江泽民同志指出：基础不牢，地动山摇。而我国的基本国情是地大物博，人口众多，农村人口占总人口的80%以上，因此，强化农村基层的民主与法制建设，促进基层社会稳定和经济发展，推进农村全面建设小康社会的进程，具有十分重要意义。近年来，大田县各级各部门在基层民主法制建设中从实际出发，创造性地开展工作，探索和积累了一系列成功的经验和做法，初步形成了农村基层民主法制建设的模式和路子。使我县农村基层民主法制建设找到了切入点和突破口。都贯穿着“系统工程”观念、“以人为本”原则和“关键在党”的思想，使我县农村基层民主法制建设逐步走上制度化、规范化轨道。
当前，广大农村经济结构进一步优化，税费改革稳步推进，基层党的建设不断加强，治安局势比较平稳，总的形势是好的。这为我们加强农村基层民主法制建设创造了良好的条件。但是，随着社会主义市场经济的发展，特别是我国加入WTO之后，农村面临着许多新情况和新问题。比如在经济方面，农民收入增长减缓，有的地方农民负担还比较重，有些地方农村剩余劳动力的转移压力还比较大；一些地方的盗窃、抢劫、杀人、放火、伤害等刑事案件比较突出，不安定的因素仍然存在，由土地延包、园林承包、农民负担、基金会、村委会直选，以及婚恋、家庭、债务、宅基地纠纷等引发的人民内部矛盾时有发生，邪教、非法宗教活动也不容忽视。这对农村基层民主法制建设提出了挑战，我们一定要从实践“三个代表”的高度，充分认识加强农村基层民主法制建设的重要性、迫切性。“三个代表”重要思想，归根到底就是要实现、维护、发展广大人民群众的根本利益。目前，农民群众有“四盼”，即盼富裕、盼稳定、盼公正、盼尊重。这“四盼”就是群众根本利益的一种反映。每一“盼”都与基层民主法制建设密切相关。今后，全县农村基层民主法制建设就是要以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，围绕经济建设这个中心和改革、发展、稳定的大局，紧紧抓住“村”这个环节，全面落实民主法制建设的各项措施，维护农村社会稳定，促进农村经济和社会协调发展。现就如何强化基层民主法制建设谈几点粗浅认识。
一、农村社会稳定是基层民主法制建设的首要任务和重要目标
扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。总结实践经验，我们发现，一个区域的民主法制建设工作往往与其经济发展水平是成正比的。因此，对于发展相对滞后的后进村，要采取重心下移，工作前移的办法，以机关干部下村挂职为契机，对后进村进行集中整顿转化升级，工作中要坚持把民主法制建设的成果转化为推进农村招商引资、发展经济的现实动力，使两者相辅相成，相互促进，相互发展。要以经济建设为中心，加快农村产业结构调整，搞好农村税费改革，减轻农民负担，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决农村出现的新问题；要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化；要深入贯彻“严打”方针，严厉打击严重危害农村治安秩序的刑事犯罪活动，特别是各类霸头和黑恶势力团伙，要坚决打掉。要坚持“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，继续推行定包案领导、定责任单位、定责任人、定办理要求和定办结时限的“五定”制度，建立健全党委和政府负总责、综治委牵头协调、各部门各负其责、基层狠抓落实的矛盾纠纷排查调处工作机制。排查调处工作要始终注意维护人民群众的利益，着重解决 好改革中群众关心的热点难点问题，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。要认真贯彻落实中央综治委《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》和省综治委《关于县乡两级加强矛盾纠纷排查调处工作意见》，积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇；对于治安混乱的村庄，党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
二、农村事务民主管理是基层民主法制建设的核心内容
要坚持依法建制、以制治村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。各级各部门都要尊重群众的民主权利，要建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，保障群众当家做主。
（一）要抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过各种学习培训，加强教育引导，使村干部工作理念上由“人治”向“法治”和“德治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。同时要加强制度约束，制定完善《村民委员会工作规则》、《村级集体经济组织财务公开制度》，要充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，结合“民主法治示范村”创建活动，对原有的《村规民约》进行重新修订，依照《村民委员会组织法》制定《村民自治章程》，并发送到每家每户。组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
（二）要抓好民主决策制度的落实。针对少数村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要按照“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如本村各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、税费征收、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
（三）要抓好民主管理和民主监督制度落实。针对少数干部自由散漫、工作不出力、年底争待遇等问题，要加大对村干部的管理力度，实行目标责任制管理和民主评议制度。每年年初，对每名村干部和工作人员的工作职责和责任目标进行全村公示，请村民监督；年底由乡镇党委派人主持，组织全体党员、干部和村民代表，对村党支部成员、村委成员和工作人员进行民主评议，综合考虑德能勤绩情况打分，评议结果与工资奖金挂钩，以达到干部有压力，群众有动力，干部服务群众、群众监督干部的目的。针对村民普遍关心的村务、财务公开问题，将“两公开”作为落实“四民主”的重要内容列入各村目标责任制考核，并注意从各村实际出发，区别不同情况，因地制宜、分类指导，做到群众需要什么、就公开什么，群众关心什么、就公开什么，对村务公开中遇到的新问题、新情况，随时发现、随时解决。对财务公开这个群众最为关心的问题，要做到“三统一”：即“统一公开模式、统一公开时间、统一公开内容”，以提高财务公开质量，增加工作透明度，强化对农村干部的监督约束，这样，可以有效密切干群关系，进一步激发农民当家作主的热情。
三、基层民主法制建设要切实加强对广大党员干部和群众的教育
首先要抓好村级干部的法制教育。通过举办村两委干部轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，以有效增强村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，按照与阶段性中心工作相结合、与专项工作相结合、与村民的生产生活需要相结合的原则，采取村民夜校、集市咨询、征订普法教材、开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等灵活形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。第三，以贯彻公民道德建设实施纲要为抓手，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“四五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、农村法制夜校、“148”法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；在搞好法制宣传教育的同时，还要按照《公民道德建设实施纲要》的要求，加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。要重点抓好有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员的动态管理，落实监管、帮教和安置措施，预防和减少重新犯罪。要把辍学生、失学生、学校中有不良行为的学生、社会闲散青少年等作为重点，充分发挥学校、社区和家庭的综合教育作用；继续总结推广“青少年维权岗”、配备兼职法制副校长的经验和做法，结合“严打”整治斗争，继续抓好学校及周边环境的清理整顿，为青少年健康成长创造良好的治安环境.
