（一）立法方面一是立法根基存在偏差。计划生育立法普通存在一个问题是没有体现权利和义务、权力与责任的相一致的原则，大多存在重限制、轻奖励和优待，重保护行政权、轻保护群众正当权益的现象。比如，关于公民生育权的保护方面就存在立法冲突缺乏协调机制的问题。如国家现行立法和湖北省、恩施州等地方法规中，对夫妻户籍分布属不同省份，且这两个省份生育政策又不一致的情况下，生育政策如何适用的问题没有作具体规定，这就给操作带来尴尬。二是法律质量不尽如人意。如《恩施土家族苗族自治州人口与计划生育条例》存在一些问题。比如关于生育调节的人群规定不明晰。《人口和计划生育法》第三章生育调节第十七条、第十八条的规定，明确规范了有合法婚姻关系的夫妻的生育行为，对现实生活中存在的没有合法婚姻关系却存在生育行为的人群没有相应的规范。对生育行为与婚姻关系的不一致的情况该如何调节其生育行为没有明确规定。生育权利作为一种基本人权是否一定要以婚姻为前提，不是很明晰。三是操作性和执行性差。如《恩施土家族苗族自治州人口和计划生育法》第十九条规定：“国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。”避孕节育是个极度隐私个性的人权事项，国家及其工作人员只能通过宣传教育，保障公民知情避孕节育措施，非强制性监督、控制，故不能“保障”其“选择”。又如，法律、政策的不配套。在实践中常见的早婚问题，就存在婚姻法不管，计生法难管等方面的尴尬局面。
（二）执法方面一是法治观念弱，粗暴执法。在实践中主要表现为：计划生育是国策，怎么干都有理；计生工作任务重、时间紧，而计生法规条条框框太多，按照法律程序办事太繁琐、太慢，削弱了工作力度。虽然人口计生法制建设进程中，拆屋下瓦，牵猪赶牛的现象是早已杜绝，但程序违法、程序不公开也是一种粗暴。二是法治观念强，法治能力弱。违法生育必须征收社会抚养费，这是法律的规定，无可非议。但在执法实践中，执法人员固执的认为家庭作为社会基本单位，这个违法生育子女不论是与何人所生，都属于家庭成员，作为家庭主角的妻与夫都应受到处理。但此种情形，如果只处理夫妻一方，就会造成违法生育另一对象借此逃避处理。这种法治观念强而法治能力欠缺的现状违背了法律的立法本意，同时也使得法律的公信力大打折扣。三是政策随意性大对执法带来挑战。如根据《人口法》的规定：开展人口和计划生育工作，应当增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。于是有很多的地方出台对农村双女户和独女户在中考、高考时给予加分录取的政策。此规定是增加妇女受教育的机会的举措，同时也体现了社会对女孩的关爱。但此政策以户籍为前提，将非农户籍的女孩排斥在外。高中阶段的教育是非义务教育，户籍并不决定孩子受教育的学校和享受教育资源的不一样，农村户籍的和非农户籍的基本上是混杂在一起上学，享受一样的教育资源。因此，以户籍为杠杆来关爱农村双女户和独女户对非农户籍的女孩极不公平，既无法体现对女孩的关爱温情，更容易造成社会矛盾的激发。
（三）司法方面一是司法不公。在行政复议和行政诉讼过程中，由于把握不住特殊时效的规定而造成不公正判决或裁定的现象时而发生。特别是在征收社会抚养费和实施行政处罚时候，执法人员有一定的自由裁量权。但如果执法人员不公秉公执法，不公正的结果显而易见。有的基层法院在审查社会抚养费征收非诉行政案件申请强制执行时，裁定执行的要求在各地也不一致，有的地方干部在征收抚养费上拍脑袋给违法当事人减免，把自己的个人标准和价值凌驾于法律之上，关系案、人情案屡见不鲜，造成不良影响。二是行政案件申请法院强制执行的效果不尽如人意。部分执法人员法治观念淡薄，嫌法律程序、执法文书填写麻烦，同时排斥申请法院强制执行。即使进入强制执行程序，由于历史遗留问题多，矛盾大，百姓不配合执法也造成法院无法顺利实施强制执行。此外，有的法院认为如征收社会抚养费是计划生育部门自己的事情，对受理的强制执行案件积极性也不高。三是适用法律法规错误现象普遍存在。人口计生法律法规涉及基本人权，因此运用法律者应吃透法律要义，特别是在法律适用上更要理解实体法和程序法之间、法律法规之间关系而正确适用条文。但实践中，有的地方对计划生育法律法规和行政程序的理解不深不透，影响法律的真正执行。
（四）守法方面一是群众的生育观念没有得到根本转变。现阶段，群众的生育观念与人口与计划生育法律法规的要求仍然存在很大差距，“不孝有三，无后为大”、重男轻女、男尊女卑的封建思想依然蔓延，歧视、虐待、溺弃女婴等现象屡禁不止。二是计生工作人员观念仍有待提高。当前，随着社会的进步，群众的法律意识、维权意识不断提高，计生工作人员的工作方法与新形势、新的情况不相适应。实践中出现民告官的强化与行政管理机制弱化的对比，这给计划生育管理增加了新的难度，产生了新的阻力，提出了新的挑战。
二、提高恩施州计划生育依法行政水平的对策思考
（一）完善法律法规无论是国家层面还是地方自治法规，都要做好计划生育法律法规规章、政策制度与相关法律内容上的衔接。做好计划生育地方立法与国家立法的配套工作。修改完善社会抚养费的征收管理。修改《人口与计划生育法》，堵塞法律漏洞。建立健全流动人口管理服务相关法律法规。如《流动人口权益保障法》，依法明确流动人口的各项权利和义务，明确相关部门的管理服务职责。同时，还要完善治理出生人口性别比相关法律法规规定。建立全国基本统一的管理规范，妥善解决部门立法和地方立法就同一事项作出不同规定的问题。
（二）健全执法机制一是积极探索新的执法机制。加强部门联动执法，保障非诉行政案件顺利审查和诉讼复议案件顺利审理。充分利用互联网强化计划生育执法手段。依托互联网将公民履行计划生育法律责任和法律义务的情况纳入公民个人诚信档案，明确规定任何经济社会组织与所有金融机构都有责任和义务代扣代缴社会抚养费。二是改革流动人口管理体制，理顺管理秩序。建立政府牵头、相关部门参与的流动人口综合管理机制。健全流动人口管理服务机构。将流入人口女入流入地人口总数，合理设置管理服务机构。三是完善计划生育利益导向机制，引导群众转变婚育观念。通过利益导向机制的建立和实施，消除独生子女户和双女结扎户家庭的后顾之忧，使之懂得养老不是单纯依靠儿子和女儿，还可以依靠社会的力量，逐步形成家庭抚养孩子---孩子回报社会---社会赡养老人的良性循环。
（三）强化监督体系一是积极探索新的执法机制。加强部门联动执法，保障非诉行政案件顺利审查和诉讼复议案件顺利审理。依托互联网将公民履行计划生育法律责任和法律义务的情况纳入公民个人诚信档案，明确规定任何经济社会组织与所有金融机构都有责任和义务代扣代缴社会抚养费。二是改革流动人口管理体制，理顺管理秩序。建立政府牵头、相关部门参与的流动人口综合管理机制。健全流动人口管理服务机构。将流动人口纳入当地人口总数，合理设置管理服务机构。三是完善计划生育利益导向机制，引导群众转变婚育观念。通过利益导向机制的建立和实施，消除独生子女户和双女结扎户家庭的后顾之忧，使之懂得养老不是单纯依靠儿子和女儿，还可以依靠社会的力量，逐步形成家庭抚养孩子---孩子回报社会---社会赡养老人的良性循环。
目前关于生育率转变的原因众说纷纭，其中社会经济发展水平和计划生育政策是目前学术界讨论最多的。一些研究认为是政府推动的强制性计划生育政策导致了中国生育水平的下降（Wolf，1986；秦芳芳，1987），理由是在生育率大幅下降时期，中国的社会经济并没有发生较大变化；还有一些研究认为是社会经济发展水平所造成的（BirdsallandJamison，1983；孙文生、靳光华，1994）；而越来越多的研究认为是两者的共同作用的结果，即一个地区社会经济发展水平和计划生育工作状况直接关系到该地区的生育水平（Tien，1984；邬沧萍，1986；李建民，2004）。不过也有研究指出虽然中国生育率转变在很大程度上是由计划生育政策和社会经济发展两大因素决定的，但还有一些其它因素在起作用，如文化教育、妇女地位、保健卫生和社会保险、伦理道德和宗教等（Bongaarts，1978；张风雨，1998）。而关于生育率转变所产生的人口效应研究更多的是定性的描述或者是较为粗略的估测。凯恩斯（1937）在《人口减少的经济后果》中最早提出“人口效应”一词。后来，国内学者尹文耀在2007年的《简论“人口效应”与“人口红利”》中把人口事件（如某一时期生育、死亡等人口变动）对人口自身系统状态变化的即时影响和滞后影响界定为“人口自效应”；将人口事件对人口以外的经济、社会、资源环境等的影响称为“人口他效应”。国家计生委“计划生育效益与投入研究课题组”（2000）分别以粗出生率和年龄别生育率作为测量生育水平的两种指标，估算出1971—1998年我国计划生育的人口一共少生3.38亿人。陈卫、庄亚儿（2004）利用ARMA模型推算出中国在1971—1998年由于计划生育作用，中国少生了4.05亿人。由于以往的研究采用的方法、基础数据的不同，从而造成其结果而有所差异。细究起来，可以概括为以下几点：一是由于各个地区的生育率转变时间不同和速度不同，结果由于样本选取的不同而有所差异；二是由于基础数据的获得性和准确性，使得他们的起始预测年份各不相同，导致最终评估的人口效果有较大差异；三是政策模拟的假设条件的合理性和现实性，没有将有计划生育调控和无计划生育调控区分出来；四是人口效果的评估更多的是定性描述，而缺少定量分析，并且在测算时没有考虑到生育率转变与社会经济变化的关联性；五是评估的结果仅仅分析了人口规模变动效果，而没有对人口结构变动效果进行细致分析。社会经济发展水平和计划生育政策对四川生育率转变过程中究竟起起多大作用？生育率的转变对四川省人口规模变动和年龄结构变动有多大程度的影响？这也是我们在研究人口战略时迫切需要解决的问题。为此，本文将综合运用人口转变理论和比较人口预测法等，通过情景模拟分析四川省生育率转变的人口规模效应与年龄结构效应，以进一步深入认识人口变动的规律性，为完善四川人口发展战略和政策提供理论支持。
