为5／6。这种筹资调整的非制度化，农民筹资与财政筹资增长的非均衡化，增长幅度的随机性，不仅脱离基本医疗保险筹资与经济增长、与农民收入增长相衔接的动态增长机制的要求，还缺乏筹资调整决策的法律保障机制。
（三）保障待遇的非基本性。保基本是社会保险的基本特征。新农合作为一项社会医疗保险制度，要保障参保农民享有“基本医疗”，即指“在农民患病时，能得到提供给他的、能支付得起的适宜的治疗技术，包括基本药物、基本服务、基本技术和基本费用等”。低水平的、非精算化的筹资决定了新农合医疗保障水平也是低水平起步，粗略给付农民医疗保障待遇，并且，新农合的基本药物目录、基本诊疗服务等“基本医疗服务包”的容量较城镇医保小，“绝大部分地区对新农合的报销范围做了较大限定，很多药品和诊疗服务都未纳入报销范围，因而参保农民只能利用基本医疗中的‘最基本服务’”。2004年，“各地试点，住院费或大额医疗费用报销一般占总费用的30％左右。”“2009年虽然政府加大了投入，报销比率仍然只占农民医疗代价的40％多”。2012年卫生部明确的目标是50％。世界卫生组织提出，一个国家的个人卫生支付比重降到15％～20％才能够基本解决因病致贫和因病返贫。所以，新农合的待遇支付远远保障不了参保农民的基本医疗需求，充其量只能是“大病补助”。
（四）管理的“单飞”和粗放性。基于对计划经济时期传统农村合作医疗管理的路径依赖，以及对新农合社会保障属性定位的摇摆，卫生部门被赋予新农合经办和医疗服务管理的双重责任，并单设组织体系、信息系统和决策体制。由于新农合发展迅猛。以及参保人数的庞大，凸显经办资源短缺，许多地方就“临时抱佛脚”从卫生部门借调人员抵挡，致使不少地方没有居于“第三方的经办机构”，“而是依托乡镇卫生院——集提供医疗服务与保障经办于一身，自拉自唱，既当会计，又当出纳。”
（五）与城镇居民医保制度整合模式的多样性。新农合制度构建的2002年，正是“我国城乡二元结构改革的分界点，之前为城乡二元结构加强甚至固化时期，之后城乡进入加速转型时期，减轻城乡二元结构。”在城乡加速转型期，嵌入二元经济社会结构的新农合制度的设计和运行，都遭遇了加快城乡一体化体制机制建设的严峻挑战。一些地方政府，遵循城乡经济社会一体化加速的客观需求，自觉探索城乡医保制度的整合。但囿于地方政策的探索的局限性，整合模式多样。据中国卫生经济学会的调研结果，分部分整合模式、完全融合模式。完全融合模式又分四种行政管理模式，一是由卫生部门管理，如浙江的嘉兴市；二是由人社部门管理，如天津市；三是第三方独立管理，如成都市医保局在行政上既独立于卫生部门，也独立于人社部门；四是合作管理，由卫生部门和社保部门合作管理，社保部门负责医保基金的征缴，卫生部门负责对医疗机构的监管和基金结算，如江苏镇江。这些地方试验的探索和创新，无疑顺应了时代的要求。但是，各种整合模式利弊兼有，加之卫生部门和人社部门利益博弈，何种管理模式有利于新农合，成了久议不决的问题。
二、制定什么样的“新农合管理条例”
那么，该制定什么样的“新农合管理条例”？社会保险法24条授权国务院制定“新农合管理条例”，表明“新农合管理条例”属于实施社会保险法的行政法规。自然，“新农合管理条例”的制定，要与上位法保持一致。与此同时，新农合与城镇两项医保制度被统一纳入基本医疗保险体系中，“新农合管理条例”的制定，当然还得与社会保险法的“综合实施细则”——“基本医疗保险条例”相协调；同时，还得强调自身的特色与着力点。
（一）“新农合管理条例”要与社会保险法一致。新农合的基本框架和基本内容符合社会保险的全部特征，但是，新农合的参保人制度、筹资制度、待遇支付制度、管理制度等仍未定型。所以，将未定型、初级性的新农合制度提升为正规的缴费型社会保险制度，是社会保险法为“新农合管理条例”明确的方向。
1 “新农合管理条例”的制定应以社会保险理念为灵魂。“在社会保障制度建设中，建设制度的理念是否科学，往往是社会保障制度设计优劣的决定性因素，而制度设计的好坏又决定着技术方案的有效性高低。这是建设社会保障体系的一条基本逻辑。”同样，运用社会保险理念指导新农合制度的设计及技术方案的选择，是理性制定“新农合管理条例”的首要任务。