四、农村基层组织建设是基层民主法制建设的重要内容和保障
当前，广大农村经济结构进一步优化，税费改革稳步推进，基层党的建设不断加强，治安局势比较平稳，总的形势是好的。这为我们加强农村基层民主法制建设创造了良好的条件。但是，随着社会主义市场经济的发展，特别是我国加入WTO之后，农村面临着许多新情况和新问题。比如在经济方面，农民收入增长减缓，有的地方农民负担还比较重，有些地方农村剩余劳动力的转移压力还比较大；一些地方的盗窃、抢劫、杀人、放火、伤害等刑事案件比较突出，不安定的因素仍然存在，由土地延包、园林承包、农民负担、基金会、村委会直选，以及婚恋、家庭、债务、宅基地纠纷等引发的人民内部矛盾时有发生，、非法宗教活动也不容忽视。这对农村基层民主法制建设提出了挑战，我们一定要从实践“三个代表”的高度，充分认识加强农村基层民主法制建设的重要性、迫切性。“三个代表”重要思想，归根到底就是要实现、维护、发展广大人民群众的根本利益。目前，农民群众有“四盼”，即盼富裕、盼稳定、盼公正、盼尊重。这“四盼”就是群众根本利益的一种反映。每一“盼”都与基层民主法制建设密切相关。今后，全县农村基层民主法制建设就是要以邓小平理论和同志“三个代表”重要思想为指导，围绕经济建设这个中心和改革、发展、稳定的大局，紧紧抓住“村”这个环节，全面落实民主法制建设的各项措施，维护农村社会稳定，促进农村经济和社会协调发展。现就如何强化基层民主法制建设谈几点粗浅认识。
一、农村社会稳定是基层民主法制建设的首要任务和重要目标
扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。总结实践经验，我们发现，一个区域的民主法制建设工作往往与其经济发展水平是成正比的。因此，对于发展相对滞后的后进村，要采取重心下移，工作前移的办法，以机关干部下村挂职为契机，对后进村进行集中整顿转化升级，工作中要坚持把民主法制建设的成果转化为推进农村招商引资、发展经济的现实动力，使两者相辅相成，相互促进，相互发展。要以经济建设为中心，加快农村产业结构调整，搞好农村税费改革，减轻农民负担，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决农村出现的新问题；要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化；要深入贯彻“严打”方针，严厉打击严重危害农村治安秩序的刑事犯罪活动，特别是各类霸头和黑恶势力团伙，要坚决打掉。要坚持“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，继续推行定包案领导、定责任单位、定责任人、定办理要求和定办结时限的“五定”制度，建立健全党委和政府负总责、综治委牵头协调、各部门各负其责、基层狠抓落实的矛盾纠纷排查调处工作机制。排查调处工作要始终注意维护人民群众的利益，着重解决好改革中群众关心的热点难点问题，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。要认真贯彻落实中央综治委《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》和省综治委《关于县乡两级加强矛盾纠纷排查调处工作意见》，积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇；对于治安混乱的村庄，党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
二、农村事务民主管理是基层民主法制建设的核心内容
要坚持依法建制、以制治村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。各级各部门都要尊重群众的民利，要建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，保障群众当家做主。
（一）要抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过各种学习培训，加强教育引导，使村干部工作理念上由“人治”向“法治”和“德治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。同时要加强制度约束，制定完善《村民委员会工作规则》、《村级集体经济组织财务公开制度》，要充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，结合“民主法治示范村”创建活动，对原有的《村规民约》进行重新修订，依照《村民委员会组织法》制定《村民自治章程》，并发送到每家每户。组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
（二）要抓好民主决策制度的落实。针对少数村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要按照“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如本村各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、税费征收、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
（三）要抓好民主管理和民主监督制度落实。针对少数干部自由散漫、工作不出力、年底争待遇等问题，要加大对村干部的管理力度，实行目标责任制管理和民主评议制度。每年年初，对每名村干部和工作人员的工作职责和责任目标进行全村公示，请村民监督；年底由乡镇党委派人主持，组织全体党员、干部和村民代表，对村党支部成员、村委成员和工作人员进行民主评议，综合考虑德能勤绩情况打分，评议结果与工资奖金挂钩，以达到干部有压力，群众有动力，干部服务群众、群众监督干部的目的。针对村民普遍关心的村务、财务公开问题，将“两公开”作为落实“四民主”的重要内容列入各村目标责任制考核，并注意从各村实际出发，区别不同情况，因地制宜、分类指导，做到群众需要什么、就公开什么，群众关心什么、就公开什么，对村务公开中遇到的新问题、新情况，随时发现、随时解决。对财务公开这个群众最为关心的问题，要做到“三统一”：即“统一公开模式、统一公开时间、统一公开内容”，以提高财务公开质量，增加工作透明度，强化对农村干部的监督约束，这样，可以有效密切干群关系，进一步激发农民当家作主的热情。
三、基层民主法制建设要切实加强对广大党员干部和群众的教育
首先要抓好村级干部的法制教育。通过举办村两委干部轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，以有效增强村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，按照与阶段性中心工作相结合、与专项工作相结合、与村民的生产生活需要相结合的原则，采取村民夜校、集市咨询、征订普法教材、开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等灵活形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。第三，以贯彻公民道德建设实施纲要为抓手，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“四五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、农村法制夜校、“148”法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；在搞好法制宣传教育的同时，还要按照《公民道德建设实施纲要》的要求，加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。要重点抓好有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员的动态管理，落实监管、帮教和安置措施，预防和减少重新犯罪。要把辍学生、失学生、学校中有不良行为的学生、社会闲散青少年等作为重点，充分发挥学校、社区和家庭的综合教育作用；继续总结推广“青少年维权岗”、配备兼职法制副校长的经验和做法，结合“严打”整治斗争，继续抓好学校及周边环境的清理整顿，为青少年健康成长创造良好的治安环境.
四、农村基层组织建设是基层民主法制建设的重要内容和保障
当前，广大农村经济结构进一步优化，税费改革稳步推进，基层党的建设不断加强，治安局势比较平稳，总的形势是好的。这为我们加强农村基层民主法制建设创造了良好的条件。但是，随着社会主义市场经济的发展，特别是我国加入WTO之后，农村面临着许多新情况和新问题。比如在经济方面，农民收入增长减缓，有的地方农民负担还比较重，有些地方农村剩余劳动力的转移压力还比较大；一些地方的盗窃、抢劫、杀人、放火、伤害等刑事案件比较突出，不安定的因素仍然存在，由土地延包、园林承包、农民负担、基金会、村委会直选，以及婚恋、家庭、债务、宅基地纠纷等引发的人民内部矛盾时有发生，邪教、非法宗教活动也不容忽视。这对农村基层民主法制建设提出了挑战，我们一定要从实践“三个代表”的高度，充分认识加强农村基层民主法制建设的重要性、迫切性。“三个代表”重要思想，归根到底就是要实现、维护、发展广大人民群众的根本利益。目前，农民群众有“四盼”，即盼富裕、盼稳定、盼公正、盼尊重。这“四盼”就是群众根本利益的一种反映。每一“盼”都与基层民主法制建设密切相关。今后，全县农村基层民主法制建设就是要以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，围绕经济建设这个中心和改革、发展、稳定的大局，紧紧抓住“村”这个环节，全面落实民主法制建设的各项措施，维护农村社会稳定，促进农村经济和社会协调发展。现就如何强化基层民主法制建设谈几点粗浅认识。