二、四川省生育率转变的人口效应测算方法
为了能够较好地对生育率转变的社会经济效果做出评估，这就要求我们首先对生育率转变的“人口自效应”给予准确评估。所以，本文主要针对“人口自效应”而分析的。首先根据四川省人口普查资料得到1981年的相关人口数据及参数。然后通过比较无强制执行计划生育政策的国家1978—2010年来经济水平发展和总和生育率水平的变动的关系，据此对四川省无计划生育条件下的总和生育率进行测算。最后利用PADIS-INT人口预测软件，模拟不同生育政策假设下的人口发展过程，以比较无计划生育条件下和现实条件下人口增长的不同过程和结果。
1.基础数据的准备与参数的设定
本文的两个假设条件：一是人口的死亡模式保持不变；二是所研究的人口为封闭人口。
（1）初始人口。由于四川省在20世纪80年代初才开始全面实施“独生子女”为主体的人口紧缩政策，同时考虑到计划生育政策实施效果的滞后性，以及数据的可获得性及其准确性，我们利用四川省第三次人口普查数据得到1981年分年龄、性别人口的初始人口数据。
（2）总和生育率。总和生育率设定三种方案：一是四川省实际生育水平方案；二是无调控状态下的生育率水平；三是更替生育率水平，即TFR=2.1。三种方案的设定详见下文具体分析。1981年四川省的5岁组的年龄别生育率，根据插值法可以调整为1岁组的年龄别生育率。
2.生育方案的选择
为反映社会经济发展水平和计划生育政策对生育率转变的作用，我们选择了以下三种生育率方案。
（1）基准方案：人口实际增长的生育水平方案按照四川省1982—2012年实际总和生育率水平下的四川省实际人口增长状态。
（2）比较方案一：无政策干预的生育水平根据世界人口发展的历史经验，随着社会经济的发展、人民生活水平的提高以及人们生活习惯的改变，人们的生育意愿会不断减弱，生育水平也就随之逐渐降低。基于这一点，本文在借鉴以往研究经验的基础上，通过比较世界其他无政府强制执行计划生育政策的国家近些年来社会经济发展水平和总和生育率水平的对应关系，测算四川省总和生育率随着经济社会发展而变动的轨迹。该方案的设计思路是为了表明在无计划生育政策下，在经济发展水平的作用下，育龄妇女生育水平可能达到的程度。
（3）比较方案二：更替生育率水平我们在人口模拟情景中还设置了一个总和生育水平保持更替生育率水平（TFR=2.1）的方案。目的是比较该方案与基准方案和方案一之间的差异，这样可以反映出在更替生育水平的条件下，四川省实施计划生育政策的人口评估效果和由于社会经济水平的发展所引起的生育率下降而产生的人口效应。
三、四川省计划生育政策的人口规模效应
1.总人口规模变动效应
生育率下降导致人口出生率的下降，人口自然增长率也随之下降。如果按照方案一进行模拟，四川省人口出生率保持在15.88‰-32.09‰之间，人口自然增长率在10.22‰-24.75‰之间。在计划生育政策的影响下，生育率下降的速度要更快些，从而使得四川省1982—1990年实际的出生率在13‰-8.93‰之间，人口自然增长率在11.4‰-2.3‰之间。可以看出，无政策干预下的生育率转变模式使的人口规模效果随着时间的推移越来越明显。将方案一和方案二测算的人口数量减去现实条件下的人口数量，就得到了1982—2010年间由于计划生育因素少生的人口数量。由于方案一的生育率下降速度要小于实际的生育率下降速度，所以到2010年四川省的人口规模将达到9707.20-12062.16万人，比从1982年后持续实施计划生育政策带来的实际人口规模多出1635.45-4020.40万人。由此可以反映出由于计划生育政策导致生育率更加快速下降，四川人口增长得到有效控制。
2.结构性人口规模变动效应
（1）少年儿童规模的变动。从表4可以看出，如果按照无政策干预下的生育率转变模式，2010年少年儿童规模达到2187.21-3306.82万人，比实际多增加了822.5-1942.11万人。按照1982—2010年四川省实际教育投入计算的话，这将对四川省本来就短缺的教育资源形成更大的压力，导致人口的平均受教育水平更加低下。因此，计划生育政策不仅降低了未来人口增长的风险，而且有利于人口素质的整体提高。
（2）劳动力人口变动。从表4中可以看出，如果无政策干预，到2010年时四川省劳动力人口总规模将达到7859.83万人，比实际情况要多出2063.34万人，即使按照替代生育率水平来计算，到2010年四川省劳动力人口也将达到6624.66万人，比实际情况多828.17万人。试设想，如果20世纪70年代高生育率得以延续，其后国有企业减员增效、充分就业战略的实施将会处于一种极其艰难的境地。因此生育率的快速转变，使得劳动力数量增速放缓，为四川省充分就业战略的实施赢得了巨大空间。在1982—2000年间各方案中的劳动力与四川省实际人口中的劳动力的差距并不是很大，主要原因是四川省实施计划生育政策的时间只不过30年，到2000年劳动年龄人口中只有15-28岁的人口是1972—1985年间出生的人口，而在这个期间计划生育政策的效果还没有完全显现出来。但是随着时间的推移，实际人口的劳动力与各方案中的劳动力人口差距逐渐增大。
四、四川省计划生育政策的人口结构效应
1.老龄化效应———生育率下降加速人口由年轻型向老年型转变
生育率的转变同时也影响人口年龄结构的变化，如果按照无政策干预下的生育率转变模式，即按照生育率随经济水平的提高而下降的趋势来模拟四川人口结构发展变化的话，2010年四川省少儿人口比仍然保持在22%以上，而老年人口比重保持在9.23%以下，人口年龄结构保持成年型。而在基准方案中，实际人口中少儿人口比在近30年的时间里下降了17.4个百分点，而老年人口的比重上升了6.27个百分点，到2000年时四川省的人口就已进入老年型阶段，可以说，生育率的快速转变加快了人口老龄化速度。
2.抚养比效应———生育率下降使得劳动力负担
在减轻五、结论与思考本文通过借鉴世界各国总和生育率与经济发展的关系，建立面板数据模型分析两者的数量关系，以此测算四川省在没有实行计划生育政策条件下的总和生育率水平，然后在此基础上进行不同政策条件下的人口模拟，来分析四川省生育率转变对人口总量、老年人口比、抚养比等方面的影响。得出以下结论：
第一，通到对四川省无计划生育条件下的总和生育率进行估算，结果表明：如果按照无计划生育政策干预下的生育率转变模式，四川省从1978年以来的总和生育率都将远远高于实际的总和生育率水平。即使到了2010年，四川省无计划生育条件下的总和生育率仍为2.3左右，比目前实际的总和生育率1.38还要高。
第二，计划生育政策对四川省生育率下降起着加速的作用。通过本文的分析可以看出即使无计划生育政策的实施，随着经济社会的发展，四川生育率水平也会随着社会经济发展水平的不断提高而逐步下降。也即使说，计划生育政策的有效实施，只是加快了人口的转变和生育率转变的进程，加快了生育率下降速度，并没有改变生育率转变的趋势。
第三，通过对人口规模效应和人口结构效应的分析来看。生育率的快速转变虽有效控制了人口迅速增长的趋势，加快了四川省人口转变的过程，使得四川省30多年来总人口规模比实际人口规模多出1635.45-4020.40万人。但同时这种过快的转变速度破坏了人口转变的稳定性和平衡性，使得四川省将从一个低风险的人口转变时期逐渐过渡到高风险的人口转变时期。如果按照无政策干预下的生育率转变模式，2010年四川省老年人口比重保持在9.23%以下。而在计划生育政策的影响下，2010年四川省实际老年人口的比重已经达到10.95%，所以计划生育政策加快了人口老龄化速度。
作者：陈宏彦