纵观当代世界尤其是先进国家的社会保险制度，可以发现，社会连带、互助共济、社会契约、社会共同责任是社会保险制度的基本价值理念。社会连带、互助共济的理念，要求新农合应最大限度地扩大覆盖人口；同时，“还意味着在正常情况下，政府只能在互助共济共同体的范围内，调整费率和给付，既不能挪用、侵占参保者的共有资金，也不该随意注入财政资金。在参保者共有资金和财政资金之间，应当建立防火墙。”所以，新农合制度应修正筹资的制度缺陷，具体包括三个方面，一是统筹层次升级并扩大参保人口；二是在基本医疗筹资总额确定的基础上，厘定农民的保险缴费额和动态增长机制；三是确定政府财政补助在新农合基金中的比例及其动态增长机制。
社会契约、社会共同责任理念是互助共济的基本工具和方法，在社会保险契约和社会共同责任承担下，受保障对象通过与社会团体以及各种中介机构之间的契约来完成社会保险基金的筹集、运营、管理和发放。遵循这一理念，应肯定新农合政策将新农合基金定位为“民办公助的社会性基金”；并设计培育参保农民团体的具体规范，推动农民代表积极参加新农合管理委员会和监督委员会，完善农民参保者通过农民团体参与新农合基金的筹集、管理和监督各个环节。
2 “新农合管理条例”的制定要以社会保险的基本原则为依据。社会保险的基本原则集中体现社会保险法的理念，是新农合管理条例的内核。新农合管理条例的制定，要以社会保险的基本原则作为其规范设计的依据，细化和完善新农合的参保人制度、筹资制度、待遇支付制度和管理制度。
贯彻社会保险的“筹资社会分担、以支定收、收支平衡原则”，要求新农合筹资总额要保险精算，多元筹资分摊，并据以确定筹资待遇标准，以保障新农合筹资和待遇支付方案的科学性；遵循社会保险的“强制性原则”，要求法定新农合的筹资标准和多元筹资比例，并法定征收、法定用途，以保障新农合制度的稳定运行；依据社会保险的“基本生活保障原则、与经济发展水平相适应原则”，要求新农合待遇支付要保障农民的基本医疗需求，但筹资和待遇水平要与经济发展水平相适应，以保障新农合制度的可持续，并切实推进“公平原则”在新农合制度中实现。
（二）“新农合管理条例”的制定应与“基本医疗保险条例”相协调。“基本医疗保险条例”是包括城乡“三大板块”基本医保制度的“综合性实施细则”。“新农合管理条例”只是新农合从初级医保向基本医保升级的“过渡性、专门性实施细则”。二者的具体内容将会有明显不同，在强调不同点基础上，“新农合管理条例”要与“基本医疗保险条例”相协调。
“基本医疗保险条例”针对社会保险法中比较原则的规定，对三大板块医保制度做出全面具体的规定，主要内容包括：一是规定基本医保的参保主体包括城乡所有居民，细化基本医疗保障权、基本医疗保险法律关系、参保主体的权责义等具体规范；二是打破参保者城乡界限，设计与三大医保筹资水平相适应的、层级性、可选择性的筹资、待遇支付的统一制度框架，并明确三大医保制度整合的决策机构、决策程序、整合时间，以及整合的区域利益、阶层利益平衡；三是规定三大医保制度管理体制统一，将相关行政执法职责具体化、行政执法程序具体化、行政处罚奖励幅度具体化；四是规定医保经办服务的权责义等具体规范；五是专有名词术语的解释等。
“新农合管理条例”是规范新农合从初级医保向基本医保过渡的“专门实施细则”。其主要内容一方面要保持新农合制度的整体框架，不能将新农合制度推倒重来，要注意保持新农合制度的稳定性和连续性；另一方面要与现行城镇医保制度衔接的基础上，规定新农合筹资升级、保障待遇升级、与城镇医保参保人制度对接、与城镇医保管理整合的具体操作办法。
（三）“新农合管理条例”的着力点。新农合制度的“初级性”正是“新农合管理条例”的着力点。为此，“新农合管理条例”的制定，在追求制度基本框架和基本内容完善的基础上，应围绕“新农合制度的初级性”给力，设计新农合由“初级”社会医疗保险上升到“基本”医疗保险的“过渡”管理办法，要确定初级医疗保险制度升级的方向、原则，筹资和待遇调升、财政补贴增加、与城乡医保管理整合的制度化办法。