一、农村社会稳定是基层民主法制建设的首要任务和重要目标
扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。总结实践经验，我们发现，一个区域的民主法制建设工作往往与其经济发展水平是成正比的。因此，对于发展相对滞后的后进村，要采取重心下移，工作前移的办法，以机关干部下村挂职为契机，对后进村进行集中整顿转化升级，工作中要坚持把民主法制建设的成果转化为推进农村招商引资、发展经济的现实动力，使两者相辅相成，相互促进，相互发展。要以经济建设为中心，加快农村产业结构调整，搞好农村税费改革，减轻农民负担，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决农村出现的新问题；要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化；要深入贯彻“严打”方针，严厉打击严重危害农村治安秩序的刑事犯罪活动，特别是各类霸头和黑恶势力团伙，要坚决打掉。要坚持“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，继续推行定包案领导、定责任单位、定责任人、定办理要求和定办结时限的“五定”制度，建立健全党委和政府负总责、综治委牵头协调、各部门各负其责、基层狠抓落实的矛盾纠纷排查调处工作机制。排查调处工作要始终注意维护人民群众的利益，着重解决 好改革中群众关心的热点难点问题，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。要认真贯彻落实中央综治委《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》和省综治委《关于县乡两级加强矛盾纠纷排查调处工作意见》，积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇；对于治安混乱的村庄，党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
二、农村事务民主管理是基层民主法制建设的核心内容
要坚持依法建制、以制治村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。各级各部门都要尊重群众的民主权利，要建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，保障群众当家做主。
（一）要抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过各种学习培训，加强教育引导，使村干部工作理念上由“人治”向“法治”和“德治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。同时要加强制度约束，制定完善《村民委员会工作规则》、《村级集体经济组织财务公开制度》，要充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，结合“民主法治示范村”创建活动，对原有的《村规民约》进行重新修订，依照《村民委员会组织法》制定《村民自治章程》，并发送到每家每户。组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
（二）要抓好民主决策制度的落实。针对少数村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要按照“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如本村各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、税费征收、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
（三）要抓好民主管理和民主监督制度落实。针对少数干部自由散漫、工作不出力、年底争待遇等问题，要加大对村干部的管理力度，实行目标责任制管理和民主评议制度。每年年初，对每名村干部和工作人员的工作职责和责任目标进行全村公示，请村民监督；年底由乡镇党委派人主持，组织全体党员、干部和村民代表，对村党支部成员、村委成员和工作人员进行民主评议，综合考虑德能勤绩情况打分，评议结果与工资奖金挂钩，以达到干部有压力，群众有动力，干部服务群众、群众监督干部的目的。针对村民普遍关心的村务、财务公开问题，将“两公开”作为落实“四民主”的重要内容列入各村目标责任制考核，并注意从各村实际出发，区别不同情况，因地制宜、分类指导，做到群众需要什么、就公开什么，群众关心什么、就公开什么，对村务公开中遇到的新问题、新情况，随时发现、随时解决。对财务公开这个群众最为关心的问题，要做到“三统一”：即“统一公开模式、统一公开时间、统一公开内容”，以提高财务公开质量，增加工作透明度，强化对农村干部的监督约束，这样，可以有效密切干群关系，进一步激发农民当家作主的热情。
三、基层民主法制建设要切实加强对广大党员干部和群众的教育
首先要抓好村级干部的法制教育。通过举办村两委干部轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，以有效增强村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，按照与阶段性中心工作相结合、与专项工作相结合、与村民的生产生活需要相结合的原则，采取村民夜校、集市咨询、征订普法教材、开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等灵活形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。第三，以贯彻公民道德建设实施纲要为抓手，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“四五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、农村法制夜校、“148”法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；在搞好法制宣传教育的同时，还要按照《公民道德建设实施纲要》的要求，加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。要重点抓好有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员的动态管理，落实监管、帮教和安置措施，预防和减少重新犯罪。要把辍学生、失学生、学校中有不良行为的学生、社会闲散青少年等作为重点，充分发挥学校、社区和家庭的综合教育作用；继续总结推广“青少年维权岗”、配备兼职法制副校长的经验和做法，结合“严打”整治斗争，继续抓好学校及周边环境的清理整顿，为青少年健康成长创造良好的治安环境。
基金项目：云南大学人文社科青年研究基金项目“司法回应民意的模式研究”（13YNUHSS034）。
作者简介：杜健荣（1981-），男，纳西族，云南丽江人，云南大学法学院讲师，法学博士，研究方向：法哲学、法社会学。一、问题的提出
时至今日，虽然仍有一些学者因为担心民意的进入可能对尚在形成中的司法独立与司法权威产生危害，因而主张司法活动要“尽量独立于民意，尽量缩减民意作用的空间和机会”，［1］但是在现代社会价值观多元化及司法民主化的发展趋势下，已经有越来越多的人认识到司法判决与民意的一致性是构成判决正当性与有效性的重要组成部分，民意对司法的影响以及司法对民意的回应不是可有可无的选项，而是无法回避的状况。对我国的司法机关而言，这种必然性显得更为明确，在“司法为民”的总体要求之下，对民意的回应已经超越了其在一般情况下作为日常司法活动中“潜意识”的存在，而上升为法律系统内部明确的工作要求。在这种情况下，司法机关采取了一系列措施加强对民意的回应，一些案件的判决也因为有效吸收了民众的意见和诉求而获得了良好的社会效果。
但是，我们也必须注意到，这种回应在宏观上的效果尚不能令人满意，从目前的社会反馈看，司法机关在回应民意的问题上还面临着以下两方面的批评：一方面，许多批评者认为司法对民意的回应范围过窄，离司法机关的自我要求以及社会期许还有较大差距。就应然状态而言，最高人民法院在《关于进一步加强民意沟通工作的意见》中已经明确要求各级法院应“最大限度地了解和把握社情民意，……使民意成为司法决策的重要参考依据和检验工作成效的重要标准，使各项决策顺应群众要求，符合司法规律”。社会公众也一直希望自身意见和诉求能够为司法机关所吸纳。但是在实践中，这两方面的要求与期待没有得到很好的实现，在为数众多的案件中，民众的意见和诉求并没有得到积极回应，甚至有一些案件的判决与民意背道而驰，形成直接的对立。有研究者指出，这种落差在刑事司法领域已经“导致刑事司法对民意的冷漠与敌意，反过来也加剧了民众对刑事司法的误解与怨恨，认为刑事司法专横、刑事法官专制”。［2］同样，这在民事司法领域也对司法公信力造成了一定程度的损害。另一方面，也有不少批评者认为当前存在的最大问题不在于回应面过窄，而在于司法机关的回应方式不够恰当，在他们看来，无论司法机关在何种层面上对民意进行回应，都应该首先符合于法律在实体和程序上的基本要求，但是许多事例表明这些要求并没有得到很好的遵守。例如在实体上，司法机关在回应民意时普遍存在不讲法律和法理的问题；［3］在程序上，则表现为由于民众的不满而对判决不断进行改变，没有很好地顾及到程序的合理性以及自身立场一致性。批评者认为，虽然有的判决在内容上可能确实存在不当之处，但是如果一旦面临民意压力时就改变原先决定，特别是已经生效的判决，不仅会使司法机关的回应行为显得较为随意，还会给人们留下司法机关对民意无原则的迎合与屈从，甚至是“刻意讨好民意”的印象，［4］并可能有损于正在建立中的司法权威。