我们在实践中看到的是，少生优育为农民走出去、进城入镇创造了条件，而走出去使农民放弃了多生多育，选择了少生优育。这表明。计划生育与城镇化已进入了相互促进，相得益彰的阶段。更为可喜的是计划生育作为一种新风尚，成了广大农民的自觉选择。综上所述，计划生育的实施有效控制了人口规模、降低了社会抚养比、控制了户规模，再加上生育观念的改变都为全省经济发展提供了良好的人口环境，对城镇化的发展产生了巨大的助推作用。
学界对计划生育对城镇化的负面影响，主要是指计划生育政策中的二元分割，不少学者认为，计划生育的二元分割政策对城镇化的发展有着极大的负面效应。通过具体地剖析，我认为二元政策不可能对城镇化产生极大负面影响，即使有也是极其微小，基本上是可以忽略不计的。主要从三个方面进行分析：人口计划生育政策中“农业人口”的界定。我国计划生育普遍实行二元政策是由具体国情决定的。“农业人口”享受较宽松的人口政策。二元政策究竟会不会影响全省城镇化进程，关键就在于“农业人口”的界定。第一“，农业人口”的权威解释。2008年5月的《国家人口计生委办公厅关于在深化户籍管理制度改革中做好人口和计划生育工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出“科学界定适用城乡生育政策的人群”，其中说明“户口登记在农村村民委员会并且属农村集体经济组织成员”的人，适用农村居民的生育政策。“户口登记在农村”是硬性条件，没有歧义，问题在于如何界定是否“属农村集体经济组织成员”。第二，如何界定“农村集体经济组织成员”。虽然农业部明确规定“农村集体经济组织成员“”是指户口在农村集体经济组织内、依法享有农村土地承包经营权并承担相应义务的常住人口”。但很多省份、包括山西在内，只有迁出户口时，原成员才会退出农村集体经济组织。因此“，农村集体经济组织成员”即“户口登记在农村”的人。这是两个完全重合的集合。可见，“农业人口”即户籍在农村的人口，无法将在城镇长期工作、生活的农村流动人口排除在外。由上述分析可知，《条例》中规定的“农业人口”，就是户口在农村的人口。如果夫妻双方都拥有农业户口，无论现居住地在城镇还是农村，只要符合第十二条规定，经批准后就可以生育二胎。而这部分人同时又被计入城镇化率的分子之中。因此，二元计生政策对现阶段的城镇化发展不存在特别的影响。山西省统筹推进城镇化和新农村建设战略中，没有提出户籍制度改革或关于“农转非”的新政策。即使“十二五”时期，全省规划300多万农村人口进入城镇，计划生育政策在未来五年对城镇化进程的制约作用也不会明显表现出来。生育调节政策与城镇化的关系。城镇化的最终结果是农民市民化，流动人口必将经历一场农业和非农业的大分化。届时，选择留在城镇的人们就再不能享受农业人口宽松的生育政策，从理论上讲二元人口计生政策会对城镇化产生阻碍作用，但实证分析表明，阻碍作用微乎其微。《山西省人口和计划生育条例（2008年修正本）》（下文简称《条例》）中，共有三类允许再生育子女的情况，分别是第十一条、第十二条和第十三条。其中，第十二条适用于农业人口，其余两条适合全部户籍人口。下面就通过估算影响范围、持续时间以及流动人口的生育意愿来分析二元政策对城镇化的影响程度。
生育节育政策对流动人口影响范围不大。第二，持续时间。当流动人口利用农村宽松的生育政策生育二孩以后，户口所在地在农村的生育节育政策对他的吸引作用也就随之失效。因此，实际受影响的农村流动人口比例远小于30.94%。第三，生育意愿。如果流动人口生育意愿强烈，那么宽松的生育政策一定对他的选择有重要影响，甚至是决定性的影响；反之，如果流动人口生育意愿并不强烈，那么，生育政策宽松还是严格，都不会影响其对户口所在地的选择。然而，根据陈卫、吴丽丽在《中国人口迁移与生育率关系研究》中的分析可知，经济发展和人口流迁对降低生育率有积极影响。那些到城市打拼的农村流动人口，生育意愿介于城市和农村之间。综上可知，城乡二元生育政策对城镇化进程的影响微不足道。如果我们进一步分析的话，农村进城人员完全可以享受农村允许生二胎的政策再把户口迁入城市。实际中，我们的城镇化率已把进城进镇的农民计算在内，但大多地方并不允许把户口迁入。我们国家早就推进户籍制度改革，但实际行进极其缓慢。而且在今后一段时间内，这种状况不会根本改变。优待和奖励政策与城镇化的关系。《山西省人口和计划生育条例》第四章是关于优待和奖励的规定。影响城镇化的城乡差异主要有两方面：一是独生子女奖励的城乡差别，二是农村双女户的奖励政策。城镇居民的奖励形式以现金和休假为主，而农村居民除现金奖励外，还有诸多其他优待，例如：新农合医疗资助、优先分配宅基地、增加集体收益份额等。这些非现金优待都是基于农村集体经济体制的，因此，对于农村流动人口来讲，是否要放弃农民身份，首先要权衡的是农村集体经济收益更高，还是城镇工作收入更高，而不是计划生育奖励扶助的附加收益。从1978年改革开放以来，山西省城乡居民家庭人均收入比为2.97，1985年缩小到1.66；但1990年后，差距开始逐步扩大。2009年，城乡人均收入绝对差距接近万元，达9752.5元。虽然进城务工的流动人口主要属于城镇居民的低收入阶层，全国平均收入仅为每月1942元，但仍远远高于乡村居民的平均水平。这也是人口城镇化的原动力。因此，在巨大的城乡差异面前，优待和奖励政策不会阻碍城镇化发展。况且，从目前的状况看，进城进镇的农民很难把户口迁入城镇，无法享受发达城镇原居民的丰厚红利；而国家宏观正在选择解决农民工在进入城镇产生的突出问题（如子女教育问题）。在近期内甚至相当一段时期内农民工只能以双重身份享受微薄的双重红利。如果假想一下，农民工的户口可以自如地进入自己所服务的城镇，并享受其（与原居民相对的）发展红利，我认为，绝大多数农民工都会自觉放弃这农村身份的“微薄”，而接受城镇的“丰厚”。如果进一步分析的话，我们就会发现，发达地区的城镇、农村，都对外来人员户口的迁入，设置了重重障碍，想方设法限制其迁入。就是这样的“障碍”，这样的没有身份，欠发达地区农民还是以千方百计的韧劲，铁钉式的精神挤向城镇、挤向发达地区的农村，尽管属“二等”公民，也比守在“原处”有前景。由上述分析可知，城乡二元政策不会影响现阶段城镇化发展。当流动人口面临城乡身份二选一问题时，二元政策虽会对城镇化的发展有些影响，但影响力极其微小，可忽略不计。而计划生育控制了人口规模、降低了社会抚养比、转变了生育观念、提高了人口素质，这些都是促进经济社会发展的，是从根本上促进城镇化发展的。
关键词：计划生育行政执法人权保障
有资料表明，在数以千计的法律法规中，属行政执法范畴的占了八成以上。更主要的是行政执法具有明显的侵益性特征。实践中行政执法出现执法不作为、不按程序执法、越权执法、滥用执法权等侵害相对人合法权益的现象比较严重,行政执法侵权占据行政侵权的主要部分。行政执法随时可能侵犯相对人的权利。无疑，要充分保障公民人权，就必须深入开展依法行政。尽管近年来依法行政工作取得了很大的成绩，但是目前群众抱怨过多、颇有微词的依然是行政执法问题，城管、计划生育执法就是明显的一个例证。
多年来，计划生育执法过程中，的确有不尽如人意的地方，比如引起了广泛批评、激化了干群矛盾的强制拆房、关押对象户亲人、强制引流产、强制收缴财物抵社会抚养费等，并由此催生了计划生育“七不准”的公布实施。在这些现象逐渐消失时，基层又出现了执法人员收钱放生的违法现象。为什么计划生育工作很难按照国家的法律政策要求和初衷来执行呢？其真正原因是什么呢？是什么导致了基层行政执法中这种违反国家政策、侵犯公民人权行为的出现？
在许多有关基层计划生育行政执法问题的分析文章中，最常见的一个原因就是责基层工作人员的素质不好。他们认为政策是好的，只是执行中走了样，主要原因是基层人员素质低。例如有文章说：“个别计划生育行政执法人员法律意识淡薄，在工作中有法不依、弄虚作假、乱收费、乱罚款、不按法律程序办事，不用法律手段解决争议和冲突，致使违法侵权的计划生育具体行政行为时有发生。这些行为的存在，损害了政府形象和党群关系，影响了计划生育的正常开展，同时给计划生育工作中的人权保护带来了一定的消极影响。”
但我想，有谁认真的去考虑过政策为什么会走了样，难道基层人员的素质真的很低吗？低到不知道怎样是遵守政策，怎样是违反了政策吗？抑或是他们的素质低到不知道违反政策要受行政处分甚或担法律责任吗？连最基本的遵法、守法以有利于自己——最起码可以不犯错误都不知道的工作人员的素质的确太可怕，指责当然应该。只是笔者在想：随着我国人事制度的逐渐规范化，无论如何，基层工作人员多少也是参加了录用考试，闯过了几道关才获得了工作机会。虽说难免有个别人是靠关系的，但也是有硬杠杠（诸如大专学历等）卡着的，也不是任人唯亲，不论良莠与否都可以进来的。既然如此，基层人员素质太低以至于知法、执法、犯法甚或连违法的后果都不知晓的可能性就排除在外。