三、如何制定“新农合管理条例”
“新农合管理条例”和“基本医疗保险条例”作为社会保险法的具体实施办法，本应在2011年7月1日社会保险法生效之前颁布。之所以迟迟不能出台，其重要原因是卫生部门和人社部门对城乡医保管理权的争夺，以及对两个“条例”的分割起草。可见，“新农合管理条例”的制定，既要理性选择立法主体，还要和“基本医疗保险条例”统筹制定。
（一）“新农合管理条例”的立法理性。“法律制度构建者的理性是问题的关键，立法者走行政机构立法路线、专家立法路线、还是专家与群众相结合的立法路线是法律能否理性的重要环节。”新农合制度由卫生部的政策为主构建，由于政策形成天然具有偏狭性，缺乏民意参与。当下，若将起草“新农合管理条例”的重任赋予卫生部门，一方面，卫生部作为政府部门，已习惯于政策指导制度的定式思维，很容易将任意伸缩的政策规定与农民的医保权利对接，再度造成农民医保权利的破碎和非系统性；另一方面，卫生部门代表医疗服务机构和医保经办机构的利益，很容易将立法本身作为权力“圈地”的契机，难以顾及社会信息的参与和反馈，甚至立法过程亦甚为机密。加之，“新农合管理条例”的制定微观上涉及多元当事人利益，中观上关涉基本医疗制度、基本药物制度，宏观上还得与城乡_体化体制机制建设衔接。这些复杂问题，有些属于医保专家、医疗专家、财务专家所能企及，有些需要中央顶层设计解决根本性、方向性问题，有些则需要法律专家进行制度建构。此外，广大农民参保者、新农合经办机构、医疗服务机构在现实境遇中更能反映法律制度是否理性，“新农合管理条例”的制定，应增加民主元素，开放公众参与机制。所以，“新农合管理条例”制定，应当走立法机构、专家和社会相结合的道路，而不能走行政集权的、随意的立法线路。
有人说这只是一场环保战，像一阵风总会过去，赢了这场战争的将分享卖方市场的战果，而输了的将会被置于死地。然而事实却是，如果非要说这是一场战役的话，这场战争将没有终结之日，它看起来有些残酷，却被迫让农药生产企业主动承担起环境保护意识和责任。
尽管问题多多，环保政策却是越来越严，国务院于2016年11月24日印发“十三五”生态环境保护规划，对农药行业做了明确规划，一是强化环境硬约束推动淘汰落后和过剩产能，依据区域资源环境承载能力，确定各地区农药行业规模限值；二是推动循环发展，在2020年现农药零增长；三是实施重点行业企业达标排放限期改造，农药被列为需要推进达标排放改造的重点行业之一。四是打好农业面源污染治理攻坚战，研究建立农药使用环境影响后评价制度，制定农药包装废弃物回收处理办法。
正值年末，企业如何做明年的计划？抑或未来三年、五年或十年的规划？为此，中国农药工业协会（以下简称协会）与20余家领先企业进行了详细沟通和交流，深入了解了企业在环保方面的问题、困难和急需解决的问题，我们收集到的题目大部分都是农药企业的共性问题，比如说，成分复杂的废气如何安全、达标处理？高盐废水如何实现真正的零排放？ 生化污泥的处理等等。对这类问题，协会将邀请国内资深专家来一一解析。同时，协会也请教和邀请了环保部的领导专家，希望能够具体指导企业怎么做的的问题。比如我国土壤地下水立法现状及对农药企业的影响？排污许可管理暂行条例具体实施要求？环境保护税法对排污企业的影响等。除此，会期还统一组织参观三废处理较好的农药生产企业。
解决迷茫的最好办法就是沟通、交流和学习，或许我们不能解决您所有的问题，但至少，我们树立了信心，提供了解决办法。请相信，我们对此付出了十分的真诚和责任，第五届全国农药行业环保技术交流会，2017年4月12至13日在江苏扬州召开，欢迎您的到来！
会议概况：
规模：300人（预估数）
参会对象：农药生产企业高管、环保负责人及相关人士；环保技术以及设备公司；环保委托服务提供商等
时间：2017.4.12-13日（11日为报到日）
地点：江苏长青国际大酒店
主办单位：中国农药工业协会
会务和广告咨询：
电话： 汪苏美 010-84885106 13811997338
范东升 010-84885920 13683183823