这些批评从不同角度指出了当前实践中存在的不足，但是仅注意到这一点还远远不够，因为如果我们把这两方面的批评联系起来进行观察，会发现它们所指向的情形在逻辑上具有一定的矛盾性：由于对民意的无视或者冷漠所造成的回应范围过窄与由于对民意的屈从或迎合而造成的回应方式的不恰当是两种截然不同的状态，从一般意义上说它们很难在同一主体上共存。对于这种情况，我们固然可以将其归结为批评者的立场不同，例如社会公众比较关心司法回应民意的广度问题，而法律职业者更注重司法回应是否符合法治原则，但是问题在于在实践中这两种情形不仅存在于同一主体之上，而且在时间上具有紧密的连续性，这表现出司法机关在回应民意时本身就具有内在的张力。这种状况尚未引起研究者的充分注意，但它恰恰反映了当前面临的主要问题，因此，有必要厘清是哪些因素导致了这种内在矛盾性的产生，并在此基础上探究应当采取何种措施消除这种矛盾，这对于理解并破解当代中国司法回应民意所面临的困境具有至关重要的意义。
二、作为原因的压力型回应模式
从个别化的角度看，现有研究对于上述两方面问题的产生原因已经进行了大量的讨论，并形成了一些有代表性的见解。对于回应范围过窄问题，主要将其归因于立法与社会生活的脱节、程序设计上的缺陷、法官职业化思维与民众日常思维之间的差异、司法机关对民意的重要性认识不足、民意自身的非理性等原因；而对于回应方式的不恰当问题，则归结于司法机关的独立性不足、法官职业化程度较低、职业化思维的缺失以及外部力量的干预等等。无疑，这些观点都具有一定的解释力，但是如果将两方面的问题联系起来进行观察，其局限也就不难被认识到：首先，它们只能对上述矛盾的一个方面提供说明，而对另一方面则无法回答，甚至会阻碍这种回答。例如关于法官与民众思维方式差异的论述虽然可以说明法官为什么对民意回应不足，却无法解释为什么在职业化思维之下会产生法官不依据法律进行回应的情形；其次，它们都是从分散的角度来观察各种因素对司法回应民意的效果所可能带来的影响，而没有注意到这些因素之间相互作用所形成的机制化或模式化的效果。换言之，现有研究忽视了司法对民意的回应所具有的系统性和复杂性，因而不仅在解释范围上存在局限，在解释的深度上也还显得不够。
有必要注意到，司法对民意的回应不是一个孤立的行动，而是一套复杂的过程。在这个过程中，各方面因素的相互作用，不仅决定了司法机关的回应方式，也决定了回应的效果，当这些因素之间的相互关系趋于稳定时，就形成了回应的“模式”。可以说，各国的司法机关在回应民意的问题上都有一套独特的模式，例如，美国的法院系统在长期的实践中发展出以“法庭之友”为主要媒介、以民意表达的特定化和法院回应的常规化为主要特点的主动型回应模式。［5］在这种模式之下，司法机关不仅能够及时、有效地感知民意，也能够以自主的立场决定对民意进行回应的方式和内容。对于我国的司法机关而言，由于相关条件的制约，尚未建立起成熟完善的制度体系，当然这并不意味着司法机关的行动没有任何规律可循，在近年来的实践中，我们可以发现围绕这一问题相关各方通过自身行动建立起了一种相对稳定的、常规化的行动方式，从实践角度看，这也可以被称为是回应的模式。与其他国家的情况相比，这种模式具有以下两方面的主要特点：
一是司法机关缺乏对民意进行回应的主动性。从政策要求上说，司法机关应该及时搜集、发现民意，并主动将这些意见和诉求纳入决定判决结果的整体考虑当中，从而保持判决与民众意见的融惯性。但是在实践中，司法机关对于涉案民意在通常情况下都不会主动进行回应，除非民意表达与其自身立场较为一致。这种特点在为数众多的案件中都可以被发现，无论是早期的黑龙江宝马撞人案，还是近年来发生的南京彭宇案、天津许云鹤案或云南李昌奎案，司法机关在民意形成初期都表现出不同程度的迟钝甚至冷漠。虽然其中的一些案件在最后的判决中吸收了民众的意见，但是在案件审理过程中均体现出一定的被动性。从客观层面分析，可以发现这种主动性的缺乏与以下因素有关：首先是对民意缺乏及时有效的认知。虽然司法系统一直强调对民意的吸纳与回应，但主要局限于“在确定工作思路、完善便民措施、评价司法效果等工作中”使用，而不涉及具体案件的处理，司法机关对于个案中的民意还缺乏获取渠道，因此也就无从进行回应；其次是既有工作方式的限制。在目前的制度环境中，司法机关的行政化特征仍然十分明显，这不仅造成其习惯于以一种相对封闭的方式处理案件，使其在媒体和网络不断发展的社会条件下难以找到与民意进行互动的有效方式，也使少数司法机关的工作人员对于民意的重要性认识不足，甚至怀有一定的排斥心理；再次则是民意表达本身的缺陷。在当前的民意表达中，有相当部分由于缺乏必要的程序化处理而导致其诉求难以与司法活动本身需要遵循的法律规定相兼容，例如诉求超出法官自由裁量权的范围、意见掺杂过多情感因素而缺乏必要的理性、对事实认定过于绝对等，使得司法机关在已经感知到民意的情况下也难以进行回应。［6］从这个意义上说，对于民意的不主动甚至是冷漠，实际上是现实条件制约下的自然反应。
二是司法机关对民意所引发的外部压力缺乏抵抗力。在没有得到司法回应或者回应不能令民众满意的情况下，多数民意表达会随着时间的推移而逐渐消散，但是仍有少数会继续发酵，当其累积到一定程度时，会形成对司法活动的外部压力。这种压力不仅是舆论或道义上的，同时也是政治上的：首先，民众对司法机关的诉求――特别是对判决的不满――如果产生较大社会影响或预示某些不稳定因素时，有可能引发政治系统的直接介入。这种介入有时是程序上的，例如要求司法机关对案件进行复查核实，更多的则是实体上的，主要表现为要求司法机关根据民意做出或改变某个特定的判决。在行政化管理体制仍然存在的情况下，无论司法机关本身的意愿如何，都需要对这种要求加以落实。典型例子是在2010年的李昌奎案件中，当社会舆论对二审判决提出质疑时，二审法院的多位法官为判决的合理性与合法性进行了辩护，但是由于民意的持续发酵导致上级机关的关注，使得该法院又在较短时间内对案件进行了改判。［7］其次，即使没有引发政治系统的直接介入，民意也有可能透过干扰政治系统为司法机关所设定的具体任务而转变成一种间接压力。在当前的制度环境中，司法机关不仅要承担传统上的纠纷解决职能，还要承担着诸如维护稳定、发展经济等多项社会管理职能，而涉案民意的聚集如果演变为“民愤”，引发集体上访及社会矛盾升级等情形，则势必会对司法机关实现其社会管理职能带来不利影响，从而迫使其向民意所支持的一方倾斜。这种间接压力虽然没有强制性，但是由于其关系到法院整体工作效果衡量以及法官自身工作业绩评价，也会对司法机关产生难以抗拒的影响力。在这些情形中，压力的来源不在于民意所具有的正确性或代表性，而在于民意的发酵对行政管理机制的触发，这意味着，在司法对民意的回应中，不仅缺乏基本的主动性，也缺乏必要的自主性。
这两方面的特点共同指向一个具有连续性的过程，在这个过程中，司法机关的回应主要由民意所引发的外部压力作为驱动力，而回应的方式和结果也在很大程度上受这种压力的制约，这可以被称之为“压力型回应模式”。当然，这并非意味着当下所有对民意的回应都是以此种方式完成的，司法机关在具体案件中完全有可能直接、主动地对民意进行吸收，但是这并不影响压力型回应模式所具有的普遍性和主导性。更重要的是，正是这种模式的存在直接导致了回应过程中所存在的矛盾性问题：首先，该模式导致了对民意的回应不足。虽然民意所引发的外部压力使司法机关难以抵抗，但是真正能够获得上级机关重视或对司法社会管理职能产生重大影响的民意表达为数极少，这主要是因为作为民意表达主要载体的社会舆论（特别是网络舆论）在形成与发展上具有较强的不稳定性，其在一定时间内能够关注的主题非常有限，并很难长时间集中于一个议题之上。而即使民意已经构成了明显的压力，最终能否得到回应还需要司法机关评估其与其他需要实现的价值之间的关系，例如当事人的反应、与其他工作任务是否冲突等等，只有当这种压力被认为具有优先性时才能得到肯定的回应。其次，该模式也造成了回应方式的不恰当。一般而言，民意所引发的压力并不必然导致司法机关的“屈从”，只要这种压力的内容与法律没有直接冲突，司法机关完全有可能以常态化方式进行吸收。但是很多现实因素制约了常态化回应的可能性，例如有的民意形成于终审判决做出之后，有的民意与法律规定存在矛盾，当这些意见或诉求转变为压力时，会迫使司法机关进行回应，然而民意本身并不能作为修正判决的正式理由，因此只能诉诸其他方面的、不具有直接相关性的因素，这就会导致司法机关在一定程度上突破法律规定或是放弃专业立场，做出在法律上经不起推敲的判决，从而引发人们对其不尊重程序、不讲法理的质疑。
上述分析表明，在压力型回应模式下，司法对民意的回应范围过窄和回应方式不当两个问题不仅并不冲突，反而是具有高度共生性的。就此而言，问题的关键可能并不在于司法机关是否对民意冷漠或者在回应过程中是否严格依据法律，而在于司法、民意以及政治系统三方面因素的交织和缠绕，塑造了一种十分复杂的相互关系，并因此造成了司法机关在回应与不回应之间的摇摆，使其在立场上既无法充分地接纳民意所可能带来的影响，也难以坚持对民意进行评判的自主地位，最终只能在迫不得已的情形下对少数民意诉求加以吸纳以缓解二者之间的紧张关系。从这个意义上说，压力型回应模式是一种在各方面关系没有得到合理安排的情形下形成的具有被动性的行动模式。
三、模式转换的基本路径
必须承认，压力型回应模式的形成与发展在现实语境中具有一定的有效性。在这种模式下，民意所构成的压力有可能促使司法机关从专业主义的迷雾中走出，在判决中正确地吸收民意，从而缓和司法与民意之间的矛盾。但是从发展的角度看，这种模式已经不能够适应当前社会对于司法回应民意的预期和要求，因为它不仅会造成压力之下的不当判决，还会造成司法与民意两方面的沟通失效，从而加剧二者之间的紧张关系。因此，有必要对这种模式加以改革，以提升回应水平，实现民意与司法的和谐。这种转变是一个系统性工程，其核心在于有效提高司法机关回应民意的主动性和自主性，从这个意义上说，现有研究所提出的许多改进措施，例如减少司法腐败、加强司法公开、建立和完善陪审制度、完善刑事和解等等，不仅没有触及问题的本质，而且普遍显得针对性不足。我们应当回归问题的本源，从以下两方面着手对现有模式进行改革：