一般而言，人的行动有两个出发点：一为名或利；一为职责所在，不得已。那末是什么让他们知法而不守法、或者说是不严格的守法执法的呢？是为名或利吗？据我所了解，基层计划生育工作人员的付出和收入极其不成比例。计划生育执法工作中的冲突是得罪人甚至是对于执法人员有人身危险的工作，如果说他们关押人员，扣押东西得到了好处，那就是：名是骂名，利是那没有保障的工资。至今为止，笔者家乡的计划生育基层工作人员的工资依然没有保障。他们的其他福利待遇如“三保”“五保”（诸如住房公积金、医疗保险、养老保险等等）一律为零。而他们辛辛苦苦工作所应得的劳动报酬：工资还是要靠社会抚养费的征收来兑现，收上来就发工资，收不上抚养费就拖欠、扣工资，甚至直接的惩罚就是：别来上班了，何时完成收款任务何时来上班。
如果说为了保障自己的工资而采取强制执法方式侵犯公民权利是为了利，那也不算是私欲过度膨胀导致的超出制度范围的求利；至少，他们也是在保障自己获得报酬、继续工作的权利，或者说也是在保障自己为人子女、为人父母而必须对家庭承担养家糊口的责任和义务的能力。这是国家和社会没有对他们尽到及时足额发放工资的义务、没有保障他们的相关权利而导致的变相扭曲。
当然，这是激愤之辞，只是笔者的打抱不平之见。实际上，基层计生工作人员决没有因为工资福利待遇等问题而故意去违法或变相执行政策。相反，他们在误解和低待遇的条件下，在巨大的压力和责任重负下兢兢业业地工作，为开创我国计划生育工作的新局面做出了不可磨灭的贡献。迫使他们这样做的，是依法行政的理念和要求与群众强烈的生育意愿的矛盾，是没有完善的具体可操作性的政策要求与错综复杂的具体情况不相吻合产生的矛盾。
一直以来，大众传媒、社会各界强调的是弱势群体——计划生育对象户的权益保障。但有谁去想过基层工作人员的权益该如何保障，包括给他们一个清楚、明白、可行的执法规范以保证他们不“简单粗暴地执法”？没名没利，他们为什么这么粗暴的执法以致于侵犯了公民人权呢？笔者认为，唯一的解释就是：职责所在，制度的不完善导致甚至是赋予了他们这样做的必然性。
为什么会产生政策执行中的扭曲现象呢？笔者认为：
其一、依法行政、保障人权，最关键的不是执行者的素质，而是法律与制度的完善与性质。即一部善法，是保障人权的基本前提。在这方面，笔者深深赞同关于善法、恶法的讨论。当然，这里的“善”，不仅仅指善、恶之善，也指完善之善。在前几年，计划生育是靠国家的行政强制力来推行的，即便是“计划生育七不准”，也是在作为内部纪律使用多年后才解密的：即面向社会公开。而受到广泛批评的“计划生育七不准”所禁止的基层工作人员执法行为也是在这一规定公布后使计划生育基层人员成为矛头所指、众矢之的的。这其中，政府法令的颁布自然有着当时国情的考虑，但也包含了政府对部门工作人员工作方式的态度和工作方式选择的认可度，至少是默许的。“国家公共权力主体或政策制定者按照自己的价值观或出于某些特殊的考虑，而不是按照公认的公共政策基本原则，像公正、公众利益至上、合法等原则去制定公共政策。”【1】笔者认为：我国计划生育政策的最初颁布施行，应该符合“出于特殊国情的考虑”这一假设。（由于笔者知识层次、社会地位所限，这个结论只能是我的推断，因此称为“假设”。）计划生育工作方式为什么发生了转变，是人员素质得到了突飞猛进的提高吗?实际情况并非如此。真正的原因是：一、从法律和政策层面来看，我国计划生育工作最初是靠国家强制力“强制入轨”的，如今转向了综合治理、统筹解决人口问题的阶段；二、相关制度，诸如对社会抚养费征收使用的管理、监督制度；对计划生育家庭的奖励帮扶制度和农村社会保障制度及政策的建立、完善、落实较之前几年进一步强化了。也许这些是当时及今日计划生育工作局面的最好注解。计划生育工作方式的转变，从一个侧面说明了善法而非人员素质对于人权保障的重要性。
其二是法律制度的安排，没有给行政人员切实可行的执法空间。基层计划生育执法人员的执法权限中，没有强制执法权，需要强制执法的只能申请法院强制执行。这就有很多局限。例如，在公、检、法、司、城管等部门和计生委的配合上是否有高效协同性。具体而言，社会抚养费的征收尽管可以申请法院执行，但依靠法院强制执行，非基层执法人员所能决定，一般要有县计划生育局统一决定，向法院上交法定费用，办齐手续后才可以实行。而上级下达收款任务又常常不考虑这些实际情况，不可能每次收款都等全县统一的行动。这无形中增加了征收的困难。又如，社会抚养费的征收即使可以等待时机，而大月份计划外孕妇的人流工作就没有这么多时间和机会“暂缓”。法律规定是要做通工作让她们自愿去做人流。想方设法要生孩子的人，能做的通工作吗？在行政手段淡化和农民法制观念淡薄、生育愿望强烈的情况下，要让他们自觉实行计划生育还是很难的工作。何况，好多孕妇甚至“准孕妇”根本就不在家，工作人员根本就没有做思想工作的机会。所以，我们不能片面批评基层人员如何低素质，如何粗暴简单的工作，我们应该考虑政策的现实可行性。这里，笔者请大家思考几个问题：为什么计划生育七不准没有在颁布之初就向社会公开？为什么引起群众强烈不满的粗暴简单的计划生育执法案件中，几乎没有群众胜诉的？因为计划生育推行之初，的确是靠国家行政强制力来推行的。固然，这和当时的国情有关，笔者不想加以评论。
其三、财政投入不到位，导致行政执法资源不足。西方政策实施途径的两大学派之一的组织理论学派的代表人物斯诺和特里林认为“只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的”。[2]只有了解了基层计划生育服务站是如何运转、工作的，我们才能解开计划生育政策变形的真正原因。以计划生育为例，根据有关规定，基层计划生育服务站属于“全额拨款的事业单位”。从有关事业单位的定义及特点来看，基层计划生育服务站也应属于享有全额财政拨款的公益性事业单位。国家法律明文规定，财政投入人均十元作为计划生育事业费。实际上由于地方财政能力不足，在一些贫困县里，基层计划生育部门实际上处于自筹自支事业单位的境地，人员工资、办公费用以及其它一切费用都是从社会抚养费里出。还有一些贫困县，财政不仅不拨钱给计生部门，每年各计划生育服务站至少还要上交乡镇财政几十万元。一个没有财政拨款收入、也没有赢利性下属单位的服务部门，如何有钱上交？基层计划生育服务站因为得不到资金投入，而又要承担数额不菲的上缴任务，为了单位的正常运转，他们只有依靠社会抚养费的征收寻求生存空间。而由于有“计划生育七不准”、没有强制执行权等种种限制，这就迫使计生部门去“放查放生”，出现了“上有政策，下有对策”的局面。从政府的角度来说，经费再紧张也不应该放生。而基层现在的实际情况是：不仅仅是经费紧张，而是拨款几乎为零，经费严重不足。在某些地区，是这些“素质低、执法简单粗暴的”基层人员在养活着计生办！在保证着基层计生办这一国家、政府举办的公益事业单位的运转！个别领导，尤其是县级领导一讲话就说：严肃查处收钱放生等违法违纪行为，要如何处理某些素质低的工作人员等等，但却不说“我怎么没、为什么没有保证拨款到位”，只说财政紧张也不应该放生，却不说基层人员也要吃饭，也要养家；而且，紧张和零是两个概念，是质的飞跃和差别！我想作为乡镇党委书记、县委书记总该懂得这一点？很多关于基层计生队伍建设的文章说到队伍建设建议时，大多是从对他们的要求入手，诸如：素质高、懂业务等等，很少有作者真正从关心基层计生队伍的待遇和工作状况——哪怕是他们的工作权利的保证出发的。我想，某些人是否应该深入基层去看看再发表言论、制定政策？！
其四、利益激励引导机制不健全，行政执法违法责任过轻，使守法、违法的得失权衡失度。有人认为是基层计生人员受利益驱动导致了收钱放生。而笔者认为至少应区别看待“基层计生人员”中所指的乡镇和村级计生干部两个不同的群体，笼统地说基层计生人员受利益驱动收钱放生是不符合事实的。笔者认为，对于乡镇计生干部来说，基本上是由于资金投入不到位所迫使的。因为在收钱谋私和为此失去工作之间，他们更愿意守法保住工作。如果说村计生专干放查放生是利益驱动，或许的确如此。因为村级专干几乎没有工资收入，一般每个月只有五十或六十元的补贴，又没有退休、养老保障等，（笔者要强调的是，在有些县，乡镇计生干部除了工资按照事业单位人员标准来执行外，也没有任何福利待遇，包括现在农民已经有的医疗保障，他们都没有。他们唯一所有的就是一个有名无实的事业身份，支撑着他们继续工作的一个重要原因是寄希望于国家的机构改革会给他们带来曙光。）因此部分村计生专干，甚至村党支部书记、村长等宁愿选择丢掉这份“工作”（这也是他们受到的最重的处罚），也要包庇自己的至亲超生或者收受钱物包庇他人。
关键词：人口政策，基本国策，计划生育法，生育权利与自由，可持续性发展
一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义
（一）制定《人口与计划生育法》的必要性
近些年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：