6月18日，国家卫生和计划生育委员会的《2012年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，2012年“新农合”参合率达98.3%，统筹基金当年结余率为3.1%，筹资水平提高，收支基本平衡。
“新农合”与城镇职工和居民医保共同组成中国的基本医疗保险制度，其中，城镇职工和居民医疗保险由人社部管理，“新农合”的管理权则归国家卫生计划生育委员会。
这种“三保鼎立”的旧格局，将很快被打破。
今年3月18日，国务院第一次常务会议提出，“整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责”，管理层面实行“三保合一”。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》则提出，三大医保将“由一个部门承担”。
目前，“新农合”主要有三种经办方式：由卫生部门所属合作医疗管理中心经办、由人社部门所属社保中心经办，以及由商业保险公司经办。
作为“新农合”经办方之一的保险机构，面对即将到来的“三保合一”，它们有自己的担忧：是否会被从“新农合”经办领域“挤”出去？在新形势下，保险机构如何重新定位？ 晋江探路医保城乡一体。
在首都经贸大学劳动经济学院副院长朱俊生看来，如果“三保合一”后的管理权归属人社部，其可能会进一步强化自身经办体系的作用，保险公司可能未来会有一个微妙变化，但短期内应该影响不大，“毕竟人社部要考虑政策的延续性”。
福建保监局局长王小平则认为，“三保合一”是一个趋势，福建保监局正在探讨如何与之进行对接。在她看来，包括福建在内的很多地方的城镇职业补充医保已运作多年，城乡居民大病医保已明确由保险公司承办，“将来政府购买保险服务将成为常态”。
“三保合一应该指的是经办的合一、个人的权利和义务的合一。商业保险在其中如何发挥作用，可以从一些领域进行突破。” 王小平表示。
在新型城镇化的宏大主题之下，面对“三保合一”的变局，已经办了十年“新农合”的保险公司，在福建晋江等地正努力寻找转型之机，延伸既有的优势。 探路医保城乡一体
随着新型城镇化的推进，数亿进城农民变身为“新市民”之后，一大切身需求便是如何真正融入城市、享受相应的医疗保障。对于城镇化率已达59.96%、外来人口众多的福建晋江市来说，这个需求尤为迫切。
晋江的“新农合”模式，是保险公司参与经办“新农合”四大典型之一。晋江市卫生局局长许嘉丰介绍，针对外来工众多的特点，晋江将这一特殊群体——外来务工人员纳入“新农合”，凡持有《晋江市居住证》且未参加城镇职工基本医疗保险、没有享受公费医疗等其他社会医疗保障的城乡居民均可参加“新农合”，实现了外来人员本地化。据了解，外来人员个人缴费标准是70元/人，余额由晋江市本级财政补足。
同时，针对外来务工经商人员较多的特点，晋江还实施了“回归工程”，将定点医院扩大为全国范围内“新农合”的定点医院。
2013年，晋江对“新农合”政策进行了优化，其中之一是拓展了特殊优惠对象，将计生特殊家庭作为“新农合”特殊优惠对象纳入，其可享受免参合费。
晋江新农合管理中心副主任吴伟阳表示，晋江“新农合”的参合范围已由优惠人群拓展到普通人群。
晋江率先在福建全省实现了基本医保城乡一体。
在保险参与探索医保城乡一体方面，已有先行者——广东省湛江市。2009年1月，湛江实行新农合和城镇居民并轨，建立了城乡居民统一参保的全民医保体系，在城乡居民医疗保险中引入商业保险，由湛江市社保基金管理局从居民缴费中提取15%购买中国人保健康险公司提供的补充医疗保险（即大额医疗补助保险）。 医与保的行为边界
商业保险机构参与新农合经办服务，是保险业服务医药卫生体制改革和医疗保障体系建设的重要方式和途径，也是改革政府公共服务提供方式的探索。
朱俊生指出，与人社部相比，卫生部门没有自己的经办体系，更倾向于采用向保险机构购买服务、委托管理的模式。
在中国目前现行医疗保障体系和公立医院为主的模式医疗体系中，政府作为出资方和医院的监管者，对付费和报销医院的遴选具有绝对话语权。如何确定医疗机构与保险方的行为边界，发挥政府的监管优势，成为“新农合”是否顺利推行的关键，也在很大程度上决定着保险公司能否保住优势，继续在“新农合”经办领域分一杯羹。