一是司法获取民意机制的改进。前文已经指出，对民意的感知不足是司法机关不能主动回应民意的重要原因，对此，有研究者提出以定期上网收集整理网络信息、开设网站、设立微博等方式开展司法与民意之间的交流。这些建议的不足之处在于，它们不仅忽视了司法机关没有能力全面搜集并处理所有相关舆论信息的条件制约，也没有注意到网络信息本身存在的诸多缺陷使其并不适宜作为司法审判的参考。这意味着，对民意的获取不能只依靠网络与媒体，而需要建立民众面向司法机关进行意见表达的制度化渠道，实际上，这也是当前许多国家所采用的主要方式。这种制度化的渠道应当能够以两种途径获取民意：首先，保障相关社会团体、组织以及由不特定人员构成的群体能够在审判过程中向司法机关提出意见与诉求。对此，司法机关应当安排专门人员处理此类信息，并及时将其转交承办案件的法官，这些意见的处理情况应当纳入审判质量考核体系当中，以促使法官对那些具有普遍性和代表性的民意表达做出有效的回应；其次，支持司法机关在必要的时候向社会团体、组织或个人征求意见。这就需要构建司法机关与各团体、组织之间的长效互动机制，现有的诸如邀请人大代表、政协委员召开座谈会等方式虽然能够提供帮助，但是还需要进一步巩固和拓展。这种机制的建立不仅有助于民意能够更为通畅地进入到司法活动当中，也有助于民意表达更具有针对性，更有利于司法机关的吸纳和回应。
与此同时，鉴于民意本身所存在的非理性成分，这种制度化的渠道也需要对民意表达进行引导和过滤：首先，排除关于事实问题的民意表达。从本源来看，民意对司法的主要意义在于当法律存在漏洞或法律适用存在较大争议时作为一种选择标准发挥作用，它所起到的是指引法律适用和填补法律漏洞的作用。而事实问题的确定依靠的是证据而非社会成员的意见，没有参与司法程序的公众影响对事实的认定有可能造成严重的问题。也正因为如此，许多国家在处理司法与民意的关系问题时一直坚持对事实认定的排除原则。而在我国过去的司法实践中，民意表达中有相当一部分与事实认定有关，这直接导致民意与司法兼容度下降，也对司法机关造成很大的困扰，因此，有必要明确规定司法机关只接纳对法律适用问题的意见和诉求；其次，对有关法律适用的意见表达进行限定。即便是针对法律适用的意见表达，也并不必然都能为司法审判活动所包容，就目前的情况而言，民众的意见表达过于纠缠于当事人的身份背景、手段、态度等因素，或者基于对某些社会群体的同情或仇视而形成一边倒的舆论浪潮，这都不利于合理化的判决的产生。因为这些意见不仅倾向性过强，而且对司法机关的要求过于具体，没有留出必要的转换空间，超越了民意影响司法的必要限度。从这个意义上说，新的渠道应当引导或鼓励民众针对类型化问题进行表达，而不是纠缠于与问题的普遍性解决无关的议题，这样不仅能够为司法机关提供意见，也能够为其预留一定的空间，不至于因为民意与法律之间的矛盾造成回应上的困难。可以说，只有在加强限定的基础上拓展司法对民意的获取，才有可能实现民意与司法的和谐，也才有可能促使司法机关以更主动的态度对民意进行回应。
二是司法运作机制及功能定位的优化。获取民意的渠道建设虽然有助于司法对民意的认知并减少与司法所依据的法律规范的冲突，但是并不能保证司法机关因此能够避免在压力之下进行非常规的回应，换言之，此种机制无法解决回应方式不恰当的问题。按照前面的分析，造成回应不当的主要原因在于司法机关在运作上的不独立和功能上的泛化，因此有必要对这两个方面的既有状态加以改变。就运作机制而言，改革重点在于提升司法机关的决策自主性，以增强抵制民意所带来的外部压力的能力。从本质上说，民意本身并非法律渊源，其对司法的影响应当作为外部信息所形成的“激扰”来促使司法判决在整体上与民众的主流观念保持一致，因此，对民意的回应应该是基于法律规定对民意诉求内容的代表性和可接受性进行衡量之后的理性选择。要实现这种状态，需要司法机关以独立的运作克服其他机关以民意为理由对判决进行的干预，在是否回应民意以及如何回应民意的问题上真正做到自主判断。这一点与当前司法改革关于司法权独立行使、司法的去行政化与去地方化的总体方向具有内在的一致性。值得指出的是，可能有人担心这种运作上的独立会使司法活动变得更加封闭，从而降低民意进入司法的可能性。实际上，司法审判活动独立化转变并不会使司法机关变得更冷漠，因为在行政化管理属性弱化之后，由于不能从传统活动方式和结构中获得保护，它必须更多地从自身判决的合法性和可接受性中寻求正当性基础，从这个意义上说，一个独立行使权力的司法系统不仅可以以更合乎法律的方式回应民意，而且也完全有可能比过去更重视民意。
［关键词］国家制度；国家治理；国家制度价值标准
［中图分类号］B0 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2012）04－0011－03
一、民主与专制：民主与非民主制价值评估之核心
不难看出，衡量以政体为划分根据的四种国家――民主共和制国家、寡头共和制国家、有限君主制国家和专制君主制国家的价值，主要是衡量民主与专制两种国家的价值。这不仅因为民主与专制是主要的国家类型，而且更重要的是因为这四种国家类型的划分根据，乃是执掌最高权力的公民人数：民主或民主共和是多数公民或所有公民平等地共同执掌最高权力；寡头、寡头共和或贵族共和是少数公民平等地共同执掌最高权力；专制、君主专制或无限君主制是一个公民独掌最高权力；有限君主制或分权君主制是一人为主而与其他公民共同执掌最高权力，是一个公民受到其他公民及其组织限制地执掌最高权力。这样一来，四种国家的价值便完全决定于执掌最高权力的公民人数，因而必定围绕执掌最高权力的公民人数的的两极――全体公民与一个公民而上下波动。因此，说到底，四种国家的价值必定围绕民主的价值与专制的价值，民主与专制是四种国家的两个极端――而上下波动。
因此，只要确定了民主和专制的价值，介于其间的两种国家――寡头共和制与有限君主制的价值也就迎刃而解：越是接近民主，岂不就越接近具有民主的价值？越是背离民主岂不就越接近具有专制的价值？如果民主具有什么价值，相应地，寡头共和制的价值必定次之，有限君主制更次之；如果专制具有什么价值，有限君主制必定次之，寡头共和制更次之。因此，柏拉图说：“有两种典型的国家形式，其他国家形式可以说都是从这两种典型推演而来；我们称一种为君主制，称另一种为民主制；波斯体现了前一种类型，雅典体现了后一种类型。我可以这样说，所有其他国家，都是不同程度地按照这两种形式构成的。”［1］
波普也这样写道：“只存在两种政府制度：规定不流血的政府更迭的，和没有规定这种更迭的。但是，如果政府不流血就不能更迭，那么在大多数情况下，这种政府价格表不会被替换。我们不必在语词上争论不休，我们也不必在像‘民主政体’这个词的真正的或根本的意义这种假问题上争论不休。对这两种类型政府，你高兴怎么叫都可以。我个人喜好称那种不用暴力即可的政府为‘民主政体’，另一种则叫‘专制政体’。”［2］
二、制度与治理：民主与非民主制价值科学评估之对象
综观先贤评估某种国家制度，不论民主还是专制，大都不免将国家制度和国家治理混淆起来。所谓国家制度，就是民主制、君主制和寡头制等国家制度，波普称之为“建构的因素”；所谓国家治理，就是在某种国家制度中统治者的治理活动，波普称之为“人的因素”。波普发现，民主的批评者犯了一个错误，就是将民主制国家中统治者的治理活动的缺点（人的因素）归咎于民主（建构因素）：“在一个社会中，人的因素和建构的因素之间的区别，是民主的批评者们往往忽略的问题……把某民主国家的政治缺点归咎于民主是不对的。我们倒应该归咎于自己，即归咎于这个民主国家的公民。”［3］波普此论能成立吗？
答案是否定的。因为国家制度与国家治理――亦即建构因素与人的因素是根本一致的。国家制度或所谓建构因素是大体，是决定性的、根本性的和全局性的；国家治理或所谓人的因素是小体，是被决定的、非根本的和非全局性的。国家制度的优劣好坏决定国家治理优劣好坏；国家治理的优劣好坏表现国家制度的优劣好坏。因此，邓小平说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至于对党对国家对他个人都造成了很大的不幸……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［4］
因此，如果一个国家的国家治理活动出了问题、错误和罪恶，就表明国家制度存在缺陷，就可以归咎于国家制度存在缺陷。真正堪称好的、优良的国家制度，一定是这样的制度：在这种制度下，就是坏的和恶的国家统治者也只能做好事，而无法为非作歹做坏事。休谟的“无赖假设”讲的也是这个道理：“许多政论家已经将下述主张定为一条格言：在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋取私利，别无其他目标。我们必须利用这种个人利害来控制他，并使他与公益合作，尽管他本来贪得无厌，野心很大。不这样的话，他们就会说，夸耀任何政府体制的优越性都会成为无益的空谈，而且最终会发现我们的自由或财产除了依靠统治者的善心，别无保障，也就是说根本没有什么保障。因此，必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。”［5］
确实，好的、优良的国家制度一定是使坏的、恶劣的统治者也无法作恶的国家制度；相反地，坏的、恶劣的国家制度一定是好的、贤达的统治者也无法不作恶的国家制度。试想，在一个专制的国家里，即使专制者能够像柏拉图所说的“哲学王”那样的贤达，他有可能不剥夺全体公民的政治自由和政治平等的权利吗？他有可能不剥夺全体公民原本神圣不可侵犯的人权吗？他有可能不使国民丧失人权和免于政治被奴役吗？显然不可能。否则，他就不是独掌国家最高权力，他就不是专制者了。因此，国家制度与国家治理乃是一枚硬币的两面：制度是内容和实质；治理是形式和现象。这样一来，评估任何一种国家制度，既不应该像以往批评家那样混淆制度与治理；也不应该像波普那样，将治理或人的因素看成与制度或建构根本不同的东西；而应该既看制度又看治理，二者不可偏废。
三、公正与人道以及道德终极标准：民主与非民主制价值评估之标准