1.计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在现代化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。
2.实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。3目前，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定，5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。
3.全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理方法和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善6.
4.为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。
5.为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合”7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。
（二）制定《人口与计划生育法》的意义
1998年，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大立法规划。1998年底，国家计划生育委员会成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿8，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）9.这部法律是我国第一部以人口与计划生育工作为主要内容的基本法律，它首次以国家基本法律的形式确立了计划生育基本国策的法律地位10，将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，将国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施以法律的形式固定下来，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口与计划生育工作立法提供了法律依据。该法的颁布、实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要里程碑，对于加快人口与计划生育法制建设，全面提高人口与计划生育工作的管理服务水平，促进人口与经济社会协调发展持续发展必将产生重大而深远的影响。
该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规11、地方性法规12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的历史。
该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。
二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则
我国立法机关在总结以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：1、以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列科学论述为根本指导思想。2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量13，提高人口素质14，改善人口结构15.3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。6、为地方立法提供法律依据。
人口与计划生育立法遵循的原则有：（1）公民权利义务相统一的原则。即，立法除了对公民实行计划生育的义务作出规定外，还要相应地对公民实行计划生育的合法权益作出规定。（2）全面履行法定职责的原则。即，要明确规定各级人民政府及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责，明确规定企业、事业单位、社会团体及社会各方面做好人口与计划生育的义务与相关法律责任，明确规定村（居）民委员会等自治组织依法做好计划生育工作的义务和责任。（3）法制统一的原则。即，人口与计划生育法要以宪法为依据，与社会主义市场经济法律、相关的行政、民事及其他法律相衔接，建立有效的社会监督机制和自我约束机制。（4）依法维权的原则。即，明确规定维护公民实行计划生育合法权益的方式、途径、责任以及对违法行为的追究。
三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点
《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。
《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：
（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。
（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。
（五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。
（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。
（七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。
四立法为何规定人口发展规划的制定与实施
为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。
需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。
五、立法为何强调稳定现行生育政策
我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。
生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定现行生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持不变。2000年底中共中央、国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然现行生育政策已逐步被广大人民群众理解和接受，但是，目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。
稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善。实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。
六、立法对公民实行计划生育权利与义务的具体规定
本法对公民实行计划生育的义务主要做了以下规定：1公民有依法实行计划生育的义务；2夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任；3公民有按照法律法规规定的条件依法规范生育行为的义务；4公民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务；5公民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务；6违反法律法规规定条件生育子女的公民，有依法缴纳社会抚养费的义务；7法律法规规定的其他义务。
本法对公民实行计划生育的权利主要作了以下规定：1依法生育的权利；2实行计划生育男女平等的权利；3获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利；4获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利；5获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利；6获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会救助的权利和平等发展的权利；7公民有依法获得法律救济的权利18.