从目前各地的实践来看，保险公司参与“新农合”的模式主要有两种，一种是由政府组织农民缴费，保险公司牵头建立“支付结算平台”办理报销补偿等业务，病人诊疗费用信息在保险公司、社保部门和定点医院之间共享，卫生和财政部门则负责账户监管、费用核算和资金划拨。
这种模式有利于遏制医生“大处方”、医患勾结套取医保资金等行为，提高医保资金的使用效率。
另一模式则在农民保费负担不增、基本医保水平不降的前提下，由政府拨付部分保费给保险公司，为参合人投保集体大额医疗补助险，提升新农合大病报销上限，比如湛江。
与湛江模式“政府主导、联合办公、专业运作”不同，晋江模式采用“政府组织引导、职能部门监督管理、保险公司承办业务、定点医疗机构提供服务”的“筹、监、管”相分离的运行模式，政、医、保各司其职又相互制衡，变博弈为协作。
“政府的大力支持是保险公司充分发挥专业优势经办新农合的关键所在。” 太平洋寿险公司晋江支公司总经理助理、晋江新农合服务中心负责人戴金钹表示。
晋江市卫生局局长许嘉丰介绍，晋江“新农合”由地方党委政府统筹协调，挂靠在卫生局的农合管理中心负责监督管理工作，具体的业务管理工作则委托太平洋寿险晋江支公司负责。各镇成立领导小组，委托各村（社区）负责收取个人参合费和信息采集。市财政则负责财政补贴基金和运行经费的拨付、督促镇级补贴资金的到位和个人缴费资金的收取。
晋江“新农合”原有的流程是门诊以自费病人建档，打印清单和发票至新农合结报方式运行；住院以全费结算通过接口传送费用明细至新农合，再由新农合窗口进行结报补偿。
而现行的流程则变为，由经办方太平洋寿险晋江支公司设立结报补偿服务中心，在定点医院设立“新农合住院补偿专用窗口”，由其派专管员实时结报补偿。
太平洋寿险晋江支公司还负责对到晋江市以外公立医疗机构就医的参合人所发生医疗费用进行审核和补偿，同时根据晋江“新农合”运行情况和资金筹集情况，负责对参合人结报补偿的起付线、补偿比例和最高补偿额进行分析精算，由新农合管委会确定年度补偿调整方案。
戴金钹介绍，利用太保的全国互助稽查网络，晋江“新农合”建立了外伤和疑难案件稽查制度。
复旦大学与福建省新农合专家组对福建省“新农合”情况考察的报告指出，委托商业医疗保险进行基金补偿结算、报销病例审核的模式，实现了基金运转的安全高效。第三方监管机制有一定的优势，保险公司的结算专员不是医院的员工，容易监管，同时也节省了监管的费用。
在医保合作中，保险公司还将在公立医院改革中发挥其优势。许嘉丰透露，晋江将从今年7月开始启动公立医院改革，将邀请太保的精算专家进行专业指导，全程参与补偿标准的制定过程等。 晋江模式复制艰难
2012年，中国太保寿险文件，要求“晋江模式”谋求转型发展，在成熟地区复制推广。晋江模式是否可以复制成功，不少业内人士持存疑态度。
从目前“新农合”的推行情况来看，既有的成功模式极具地域性和局部性，由于各地在保费来源、政策支持、医疗管理介入深度等各有不同，目前还没有一个成功案例可以复制到全省乃至全国。
以四大典型模式为例，番禺、江阴、新乡和晋江都属于当地的经济发达地区。经济较发达区域，政府作风更开明、政策补贴力度更大、百姓的保障需求更高、个人缴费能力更强，也更容易复制 “新农合”经办模式。
即使成功模式的所在地区，此前也经历了失败的尝试。江阴模式成功之前，江阴市政府曾在1995年进行了由自己经办、中国人寿经办以及太平洋寿险经办等三次探索，前两次均因补贴水平低、管理水平低和人情干扰等因素而失败，直至2001年交由太平洋寿险经办，才最终获得成功。中国平安也曾参与福建石狮“新农合”，亦以失败退出告终。
有业内人士指出，若在更大范围内推行晋江等模式，意味着让商业保险机构取代社保部门或卫生行政部门对基本医疗保险支付的管理，面临着大量编制内人员无法安置、结报系统转移更换不便等突出问题，可能会受到相关部门的强力抵制。