评估四种国家的价值的关键是民主与专制的价值；而评估民主与专制的价值的关键则是民主：民主制度与民主治理。因为专制的价值显然远不如民主的价值复杂。柯尔说：“在我们这个时代，几乎人人都偏爱民主政治。几乎每一个人都是‘民主主义者’，各种各样的社会制度和学说都借民主政治的名义来维护。”［6］柯尔此言，似言今日。然而，这却是他1920年，亦即民主化第一次浪潮末期出版的《社会学说》里面的话。那时，世界上不过30几个民主国家。二战之后，出现了民主化第二次浪潮，到上世纪60年代末，世界上约有1／3国家成为民主国家。1974年的葡萄牙的“尉官运动”拉开了第三次民主化浪潮的序幕。今天，世界上约有60％以上的国家是民主国家，真可谓：民主潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡。
然而，这一事实正应了列宁所喜爱的歌德的那句名言：理论是暗淡的，而生活之树是长青的。姑且不说全人类在其历史的99％以上的时间里都生活于民主制――历经二三百万年的原始社会实行的无疑是民主制――就是自梭仑和伯里克利所开创的古希腊民主制以来，民主的实际存在也已有2500年的历史。但是，从西方国家理论传统来看，自赫拉克利特、苏格拉底、柏拉图和亚里士多德以降，二千多年来，民主制度一直遭到断然否定。到了20世纪初，埃米尔・法盖还这样写道：“几乎所有19世纪的思想家都不是民主派。当我写《19世纪的政治思想家》一书时，这令我十分沮丧。我找不到一个民主派，尽管我很想找到这么一位，以便能介绍他所阐述的民主学说。”［7］中国的传统文化自不待言：诸子百家――儒家、墨家、法家和道家――竟然无不主张专制主义。
民主化浪潮席卷世界以来，充分肯定民主价值和热诚追求民主制度的，与其说是理论家们，不如说是人民大众。因为正如穆勒所言：民主潮流的兴起“并不是思想家们鼓吹的结果，而是由于几大股社会群体已变得势不可当。”［8］相反地，即使是民主主义理论家，如熊彼特、波普和哈耶克等等，对于民主的价值也多有言辞激烈的否定和批判；以致极力推崇民主价值并予以系统证明的科恩，也不得不在为民主辩护之前，小心翼翼地宣布：“首先，我要声明我不打算为所有社会的民主辩护，或为一切情况下一定社会的民主辩护。过去曾经有过，将来也一定会有，不宜或不能实行民主的社会。”［9］
那么，民主究竟有何弊端？它的价值究竟如何？此乃――正如科恩所言――国家类型价值理论最复杂的难题：“为什么要有民主？这是现在民主面临的重大问题中最难回答的。”［10］细察思想家们对于民主价值的批判与辩护，可知评估民主价值的科学方法是破解这一难题的钥匙。西方否定民主价值的传统，虽然包罗了柏拉图、亚里士多德、阿奎那、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、熊彼特和海耶克等等几乎所有伟大的政治理论家，但是，他们对民主价值的否定根本不能成立。因为他们否定民主的方法是不科学的。他们的否定，无非是一一数说民主有多少多少弊端；如政治是一门艺术和科学，优良政体的统治者必须是德才兼备的政治家，而这样的人只可能是少数，因而民主不可能是优良的，如此等等。即使这些确确实实是民主的弊端，由此否定民主也是不科学的。
因为，正如布莱斯所言说：“所有制度都不是十全十美的”［11］不可能有十全十美的国家制度。有一利必有一弊，任何一种国家制度，不论是民主还是专制，都必定既有一些优良的、好的、善的和正确的方面，又有一些恶劣的、坏的、恶的和错误的方面。因此，通过枚举民主的众多弊端来否定民主的方法是不科学的：按照这种方法，我们既可以说任何制度都是好的、优良的，因为任何国家制度都有很多优越和美好；也可以说任何国家制度都是坏的、恶劣的，因为任何制度都有很多弊端和缺憾。那么，评估民主价值的科学方法究竟是什么？科恩将评估民主价值的科学方法归结为“辩护”与“辩白”：
“可以为民主辩护，也可以为民主辩白。为它辩护即举出某些本身值得向往的或相对而言值得向往的事态是实行民主可能带来的结果。为它辩白在于依据某一原则或某些明显或公认为正确的原则，论证其正确性。”［12］
科恩所谓“辩护”，就是枚举民主的优良的、好的、善的和正确的方面，因而，如上所述是不科学的。但他所谓“辩白”，是依据民主符合公认的价值标准，大体说来是科学的。因为所谓公认的价值标准，显然可以理解为衡量国家制度好坏的基础与核心价值的标准。评价一种国家制度或国家治理之好坏价值，如前所述，确实只能是就其处于基础与核心地位的，亦即具有决定意义的价值来说的：如果处于基础与核心地位的价值是优良的，该国家制度无论有多少弊端，也都是优良的；如果处于基础与核心地位的价值是恶劣的，该国家制度无论有多优越性，也都是恶劣的。那么，科恩用以评价民主的价值标准是什么？科恩答道：
“有三个关键性的原则，它们对于民主的辩词都起决定性作用。它们是：（1）同等的人应平等相待；（2）在基本方面人皆平等；（3）人皆平等这一面正是证明民主在国家中的合理性所必需的。”［13］
科恩将评价民主的价值标准归结为平等是极其片面的。试想，如果民主符合平等标准却违背自由和人道乃至公正标准，能说民主优良吗？如果民主符合平等标准，却违背道德终极标准，能说民主优良吗？评价民主国家制度和国家治理的价值标准，无疑应该是衡量一切国家制度和国家治理好坏的基础与核心价值的普遍标准，因而应该包括：国家制度和国家治理好坏的终极价值标准（亦即道德终极标准：增减全社会和每个人利益总量）和根本价值标准（公正与平等）以及最高价值标准（人道和自由）。这三大价值标准所衡量的，如前所述，就是一切国家制度和国家治理的基础与核心价值，因而也就是衡量民主的国家制度和国家治理好坏的科学的价值标准：如果民主违背这些标准，那么，无论民主有多少优点、正确和善，民主都具有负价值，都是不应该的、坏的和恶的国家制度和国家治理；如果民主符合这些标准，那么，无论民主有多少缺点、错误和恶，民主都具有正价值，都是应该的、好的、善的国家制度和国家治理。（本文的写作得到“北京大学创建世界一流大学计划”经费资助）
参考文献：
［1］西方法律思想史资料选编［M］．北京：北京大学出版社，1983：22．
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［4］邓小平文选（2）［M］．北京：人民出版社，1994：333．
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［6］柯尔．社会学说［M］．北京：商务印书馆，1960：67．
［7］［8］王绍光．民主四讲［M］．生活．读书．新知三联书店，2008：26，32．
这些说法，听着听着，你会觉得有许多言外之意。似乎是：民主是一回事，法制又是一回事。民主是对自己人的，法制是用来对付一切威胁人民民主的因素的，它是民主的保护神。法制保障民主的途径不外是：一方面是“专政的铁拳”打击各种敌人，一方面对人民规定各种界限或尺度以防滥用民主。
这似乎一直视为“天经地义”的正确观念，其实大可商榷。从这一观念中，我们看不到对民主的正确理解，看到的只是对民主精神的陌生、隔膜及对现代法制的生疏。甚至看到的只是旧时“礼以待君子，刑以威小人”、“德以柔中国，刑以威四夷”、“德主刑辅、礼刑结合”的影子。
现代意义上的法制或法治，与民主本为一物。可以说，民主与法制是灵魂和肉体的关系；前者是灵魂，后者是载体。没有民主，法制便是“行尸走肉”；没有法制，民主便是“孤魂野鬼”，无处附着，名有实无。
民主是法制的灵魂，没有脱离法制而独存的民主。即便有，那也不能算真正的民主。法制是民主的载体，或曰体现、实现、寄托。只有良好的法制才能使民主变成事实。使民主变成现实的法制，可以视为民主的保障，但又不仅仅是保障。即便仅就“保障”而言，也绝不仅仅是防范敌人、规定限度而已。我认为法制是这样地承载、实现和保障民主的：第一，它明确宣示人民作为国家主人应该享有的具体权利；第二，它明确宣示人民作为主人应承担的具体义务；第三，它规定了人民行使权利、履行义务的正当途径、程序；第四，它特别规定了防止政府和官吏剥夺人民正当权利的程序、途径（包括事前预防和事后救济的措施和机制）；第五，它明确规定了对滥用权力、逃避义务、故意侵害他人权利者的惩罚及惩罚的程序。离开了此五者（特别是前四者），就无所谓社会主义法制，亦无所谓法治。
由此可见，通常讲“法制是民主的保障”者所理解的“保障”仅仅比较接近上述第五项而已。这无疑是片面的、浅陋的。如果仅仅强调这种意义上的“保障”，那是很危险的，因为那极可能使法制失去民主的灵魂。直到今天，政府机关在起草法案之时，习惯于过多地使用“不得”、“禁止”、“必须”、“严禁”、“严惩”、“依法惩处”之类字眼，习惯于强调义务而忽视权利，习惯于对百姓的限制、督责、鞭策（本义上讲），很不习惯或很不愿意多使用一些“得”、“可以”、“有权做”的字眼。立法机关对此也不惊不忧，让其顺利通过。司法机关在司法时更是习惯于戴着放大镜去看禁止性规范，无限地扩大解释禁止范围。这都是前述“法制保障”观念的结果，都是把“保障”仅仅理解为禁止、限制、防止破坏的结果。这种意义上的“法制”与“刑罚为政教之用”中的那个“刑”其实相距不远；仅从这种意义上去强调“加强法制”只会引起老百姓的排斥、反感。同样，与这种“法制”相关，受这种“法制”保护的“民主”，也势必与“德礼为政教之本”中的那个“本”相混同，而与人们追求的现代民主大相径庭。
[关键词]审计；民主；法制建设；利器
近年来，由李金华审计长在全国人大常委会所作审计报告引起的“审计风暴”，标志着审计在我国民主与法制建设中的作用和影响正在日益显现并增强。现代审计是一个国家民主与法制建设的产物，也是推进国家民主与法制建设的重要工具。
一、现代审计是民主与法制的产物
（一）审计的产生与发展同民主与法制的进步密切相关
审计是政治、经济发展到一定阶段的产物，审计的发展变化也受着不同历史发展阶段的不同政治、经济环境的影响。审计总是在一定的政治、经济环境中发挥作用，在不同的政治、经济环境中，审计的性质和职能、审计发挥作用的广度和力度也就有所不同。
在奴隶社会和封建社会，国家审计由君主授权，并且只向君主个人负责。这种古代的审计与民主法制没有什么联系。