为了实现好、维护好、发展好公民实行计划生育的合法权益，本法对各级政府、计划生育行政部门和计划生育技术服务机构维护公民合法权益的职责与义务做了具体规定。主要有：1依靠宣传教育、科学技术进步、提供综合服务，建立健全奖励和社会保障制度开展计划生育工作；2建立健全计划生育技术服务网络，建立有效的服务制度，提高服务水平，维护公民合法权益；3保障人口与计划生育事业发展的经费，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供基本项目的计划生育技术服务，对贫困地区、少数民族地区给予重点扶持；4各级政府及其工作人员在推行计划生育中必须严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益；5指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者的安全。
七、立法对计划生育管理与服务制度的具体规定
（一）明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。
（二）明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：1、机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；2、村民委员会、居民委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；3、社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。
（三）建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺育期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。
（四）建立计划生育技术服务和生殖保健服务制度。本法设专章规定建立健全计划生育技术服务网络并明确服务职责，政府应采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构应指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者安全等方面作出规定。
（五）明确规定实行征收社会抚养费制度。社会抚养费的性质属于对政府对社会公共事业投入进行补偿的行政性收费。设置社会抚养费的目的在于对自然资源的开发和使用予以调节，减轻人口对资源利用和环境保护的压力。建立征收社会抚养费制度，是对自觉实行计划生育的公民合法权益的维护。对不符合法律法规规定条件生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会增加公共投入的补偿，也是承担经济后果的一种法律责任。本法授权国务院依据本法制定社会抚养费征收管理办法，具体规定社会抚养费的征收范围、标准、征收体制、缴纳方式等，符合我国各地经济社会发展不平衡的实际。
（六）建立法律责任追究制度。为维护公民实行计划生育的合法权益，保障人口与计划生育工作的良好秩序，《人口与计划生育法》专门设置了法律责任章。法律责任追究的类别有：对国家机关及其工作人员不履行计划生育职责、侵犯公民合法权益行为的责任追究；对计划生育技术服务机构和工作人员以及违法开展计划生育手术人员的责任追究；对伪造、变造、买卖计划生育证明行为的责任追究；对违反本法规定的国家工作人员和其他人员，予以行政处分或纪律处分的规定；对不履行协助管理计划生育义务的单位、群众自治组织予以通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分的规定；对不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费和未在规定期限内足额缴纳社会抚养费行为的责任追究；对拒绝、阻碍计划生育工作人员依法执行公务行为的责任追究。
注释：
作者系北京大学法学院副教授，自1998年起曾作为国家计划生育委员会《人口与计划生育法》立法专家咨询组成员参加了该法的起草、立法调研和咨询论证工作。
1至今已有29个省、市、自治区人大或人大常委会制定了名称为《计划生育条例》的地方性法规，2个自治区政府（新疆、自治区）制定了有关计划生育的地方政府规章。
21988年，世界环境与发展委员会首次提出可持续性发展的概念，它要求社会的发展既满足当代人的需要，又不对满足后代人的需要构成危害。1994年，开罗国际人口与发展大会通过的《行动纲领》提出：“可持续性发展作为确保当今和后世所有人公平享受福祉的手段，要求充分认识到和妥善处理人口、资源、环境和发展之间的相互关系，并使它们协调一致求得互动平衡。为了实现可持续性发展，使所有人民都享有较高的生活素质，各国应当减少和消除无法持续的生产和消费模式，并推行适当的政策，包括与人口有关的政策，以便满足当代的需要而又不影响后代满足自身需要的能力。”
3根据我国《立法法》第7条、第8条、第9条的规定，凡是涉及公民基本权利和义务的规定，只能由全国人大或全国人大常委会制定的法律规定。
4我国在20世纪70年代末80年代初就将实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质确立为国家的一项基本国策。1978年《宪法》第53条首次明确规定“国家提倡和推行计划生育”。1982年，党的十二大报告提出“在我国经济和社会的发展中，人口问题始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。”1982年《宪法》第25条规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会的发展计划相适应。”第49条规定“夫妻双方有实行计划生育的义务。”此外《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条，《民族区域自治法》第44条，《婚姻法》第2条、第6条、第16条，《妇女权益保护法》第25条、26条、35条、42条、46条、47条、50条，《劳动法》第61条、62条、63条，《收养法》第3条、8条、19条，《母婴保健法》第4条、32条、33条、37条，《村民委员会组织法》第22条，《居民委员会组织法》第3条，《刑法》第280条、335条、336条、382条、384条、385条、387条、388条、397条、402条都涉及计划生育管理的相关事项。
5同前注1
6如坚持以“三为主”的工作方针，即以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主开展人口与计划生育工作。
7具体指“把计划生育工作与发展农村经济相结合，与帮助农民勤劳致富相结合，与建设文明幸福家庭相结合”。
8据国家计划生育委员会政策法规司统计，在形成送审稿之前曾有过12次讨论稿。第一讨论稿的名称是《人口与幸福家庭发展法》，第二讨论稿的名称是《人口与家庭发展法》，第三讨论稿的名称是《人口与生育法》，自第四讨论稿开始，法律的名称就确定为《人口与计划生育法》。
9这部法律将于2002年9月1日起施行。
10该法第2条1款规定：我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。
11如《流动人口计划生育管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《母婴保健法实施管理办法》、《医疗机构管理条例》、《药品管理法实施办法》等
12同前注3.
13这里的人口数量是指在一定区域内，反映某个时点人口总体规模的量的规定性。影响人口数量变化的因素有两个方面，一是人口的出生和死亡的自然变动，二是由人口迁出和迁入引起的迁移变动。
14人口素质是指在一定区域内，反映某个时点人口总体的质的规定性，亦称人口质量。一般指人口总体的身体素质、科学文化素质及思想道德素质，它反映了人口总体认识和改造世界的条件和能力。
15所谓人口结构是指按照人口的自然、社会经济和生理等特征把人口划分成的各组成部分之间的比例关系，亦称人口构成。人口结构一般可归为三大类：自然结构、地域结构、社会结构。人口自然结构是根据人口的自然特征划分的，主要包括年龄结构和性别结构。人口地域结构是根据人口居住的地区而划分的，包括人口的城乡结构、人口的行政地区构成等。人口社会构成是按人口的社会标志和经济标志划分的，主要包括人口的阶级构成、民族构成、宗教构成、职业构成、部门构成、文化教育构成等。人口结构既是经济社会发展的结果，又在很大程度上影响经济社会的发展。