模式是否能够复制成功的另一个影响因素则来自于保险公司。根据现行政策，保险公司经办“新农合”可以“保本微利”，事实上，由于前期投入大，保险公司经办“新农合”取得微利殊不易。2007年实施新的会计准则后，“新农合”业务在核算上不计入保费收入，保险公司亦因此缺少展业的动力。
即使在成功模式下，保险公司是否可以长期持续参与，是一个未知数。朱俊生介绍，各地选择“新农合”经办人，一般是一个地方只选一家，“保险公司参与新农合的一大问题是缺乏一个准入机制”。 资料 TIPS： 新型农村合作医疗制度：2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。 2003年，在全国部分县（市）试点，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。 2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。 2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。 中国医疗保障体系构成： 补充保险和商业健康保险作为补充，新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险作为主体，城乡医疗救助作为托底。
晋江新农合管理中心副主任吴伟阳表达了这样的担忧：“我们也担心，如果以后太保不做了怎么办？”
这种担心不无道理。“新农合”开办十年来，参与经办的保险公司正呈逐年减少之势，目前仅剩中国人寿、中国人保健康险和太平洋寿险承办，其他四家原本符合条件的保险公司已退出这一领域。
有业内人士指出，只有允许和推动保险公司开展补充医疗保险业务并给予一定政策支持，形成可预见的利润，才能使保险公司愿意经办和舍得投入，也有动力在其他地区配合复制成功模式。
如果不能实现共赢，保险机构经办“新农合”制度的可持续性将成为一个问题。 商业医保纽带
去年4月，卫生部等四部门印发的《关于商业保险机构参与新型农村合作医疗经办服务的指导意见》提出，鼓励商业保险机构在参合人员自愿的基础上，提供补充商业健康保险。
新一届政府亦提出，要合理划分“基本”与“非基本”的范围，基本社会保障由政府承担，非基本社会保障由市场提供。这一表述厘清了商业保险和社会保险的界限，为商业保险发展拓出空间。
“新农合+商业险”的形式，是吸引保险公司持续参与“新农合”的动力，亦是参合农民的保障需求。虽然财政给予“新农合”的补贴从最初的20元提高到目前的300元甚至更高，但与农民的医疗保障需求相比，亦有不小差距。
在福建省内，不同地区对“新农合+商业险”有不同的做法。长汀于2008年由财政出资以每位每年3元的标准，为全体参合农民建立超大病商业医疗保险，委托中国人保办理。邵武市则从新农合统筹基金中为每位参保人员提取10元作为商业补充医疗保险，当年商业补充医疗保险最高支付限额为10万元。
许嘉丰透露，晋江今年从“新农合”补偿基金里，按人均10元为参合人投保了太平洋寿险的团体意外伤害和意外医疗险，总保费为965万元。
因为土地性质等问题，过去银行不会给农民办理住房按揭贷款。今年3月，苍南县农村信用联社投放5000万元“新家园”农民康居贷款，首次为农民办理住房贷款业务，终于让农民住房也像城镇商品房一样可办理按揭贷款了。苍南农村信用合作联社这一做法，对我省正在推进的新农村建设无疑有着重要意义。
新农村建设促成农民住房贷款
今年，在省政府建设新农村规划的推动下，温州苍南县的新农村建设也正在逐步推进。苍南县根据新农村建设的规划要改建100多个村，目前在改建的只有20多个村。因为一户农房的改建房款至少要7万元，这么多的村要改建，建设中的资金问题如何解决？资金问题一直制约着苍南县新农村建设的步伐。
在这样的背景下，苍南县农村信用合作联社在开展服务农民的活动中，决定开办农村住房贷款的业务，为农民提供改建住房资金。