随着历史的进步，民主制度取代了专制制度，公民立法并选举政府，行使国家管理职能，法律授权国家审计依法监督政府职能的履行情况，形成了一种自下而上的监督，社会从人治过渡到法治，现代国家审计模式也随之形成。现代国家审计的四种模式：立法型、司法型、行政型、独立型，无论哪种模式，都是向一个特定机构和人民大众负责，而不是向某个个人负责。审计有了法律地位，并要依法进行。
（二）我国民主与法制建设进程对审计发展的影响
改革开放以后，我国民主与法制建设日益加强。我国审计机关成立20多年来，作用不断增强，从财务查账到财政监督，从企业管理审计到国家宏观调控的间接控制手段，从经济监督到对权力的监督，审计监督的范围在扩大，力度在加强，影响在增长。这种历史的进步既是民主与法制建设进步的结果，又将进一步促进民主与法制建设进程。
二、现代审计是加强民主与法制建设的重要工具
现代审计是民主与法制的产物，更是民主与法制建设的工具，现代审计可以而且应该在我国社会主义民主与法制建设中发挥积极作用。
（一）现代国家审计的特征使其成为民主监督的工具
审计产生与发展的根本动因是受托责任关系，现代国家审计的动因则是民主政治、权力制衡、财政监督的需要，这一性质特征反映出现代国家审计与民主政治有着天然的联系。民主政治是指民众的大多数人享有管理国家的权力的政治制度。然而，在实际政治生活中，多数人享有管理国家的权力只是一种政治民主原则，国家的管理总是由少数人来实施，国家的具体行政权力总是由少数人来掌握。在这种情况下，掌握权力的国家公务人员可能会滥用权力，，或者攫取权力，形成专制。因此，实行任何形式的民主政治，多数人对少数掌握具体行政权力的人进行监督就是非常必要和重要的事情。以一种权力来约束另一种权力，就必须有相应的手段和机制。审计监督便是这样的手段和机制之一。审计监督是从经济的角度对权力的监督。国家审计是民主与法制建设的工具的观点，则是将国家审计的这种特征看作是一个动态的、历史的、逐步显现的发展过程，它反映了国家审计作用的根本目标和发展方向。国家审计的独立性、审计手段的专业性以及审计信息的客观公正性使国家审计成为权力制约机制中最具工具性的监督因素。
无论从历史与现实来进行纵向考察，还是从我国到外国来进行横向研究，虽然国家审计作为民主与法制建设的工具实现的程度不同，但都还没有完全实现，并且都在不断实现过程中。我国社会主义审计制度自1982确立以来，在民主与法制建设方面发挥了重要作用，国家审计从代表财政监督纳税人正在向代表纳税人监督财政转变。国家审计作为民主与法制建设工具的作用日益凸显出来。
（二）国家审计的法定职能决定其在民主与法制建设中的作用
我国的国家审计拥有最高的法律地位———宪法授权。1982年宪法专门规定了我国的审计监督制度。从这个角度讲，国家审计机关开展审计监督，本身就是依法治国的行为。国家审计机关揭露被审计单位的问题，评价被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性，评价领导干部的经济责任，评价政府部门的绩效，都是依法律法规审计的法定职能行为，它体现的是依法治国的严肃性，维护的是法律的尊严。
过去20多年的实践表明，国家审计在我国民主与法制建设中发挥了积极作用，今后还要发挥更大的作用。党的十六大提出，要发挥审计在权力监督和制约机制中的作用。中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》则更具体地提出：“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计，依法实行审计公告制度。”这段话既明确了审计在反对腐败、建设民主政治与法制社会中的作用，又对审计工作提出了要求，这是时代对国家审计的新要求，这一新要求既是对国家审计原有职责在量和度上的扩充，又包含在国家审计法定职责范围之内。从国家审计法定职能上看，审计曾经是民主与法制建设的工具，今后还是民主与法制建设的重要工具。
（三）政府职能的转变需要审计在其中发挥作用
随着我国经济体制改革的深入开展，随着我国逐步实现加入WTO的承诺，我国政府职能也在转变之中，正在实现从过去重控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需要为中心”的转变。党的十六届三中全会明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”这标志着我国政府改革的基本目标是从管理型行政向服务型行政转变，显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。
政府职能的转变伴随着执政理念的转变，法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知。现代社会的公众对了解国家公共资源的使用和管理情况、对了解公共经济责任有了强烈需求，解决这一问题必须在充分了解政府活动信息的基础上才有可能。国家审计在法律保护下，对政府管理、使用公共资源的行为进行检查，从独立和专业角度作出客观评价，就可以进一步规范政府行政行为，提高政府效率，增加政府行为的透明度。
上述政府职能的转变和执政理念的转变，是我国政治体制改革的主要内容，也是民主法制建设的重要内容，而国家审计正是实现这一目标的工具。
三、国家审计在民主法制建设中发挥作用的途径
（一）提高依法审计能力，促进建设法治政府
审计要当好民主与法制建设的工具，首先就必须提高依法审计的能力。
审计的过程，就是执法过程。审计机关和审计人员必须全面执行法律法规，这些法律法规既包括审计专门法律法规，也包括其他调整社会经济关系的法律法规。审计机关和审计人员严格依据这些法律法规评价被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性，督促被审计单位依法经营、依法行政。国家审计机关还可以通过审计，进一步规范政府的行政行为，促使其公开、公正、公平，促进建设法制政府。通过审计，督促政府部门依法履行职责和义务，特别是通过加强对经济管理部门和经济监督部门的审计，保证各项法律的实施。如通过对财政部门的审计，促进《预算法》的全面认真执行；通过对税务部门的审计，促进《税法》、《税收征收管理法》的执行；通过对金融单位的审计，促进《银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》的执行；通过对海关的审计，促进《海关法》的执行；通过对生产经营单位的审计，促进《企业法》、《公司法》、《合同法》等法律法规的执行。还可以通过审计监督，把发现的问题反馈到有关部门，为国家宏观经济调控提供可资参考的信息，通过揭露矛盾，形成一种促进新的制度和机制加速生成的新环境，促进国家法律法规的改进与完善。
（二）开展经济责任审计，强化对权力的制约和监督
强化国家审计对权力的制约与监督，是深化政治体制改革、发展社会主义民主政治、建设法制社会的需要。现阶段国家审计对权力制约和监督的一个重要方面，就是加强对党政领导干部经济责任审计，加大揭露、惩治腐败的力度。开展经济责任审计，实现审计对象由“民”到“官”的转变，这本身就是民主进步、法制加强的一种表现。
权力“寻租”是走向腐败的最重要通道。一些掌权的人搞暗箱操作，拿着有计划经济色彩的权力，按照市场经济的价值规律牟取私利，产生权钱交易。国家审计就要把经济责任审计与反腐败斗争紧密结合起来，善于从经济责任审计中发现暗箱操作。
在对权力的监督和反腐败斗争中，审计的作用相比较于公安、检察、法院等部门来说，有自己的特点。公、检、法部门只有立案才能进行侦查，而立案是有一定标准的，这就限制了公、检、法立案侦查的范围。审计则不同，凡属法定审计范围内的对象，随时都可以被审计。虽然揭露问题是审计的基本功能，但审计的根本目的不是查案，而是经济监督，不管有没有腐败问题都可以进行审计，只不过是在审计过程中可以发现案件线索。这就使所有可能产生腐败的地方都暴露在审计的视野里，不仅被审计单位的腐败问题会被揭露，对未被审计的单位的腐败分子也是一种永远存在的震慑。
审计对权力的监督，不但要做到揭露问题具体，而且要把开展经济责任审计与开展审计研究结合起来，把发现问题与解决问题结合起来。通过经济责任审计，对经济领域带普遍性、倾向性的问题进行分析研究，通过对重大案件的查处，对制度、政策方面的缺陷进行分析研究，努力找出问题产生的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源，提出改革体制、健全机制、完善制度、加强管理等方面的建议，提高审计建议的参考价值，使审计对权力的制约和监督作用不仅在查处具体案件上体现出来，而且在从宏观和源头解决问题上体现出来。
（三）开展绩效审计，关注政府责任
实施和发展绩效审计，有利于促进公共资源的有效利用，并增强政府工作的透明度。公共资源是由政府来管理的，在市场经济条件下，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会公共需要，由此而形成公共财政制度。资源配置职能是公共财政的主要职能。公共财政是政府治理的重要工具，政府对经济的影响作用主要表现在对公共财政的管理上，政府干预、调节经济的职能主要也是通过公共财政，特别是通过公共支出来实现的。对政府部门和公营机构开展绩效审计，实质上就是关注政府财政收支，特别是国家支出的经济性、效果性和效率性，关注政府依法履行所承担的公共经济责任。以往的审计结果表明，现在很多单位有问题，并不都是腐败问题，更多的是由于管理意识松懈，管理力度不足以及管理者的责任心不够而造成的。国家审计关注政府的公共经济责任，强化对公共支出的审计监督，能够促进政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，完善政府管理，推进政府的民主法制化进程。
我国的国家审计机关是政府的职能部门，那么，国家审计机关关注的政府责任，一定与政府最高首长关注的政府责任具有一致性，与政府的民主法制建设目标相协调和一致。国家审计关注政府责任，实际上是政府运用审计手段，要建设透明化的政府。政府这种主动性的法制化，是我国民主与法制建设的特点。因此，审计机关不能满足于简单地揭露问题，更要从政府依法行政的高度，科学地选择审计重点，要与政府的中心工作和政府的民主法制化进程同步，为政府全面履行行政职责服务，同时为纳税人的民主监督服务。