16医学概念的生育调节，是指运用医学方法使具有生育能力的男女有计划地节制生育，或帮助无生育能力的男女使其生育，是生殖健康的核心内容之一。本法所称的生育调节，是指调整人类生育行为的经济、行政、法律、医学手段的总和。
著名社会学家布迪厄（P.Bourdieu）认为："社会学家和历史学家的职责在于对社会的运作进行科学分析。法国一位科学哲学家加斯东·巴什拉（G.Bachelard）说过：''''科学必须发掘隐秘''''，这就是说，既然有一个研究社会的科学，它就不可避免地要发掘隐秘？？"（转引自孙立平，2000：5）。本文所要发掘的隐秘就是基层社会的运作。它通过对中国中部一个村计划生育中博弈的实地考察，力图更好地发现当今中国国家与社会或国家与农民的关系，基层秩序的演变，以及基层社会运作的模式。
一、分析框架
在本文的分析框架中，有三个核心概念：博弈、事件和制度。
博弈即一些个人、队组或其他组织，面对一定的环境条件，在一定的规则下，同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为和策略中进行选择并加以实施，从中各自取得相应结果的过程。博弈参与者都想从博弈中获得利益，这种利益是各博弈方追求的根本目标，也是他们行为和判断的主要依据。①「这里是以有限理性人为前提预设的（参阅西蒙，1989：45-101），各博弈方并非充分理性的，他们各自的决策也不是在寻求他们的最大得益，而只是在有限理性限度内力求获取较满意的收益。
孔飞力（1999：288）认为："虽然''''事件''''这个词对我们来说并无确切的定义，但在中国的官僚实践中，它却是一个很能够说明问题的用词。''''事件''''有一个开端（当有人首先引起事端）和一个结尾（当某人因处理事端的方法而受到赏罚）。一个官员的仕途取决于他的表现，而他的表现则取决于他处理具体事件的优劣。"按照孔氏的概念分析，计划生育自然也是事件。孔氏还说"，''''事件''''作为一种机会，不仅可以为一个人带来幸运，也可以同时服务于上司和下属的需要，并编织起使一个人得以在公共生活中立足的人际关系。"（孔飞力，1999：288）当然这是为了说明"叫魂案"事件中国家作为工具和制度对于对方的意义，从而分析出了君力和官僚权力的（结构性）紧张关系。同孔氏一样，我们关注的也正是事件所反映的人际关系、人与制度的关系等方面。但不是所有的事件都是利益冲突性的博弈事件，因此本文把"事件"限定在利益冲突情况下发生的各方进行博弈的事件。
制度是为了满足社会需要，在一定的历史和现实条件下形成的较为稳定的社会关系和行为模式，以及与此关系相联系的规范体系。这里制度取两层含义，一是法律政策等条文规定，二是人们在行动中所实际遵从的关系模式。本文称前者为"文本制度"，后者为"实践制度".这两层含义反映着表达和实践之间既存在一致又有分歧矛盾的关系。本文中制度的核心思想是关系模式，尤其是行动者在互动中体现出的关系模式。博弈、事件和制度之间的关系可以概括为两点：第一，博弈是在事件中进行的，制度的形成或演变是在诸方反复博弈的事件过程中发生的；第二，博弈事件过程既是当时制度——尤其是实践制度——的具体展现，又是制度演变的动力。
这种概括是综合"结构/制度"和"过程/事件"两种分析方法①「关于这两种分析方法的关系的梳理主要参考了张静（2000）在《基层政权》中"方法原则"的讨论。只是张的"制度"概念是指"对社会各种行为正当性的确定体系".与本文所用的制度概念有差异。我以为这并不妨害采用她的讨论。包涵的思想与博弈论思想的产物。结构P制度分析重视行为的社会规则；分析社会行为时，分析者往往会特别重视具体"事件"或"过程"所反映的社会（结构）关系，因为不同的制度，会刺激出不同的行为（发生不同的事件）。而"过程P事件"分析重视丰富的、具体的、过程的描述。实际上，发生在事件中的博弈过程在反映制度和结构的同时，也对之产生影响作用并改变制度和结构。
二、陈村概况、人口统计和提出的问题
（一）陈村概况
陈村位于豫东平原，该村95户，人口约350人②「其中包括经常居住在村的非农户口者12人，农村户口分得耕地但不经常在村的3人。未包括（案例8）逃跑在外的一户至少5人，户口已迁走耕地还未退的3人，2个有耕地但在县以外的地方求学且户口已经农转非的大学生。，分两个生产组，东组人均耕地8分，西组人均111亩。陈村人谋生以农业为主，主要种植冬小麦和玉米，其他有大豆、红薯、绿豆等，经济作物以棉花为主，一般由于条件所限种的也少。基本上每家都养些猪羊牛作为一项主要收入源。10多年前，村民主要在农闲时干些离土不离乡或离土又离乡的零工，挣个零花钱；近些年，有些人或有些户一家人都整年或几年一直在外打工，打工成了另一个主要收入来源，有的户靠打工已存款十来万元。目前来看，若没有外出打工这一项，这个村的村民很可能饭也吃不饱。
（二）陈村人的生育观
生育观是人们对生男育女的基本看法和观点。居住在一个地方的人们长期受同一文化传统影响，他们有着大体一致的生育观。从地理位置看，陈村是典型的连接东部和中西部的平原农村。诸如多子多福、重男轻女、养儿防老等观念在陈村人头脑里基本上没太大变化。能感觉出来的一点变化是多子多福的观念有所减弱。陈村人的生育观以及使之形成的相关观念可以概括为：首先，陈村人的幸福（的条件）观是"有日子有人"."日子"就是指物质生活水平至少不怎么紧张，手头较宽松。"有人"，就是子孙满堂有老有少。在他们看来，当有了日子又有了人时，就会成为幸福的人、享福的人。第二，陈村人有一种信念：过的是小孩子的日子。在陈村会经常听到"过的不就是小孩子的日子吗"这样一句话。这反映了一种以"子女为生活中心"的观念。如费孝通所说，每个人的心中都有两个自我，一个是理想的自我，一个是现实的自我（费孝通，1998），以生孩子来获取再一次的重生机会对缓解人们的理想与现实之间的张力，给人以生活的希望和信心具有重要作用。第三"，不孝有三，无后（指男孩）为大".习俗所安排的是男系继承制，儿子天生具有继承父母财产的合法权利。最后，生理因素和社会文化造成了男女有别，从而重男轻女本身也是一个现实的生活策略，比如养儿防老和人多不受气等都很现实（参阅李银河，1994；郭正林，1996；费孝通，1998；等）。
（三）关于陈村生育人口的统计结果和提出的问题
笔者是从材料中发现问题，然后为回答问题继续搜集材料的。在陈村做的统计结果③「对统计的详细内容感兴趣的读者，请参阅同题目硕士论文原文（中国人民大学图书馆）。显示，近年来陈村人口的超生越来越少。从对陈村不同年龄阶段的夫妇生育子女数的统计，可以看出生育数量基本上保持在两个子女和三个子女，以两个的居多，且多是一男一女（两户双女户于2000年迁走一户）。我把这种状况称为"弹性动态平衡".弹性两端是村民强烈的生育意愿和控制人口的国策。那么，弹性动态平衡是怎样产生的？形成的原因是什么？弹性动态平衡在陈村有可能继续吗？为什么？
上述问题是基于跨度达20年之久的不断博弈的结果提出的。下面拟从行动者采取的博弈方式与手段和博弈过程两个视角对它们做出回答。虽然博弈方式和手段是在博弈过程中应用的，两者本为一体，但为了分析的深入和方便，则先对选择和运用具体策略，即博弈方式和手段进行分析，而后在此基础上对跨历史的博弈过程作宏观分析。
三、博弈方式与手段：微观分析
博弈的方式和手段是在"上有政策，下有对策"的反复过招中运用的，而且通常不是孤立地使用，而是根据具体情景几种手段综合运用。但为了分析的需要，把它们归纳总结为以下八种博弈方式和手段。
由于采用何种方式和手段与具体博弈情景密切相关，所以没有区别它们的重要性，分析的先后并不表示重要性和使用频率的高低。
（一）利用规则
文件与法规政策是计划生育工作中各博弈方的游戏规则，主要是指乡镇级及其以上政府机关所发送和传达的文件和讲话精神等。文件相对于下级土政策（翟学伟，1997）是普遍主义的。在基层社会运作中这个因素一直起着宏观支配作用，在具体操作中有各种变通，特殊主义几乎无处不在。不同的博弈方都在利用规则。比如"，计划生育"这一"基本国策"作为政策的力量，就是（计划生育）"小分队"等强大的合法性后盾。
村民也在利用文件政策。对生二胎游戏规则的规定和解释中的缝子的利用，是村民和干部同时利用同一规则进行互利式合作的一个例子。办二胎准生证的理由之一是，符合"经县级计划生育技术鉴定组织鉴定，报市（地）计划生育技术鉴定组织确诊第一个子女为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力的"条款。上级（或国家）的人口生育计划中有这方面的指标，各地都有。于是，村民可以此作为突破口来寻求生第二胎；而乡村等有关干部也可利用这一点从中牟利。如村民C2，花了近3000元办个二胎准生证。在这种合作中村民获得了生育第二胎的权利，干部们获得了被请客和得到现金等礼物的好处。