但是根据《中华人民共和国担保法》的有关规定，土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。而按照银行的操作惯例，申请和办理房屋贷款，需要房屋或其他财产抵押。然而，在我国，农民除了拥有对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权和非常有限的财产之外，几乎没有其他可以用作抵押的财产，法律又不允许农民用上述集体所有的土地使用权去抵押，申请贷款。
多少年来，农民一直被隔离在金融交流的围墙以外。既然抵押不行，只有采取别的方法。苍南信用联社社长陈宏强说：“当时考虑很久，想到采取了农民联保的办法。可是有些担忧。”至于为何要开展这项业务，陈宏强告诉记者，首先，农村信用社的服务对象本来就是农户。在当前新农村建设中，农户盖房资金普遍缺乏，如果按照过去生产类资金贷款，贷款额在一万元以内，贷款期限只有7到8个月的话，根本无法满足农民盖新房的要求。其次，今年第一季度末，苍南县农信合作联社的存款余额较年初增加了9.8亿元，达到了38亿元，占同期苍南县金融机构存款增加总量的50%以上。从这个角度看，开展农民住宅贷款也是农村信用合作联社自身业务拓展的需要。
结合苍南县“千村整治、百村示范”工程，“新家园”农民康居贷款业务主要是针对县域内有规划、以县政府有关职能部门审核批准的新村建设规划区以内房屋新建、拆建、扩建、装修的农户为对象，按农户改建房投入总额的70%核定贷款总额，但最高贷款额度控制在5万元以内。由建房农户自愿申报，组成3至5人的联保小组，签订成员协议，向所在村“两委”或直接向信用社填报有关表格后，立项申请。贷款期限是5年以内，逐年分期还款，贷款申请的额度为建房投资额50%以内，利率按国家基准利率执行。还款方式则根据农户的经营收入情况，分别确定按季或按月或按年等额还款方式。目前多数贷款农户选择了按年等额还款方式。
联保风险，银行仍有顾虑
“说真的，让没有财产抵押的农民进行联保贷款，万一还不上款怎么办？作为一家县级信用社，没有多少资金来抵挡风险的。”说起联保贷款，苍南县农村信用社信贷科的余科长告诉记者，这样的顾虑是一直存在的。但是考虑再三，最后还是决定把资金贷出去了。一是因为以前的生产性贷款，苍南县的农民信誉不错，回收率都达到99%。除了一些不可抗拒的灾难和死亡原因外，基本上所有的农民都能及时还款，农民诚信度很高。
“从2002年农信社开展生产类联保贷款开始，这些年累计发放贷款总额在1500万元，不良贷款率在千分之一点五左右。”余科长说：“今年农村信用社开展住宅联保贷款，预计不良贷款率不会超过1％。”农民天生的质朴品格，在银行贷款资金安全方面得到了信誉的认证。
“再说，农民联保采用的是自愿形式。联保户之间都很熟悉，大家都是几十年的老邻居了，对彼此的家庭经济和收入情况知根知底。大家形成自我监督的模式，如果这户农民不行，大家也不会跟他联保。这种自发的约束，比法律更有成效。”余科长分析了联保贷款的情况。
据了解，自从这项业务开办以来，已经有496万元的贷款金额，105户农民得到了实惠。仅在苍南县五凤乡八亩村，为了建造房屋，全村就有16户农户向农信社贷款68.8万元。除了八亩村外，此次农信社还向观美镇岭脚下村的89户农户提供了427.7万元贷款。由此可见，农民的建房贷款需求依然很旺盛。
“虽然我们的‘新家园’计划很受农户欢迎，但其中的难度还是比较大。”余科长不无顾虑地说。据测算，苍南县约有28万户农民，按照30%的农户有资金贷款需求，每户盖房需要5万元贷款资金，如果信用社承担50%，就需要20个亿来作为贷款资金。而农村信用社的存款总共才38亿元，显然光靠农村信用社一家还不能解决问题。
这次推出5000万元的贷款，也是综合了信用社存款实力。不然，对一个县级信用社来说，贷款风险是很大的。
据有关资料显示，今年的“桑美”强台风袭击后，苍南县有近20万间的农屋倒塌。这些农民都是一些处于低保边缘的人群。光盖房救灾款，信用社就要拿出1.64个亿。而政府性救灾贷款，政府只管投入，不管风险。对于这些有政府背景的救灾贷款，许多农民在偿还时往往会拖欠。
风险补偿，政府支持尤为关键
应该说，把农民纳入金融服务之内是好事，可是如何让好事继续下去，就是说如何让做这件好事的信用社放心放贷，是最现实的问题。