（四）进一步推行审计结果公告制度，为各监督主体提供更多的审计信息服务
审计结果公开是民主政治的基本要求，也是防止腐败的有效方法。从根本上说，人民是国家审计的真正委托人，向其如实报告审计结果，是审计监督的根本出发点和立足点，也是审计结果公告制度的理论依据。
政府是人民的政府，人民赋予的权力就要为人民服务。政府及其部门工作人员掌管的资金，来源于包括普通百姓在内的所有纳税人的钱袋。老百姓有权知道这些钱用到了哪里，花得是否节俭、有效，资金的掌管和运用者是否让老百姓放心、信任，有没有挥霍浪费甚至中饱私囊的现象。要使老百姓知道这些内情，审计结果公告是最好的途径，因为审计机关的触角可以伸展到所有的公共领域。审计结果公开，使每个公民都能获得与自己利益相关的政府信息，这本身就是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护。
惩治腐败，最好的办法就是公开透明。现在很多问题的积累就是因为不透明。虽然不透明的事情不一定就有腐败，但凡是腐败的东西一定是不透明的，一定有暗箱操作。李金华审计长说过：“有些比较健全和完善的法规之所以不能得到严格的执行，主要是因为一些政府行为不够透明造成的。所以我们要努力推行‘阳光政策’。”“被子经常拿出来见见太阳才不会发霉”。
审计报告公开化，首先是可以通过“问题资金”查处腐败分子，同时可以形成威慑力，对那些想违规违法的人起到警示作用，还可以帮助违规部门堵死制度上的一些漏洞，使得腐败分子“不敢为”、“不能为”。推行审计结果公告制度，可以增强审计结果透明度，把审计监督与公众舆论监督有效地结合起来，从而推动政府部门行为的公开透明，有利于公众了解政府，增强对政府的信心。
公布审计结果，让社会公众监督审计出来的问题是否属实，这对审计部门的审计质量也是一个很好的检验。
对做好人大工作提出了明确要求。特别是苏书记的讲话，从全面贯彻“三个代表”重要思想的高度，围绕立党为公、执政为民这个本质要求，强调必须坚持和完善人民代表大会制度，必须高度重视和充分发挥各级人大及其常委会的作用，必须进一步加强党对人大工作的领导，必须与时俱进，开拓创新，努力把人大工作提高到一个新的水平。苏书记的讲话，既有理论高度，又有实践基础，具有很强的针对性和指导性。我们要认真学习，深刻领会，抓好贯彻落实。与会同志对苏书记的讲话和《中共**省委关于进一步加强人大工作的意见》，进行了认真的讨论，就如何加强和改进人大工作，如何加强和改善党对人大工作的领导，提出了许多好的意见和建议。省委将认真研究，充分吸纳，对《意见》作进一步的修改和完善，然后作为正式文件下发。这次会议的收获，归纳起来，我觉得主要有以下几个方面。
一是进一步提高和深化了对人民代表大会制度的认识。
共产党执政就是领导和支持人民当家作主。在学习讨论中，大家深刻认识到，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，是党领导和支持人民当家作主最有效的政权组织形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好形式。坚持和完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求，是加强党的领导、巩固党的执政地位的必然要求，也是全面贯彻“三个代表”重要思想，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的必然要求。苏荣同志和其他几位领导同志的讲话，都从不同角度分析和阐述了坚持和完善人民代表大会制度的重大意义，使我们对人民代表大会制度在我国社会政治生活中的重要地位和作用有了更深刻的认识。这是我们做好人大工作的基本前提。大家认为，要通过加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传，使各级党委、各级国家机关、社会团体以及广大人民群众，都能进一步提高对人民代表大会制度本质特征的认识，更加尊重人大及其常委会的法律地位，自觉地遵守执行人大及其常委会制定的法规和做出的各项决定，为做好人大工作创造良好的社会环境。
二是进一步理清了提高人大工作水平的基本思路和工作重点。
全面建设小康社会的过程，必然是推进依法治国，建设社会主义法治国家的过程。实行依法治国的方略，完善社会主义市场经济体制的历史任务，都对人大工作提出了新的更高的要求。通过这次会议，大家进一步明确了新形势下加强和改进人大工作的基本思路。这就是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的要求，不断加强和改善党对人大工作的领导；按照宪法和法律的要求，支持各级人大及其常委会依法行使职权；不断加强和改进代表工作，充分发挥各级人大代表在管理地方国家事务中的重要作用；紧紧围绕经济建设这个中心和全省工作的大局，创新工作方法，提高工作水平；大力加强各级人大及其常委会的自身建设，努力提高人大系统干部队伍的总体素质。与会同志一致表示，省委关于加强人大工作的《意见》，高度概括了近些年来我们在人大工作中的基本经验，明确了当前和今后一个时期人大工作的任务和重点，是进一步加强我省人大工作的指导性文件，一定要紧密结合本地实际，认真贯彻执行。
三是进一步增强了做好人大工作的责任感和自觉性。
人大工作是党的执政活动的重要组成部分，是实现党的领导的重要途径。与会同志认为，在省委十届四次全委扩大会议刚刚结束后，省委就召开这样一个会议，专门研究部署人大工作，这充分表明了省委对坚持和完善人民代表大会制度的高度重视，体现了人大工作的重要地位和作用。加强和改进人大工作，不仅是人大的职责，也是全党、全社会的共同责任。大家表示，一定要以这次会议为契机，更加重视人大工作，更加关心人大工作，更加支持人大工作，以良好的精神状态，不断开拓创新，落实好会议提出的各项任务和要求，努力提高人大工作的水平。
总之，这次会议达到了提高认识，统一思想，明确任务的目的。现在的问题，就是要抓好落实。这里我结合会议讨论的情况，就如何贯彻落实好这次会议精神，再强调几点意见：
一是要坚持一个指针，就是自觉地用“三个代表”重要思想统领人大工作。
“三个代表”重要思想是面向2l世纪的中国化的马克思主义，是全党全国人民继往开来，与时俱进，实现全面建设小康社会宏伟目标的根本指针，也是我们做好人大工作的强大思想武器。各级人大及其常委会作为人民行使国家权力的机关和维护人民根本利益的可靠保证，要自觉地把学习贯彻“三个代表”重要思想的新高潮不断引向深入，努力在武装头脑、指导实践、推动工作上取得新进展。要牢牢把握立党为公、执政为民的本质要求，始终把发展作为实现人民愿望、满足人民要求、维护人民利益的第一要务，自觉贯彻落实到人大工作的方方面面，在任何时候任何情况下，都要对人民负责，受人民监督，以求真正做到集中人民的意志，代表人民的利益。
二是要把握一个原则，就是紧紧围绕中心和大局开展工作。
服从服务于经济建设这个中心和党委工作的大局，是各级人大及其常委会履行职能、开展工作的重要原则。当前和今后一个时期，各级人大及其常委会要把学习贯彻党的十六届三中全会精神和省委十届四次全委会议精神，作为人大工作的首要任务来抓。十六届三中全会审议通过的关于完善社会主义市场经济体制的《决定》和关于修改宪法部分内容的《建议》，对于全面推进我国改革开放和社会主义现代化建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。刚刚结束的省委十届四次全委会，对我省贯彻落实十六届三中全会精神作了专题部署。这次省委全委会的主题非常鲜明，就是高举改革的旗帜，高举发展的旗帜，加强党的建设特别是领导班子和干部队伍建设这个根本保证。会议确定的“两抓两放”，切中了我省工作的要害，抓住了改革和发展的主要矛盾，进一步明确了全省工作的重点。所有这些，都为做好新时期我省的人大工作指明了方向，提出了新的要求。各级人大及其常委会要切实把思想统一到中央的精神和省委的部署上来，把力量凝聚到中央和省委提出的各项目标任务上来，通过履行立法、监督、决定重大事项等职权，使人大工作更好地服从和服务于大局，为加快我省的改革和发展做出应有的贡献。
三是要抓住一个根本，就是大力加强社会主义民主法制建设。
发展社会主义民主，健全社会主义法制，始终是人大工作的根本任务。人民代表大会制度作为我们国家的政体，奠定了人民当家作主和发展人民民主的制度基础。但历史的经验告诉我们，为了保障人民民主，必须加强法制建设，必须使民主制度化、法律化。因此，在人大工作中，我们要始终突出民主法制建设这条主线，坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。要加强地方立法特别是经济立法工作，强化执法监督，为我省改革和发展创造良好的法制环境。要坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。各级干部特别是党员领导干部必须明白，遵守法律，就是服从党的领导，就是维护人民的利益。要从这一点出发，自觉增强法制观念，牢固树立依法执政的意识。
四是要打牢一个基础，就是不断加强和改进代表工作。
人民当家作主的本质特征决定，代表人民的利益，是人民代表大会制度的命脉；代表工作是人大一切工作的基础。各级党委、各级人大及其常委会都要按照《代表法》的规定和省委的要求，切实加强和改进代表工作。要重视提高代表的素质，充分发挥代表的作用，努力为代表知情、知政、履行职责创造良好的条件。人大常委会组成人员要密切联系代表，及时了解和反映代表的意见。人大机关要成为代表之家，认真做好各项服务工作。全社会都要尊重代表的法律地位，保护代表的合法权益。要逐步建立和完善有关人大代表的各项制度，规范代表工作，真正使各级人大代表成为人民利益的代言人。
五是要加强一个保证，就是切实加强和改善党对人大工作的领导。
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