“目前这项业务仍在试验阶段，还需要政府的大力支持。风险补偿基金、担保基金，现在都没有。贷款的利率基本保本，如果没有政府的基金担保，没有强大的后援力量，这样的贷款业务依然让我们担心”。余科长这样对记者说。
记者在采访中了解到，眼下，一些政策扶持尚不到位，农村信用社让利给农民的贷款没有减免营业税，政府风险补偿没有跟上，农村房产保险还没有开始。这项“新家园”计划在推广中还存在隐患，时刻有停办的可能。“独木难支”这句话既是目前苍南信用社人的担忧，也是许多农民的担忧。
为了保证城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保人员流动就业时能够连续参保，保障参保人员的合法权益，近日，我国人力资源和社会保障部出台文件，规定从2010年7月1日起，流动人员跨省就业时可以转移自己的医保关系，个人账户可以跟随转移。
此次出台的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》(以下简称“《流动人员关系转移办法》”)明确了各地不得以户籍等原因设置参加障碍，这将切实保障每一位流动就业人员的医疗权益。
农村户籍人员保障随身可变
随着城市中农村户籍务工人员的增多，加上日益频繁的流动性，解决这部分人群的医保问题尤为重要。《流动人员关系转移办法》中对农村户籍人员医保如何转移做了详细说明。
农村户籍人员在城镇单位就业并有稳定劳动关系的，由用人单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续，参加就业地城镇职工基本医疗保险。其他流动就业的，可自愿选择参加户籍所在地新型农村合作医疗或就业地城镇基本医疗保险，并按照有关规定到户籍所在地新型农村合作医疗经办机构或就业地社会(医疗)保险经办机构办理登记手续。
而如果农村户籍人员回到农村，其医疗保障亦是可以延续的。由于劳动关系终止或其他原因中止城镇基本医疗保险关系的农村户籍人员，可凭就业地社会(医疗)保险经办机构出具的参保凭证，向户籍所在地新型农村合作医疗经办机构申请，按当地规定参加新型农村合作医疗。
个人账户随保险关系转移
城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业，新就业地有接收单位的，由单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续，参加新就业地城镇职工基本医疗保险；没有接收单位的，个人应在中止原基本医疗保险关系后的3个月内到新就业地社会(医疗)保险经办机构办理登记手续，按当地规定参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险。
三项保障不可同时享受
《流动人员关系转移办法》规定，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险及新型农村合作医疗三者不可同时参加和重复享受。
比如，新型农村合作医疗参合人员参加城镇基本医疗保险后，应由就业地社会(医疗)保险经办机构通知户籍所在地新型农村合作医疗经办机构办理转移手续，按当地规定退出新型农村合作医疗，不再享受新型农村合作医疗待遇。
又如，城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业并参加新就业地城镇基本医疗保险的，应由新就业地社会(医疗)保险经办机构通知原就业地社会(医疗)保险经办机构办理转移手续，不再享受原就业地城镇基本医疗保险待遇。建立个人账户的，个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转，个人账户余额(包括个人缴费部分和单位缴费划入部分)通过社会(医疗)保险经办机构转移。
对流动务工人员意义重大
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