村民利用政策的另一个例子是，利用上级禁止"连四邻"、扒房子等规定，保护自己的财产。这一规定和计划生育一样具有对政府政绩一票否决的作用。有了这一政策，村民可以对抗地方政府破坏性和扰民性的行为。最明显的是，1998年以来，小分队不敢轻易地像以前一样到村民家里牵猪牵羊，抱电视机，弄粮食，扒房子等。实际上，博弈各方诉诸法律的案子很少。无讼（费孝通，1998）依然是乡土社会的突出特点。①「甘琦说："我替上访告状的清朝百姓算过几笔帐？？结论竟是骇人听闻的两句话：当冤大头是老百姓最合算的选择，而当贪官污吏则是官吏最合算的选择。这不是道德问题，而是利害格局决定的。"（甘琦、吴思，2000）今天大概也是依然如故。
（二）关系
关系可以概括为看似合法实际上又非法，或看似非法实际上又合情合理的交往，是特殊主义的交往。干部和村民都在利用关系来参与这场博弈。"离开关系办事难！"这是人们常发的感慨。这里的"办事"包括上级要求下级（也可以指村民）的、下级请求上级的以及同级人之间互动的事情。上级对下级的要求如果只以正式渠道下文件讲精神，一般效果不好。他们需要以"哥俩好"的交情让主要依靠的下属卖力工作，否则，别说做好工作，位子也坐不牢。
利用关系在村民的计划生育博弈策略中同样占据要津。关系是保护伞，能遮风挡雨。送礼请客等行为是非法的，但从村民自身利益和时下社会环境来看，几乎成了被锁定的事实。
两个办事渠道——通过官方法定程序的正式渠道和通过社会关系网络的非正式渠道——同时存在，我称之为"双线运作".基层社会中真正发挥了效力的往往是非正式渠道，正式渠道有时甚至退居到了仪式和形式的地位。双线常常交织在一起共同运作。
在日常生活中，村民需要请求上级时大多尽量动用社会关系网络资源解决问题，不会轻易动用法律。更何况村民本身也多是违反计划生育政策的，因此更不愿去触动法律。"民告官"的上访是需要勇气的，上访成功与否都要付出很大代价。总之，动用社会关系网络资本往往是最有效和经济的。用一位村民的话说"，当官的得有老百姓撑腰，老百姓也要有当官的保护""，撑腰"和"保护"的对象是同一社会关系网络中的成员。这是一种社会资源交换。
（三）暴力
暴力即强制的力量、武力，是计划生育工作中的诸博弈方都采用的一种手段。使用暴力手段是小分队名声不好的原因之一；相应地，村民以暴制暴的反抗也时有发生。虽然实际上真正动手的不多，往往不过是一种策略。而且这种反抗多是村民个体或一家一户的行为，几乎没有集体暴力反抗。因为集体反抗需要组织者，而组织者要冒很大的风险。另一方面，与人口流动有关，陈村近1P3的人口经常在外打工，而且外出的多是年轻力壮的好事之人，留在村里的则多为老弱者，所以很难产生集体抗暴，只有各自采用不同方式对付计划生育执行人员。
（四）金钱
经济因素在计划生育工作中非常重要。超生罚款就是用经济手段对村民加以制约。近乎残酷的罚款对村民形成巨大的压力，但村民们应对的策略也是以钱铺路。要想超生，即使是逃跑"打游击"了，家里人也要花些钱把有关人员稳稳台。尽管在计生之列的村民多是不富裕的，还是要小恩小惠地送些礼。
多送比少送好，少送也比不送好。至少让一些干部和有关人员觉得被重视了，否则就"依法办事".但上级的检查越来越严，干部们也只得把活动余地一再压缩，所以这种对策的效果也是有限的。从近几年看，1994年以来几乎没有超生的，表明这种手段的效果下降很多（其他因素，比如人的生育观，生育期的妇女数等，和以前相比没有大的变化）。可是，我调查的人中都认为只要有钱就可以多生孩子。
以钱铺路仍然是村民们常用的策略。
（五）逃跑
躲藏与外流，这种打游击式的方式是村民的另一个策略。村民中流传这么一句话"，有钱的钱生，有人的人生，没钱没人的就跑着生"，说的是有钱人家拿钱拉关系走门子超生，也不怕罚；有权力和关系的人靠权力和关系超生；两者都没有的就靠藏藏躲躲超生。到亲戚家，尤其是远方的亲戚，不容易被发现和找到，或者出外流浪打工。打游击的超生方式在农村是最普遍的，在台帐和孕检建立之前更是超生游击队强大的时候。在我访谈的对象中除了一例，几乎都牵涉到躲藏或外流的打游击方式。就是有钱有关系的，比如C5，也说，只要听说风紧，其妻马上转移。只要抓不到（怀孕的）人，就不怕，抓住了，就比较麻烦。为逃避超生费而逃跑在外流浪的典型是村民C8，陈村里已没有他的房子和耕地，他也不用回来了。在外打工过活，代价是多年生活飘忽不定，担惊受怕，难能富裕。一般是较穷的超生又多的人家容易以逃跑来逃避被罚款。
现在，为堵塞以打工名义外出躲避计划生育这一漏洞，外流人员的管理也逐渐规范化，已婚育龄妇女外出必须办外流证，办证要向村和乡各交押金500元。并且每隔三个月要寄一张当地医院开的孕检证明交给村里，村里再上交。到期不交，视为计划外怀孕，就要到家里罚款。城市里也相继出台了流动人口的计划生育管理条例和办法。但还是有机可乘。比如在北京这样的都市，有些打工仔在老板的庇护下躲避城市管理者。而且，在外地超生对当地政府没有什么影响，不上当地户口不算当地管辖区的超生人口，当地人也不愿自找麻烦。结果实际上查起来成本高，技术操作也难。
（六）作假
反映在陈村的计划生育工作中，主要有以下几点。一是隐性结婚。由于一结婚就成了计划生育户，就要经历办证件、入台帐、月检查等麻烦不完的事，受计划生育人员管束太紧，于是就出现了隐性结婚对策，不办结婚手续，也不举行结婚仪式，而成为事实上的夫妇关系，然后两人一起去外地，一般是投靠亲戚打工，生了孩子再办结婚或办个不太正式的场子。陈村的女孩也有2例隐性结婚的。上级的对策是，15岁-49岁的外流女性必须办外出证。
第二个是假离婚。一对年轻夫妇为了生个儿子，或多生个孩子，就表演一场假离婚。一般是大吵大闹或大打出手一阵子做样子给人看，接着就到乡里办离婚手续，女方回到娘家去。
村民们也是心照不宣。乡里虽然也知道这样的事，但没有政策依据，技术性操作也难。后来据说想出的对策是，让离婚的双方各缴500元押金，如果复婚不再归还。
再一种是隐瞒"黑孩"和藏匿财物。在超生范围内没有户口的小孩被称作小黑孩。小黑孩没有户口也没有田地。因为超生会被罚款，瞒起来至少现在不会被罚。而且，就是不瞒也不会马上得到户口和耕地之类。所以，一般小黑孩在外婆家生活。再就是把家具、粮食藏在邻居家，以免被抄走，风声紧时，猪羊也藏到别人家喂。
作假也是干部的博弈手段。基层干部有两套记录体系，既应付了上级而不使利益受损，又一定程度上给村民以弹性空间，他们从中收利。因为官僚责任制度的运作是围绕着对信息的控制而展开的。各博弈方存在着对信息控制的争夺，谁控制的信息多一些，谁就在行政过程中占据较为有利的地位。所以一个要"了解下情"，一个要"欺骗上级".自然产生了作假。
（七）现代科学技术手段
现代科技为计划生育博弈提供了技术和工具等物质性条件。从陈村计划生育博弈中我们发现，在政府一方，引入了高科技机械仪器，像B超机、波姆光等设备操作孕检、体检等。建立台帐时利用电脑建立数据库。技术上有了保证，避孕成功率也提高了。
与此同时，村民和合作作弊的干部也可以通过高科技作假。比如，开假证明。钞票、身份证之类都可以以假乱真，更何况弄张假扎证之类。尤其在外流动的育龄妇女，三个月寄来一张孕检证。人不在当地，当地计生办只能相信这张证明。
再者，利用现代通讯即信息联络工具。例如，现在电话基本上各村都有，乡村干部和有些村民还配上了手机。这样，在干部一方来说，相互可以很快地取得联系，利于计划生育工作的执行。如果遇到了问题，可以马上与乡派出所和指导站总部取得联系。而在村民一方，同样也容易获得信息帮助应对。比如检查队来了，村这端的人家可以通过电话告知村那端的人或其他村的亲友躲避。
（八）互利的合作
先说村民的合作。村民们都是低头不见抬头见世世代代一起生活的熟人，他们是一个群体。在计划生育中村民之间自然达成联盟，可以让别人的东西暂时放在自己家里，打一下掩护，当外人打探某某的违反计划生育政策的事时，不向外人提供信息，等。相互提供方便，至少不坏别人的事。村民们明白，合作比背叛好。
再看基层干部一方。他们之间的差别也造成内部的不同博弈方。我们可以把他们粗略地分成乡级在编干部（指那些在县里的人事报表上有名字的干部）、乡级不在编干部（只是乡里聘任的干部，比如一些小分队成员）和村干部三个博弈方。在编干部要对上级负责，所以要计划生育工作的具体结果，比如，低超生，但又要保持工作尽量不太出格，出了问题就是麻烦，影响可获得提拔资格的政绩。而具体工作通常是由那些不在编干部做的。所以在编干部必须保持与不在编干部的合作，以求他们工作细致谨慎，干出成绩又少惹是非。
现在来看干部和村民的合作。生二胎就是干部和村民默契的互利合作的一个很好例子。
此外，基层干部不完成一定的任务就要受罚，又要照顾到村民实际，所以他们集执行小鬼与庇护神于一身，平时是以村民为对手打游击，上级来检查时又与村民结成同盟，通风报信，出谋划策。村民面对上级调查者，衡量利弊的结果，就是对他们说假话。这样相互隐瞒对双方都有利。
四、博弈与制度演变：宏观分析
真正的制度建立"主要不是一个学习、宣传和贯彻既定政策的问题，而是一个所有的直接的和间接的受益者或受损者为了他们的利益——用经济学家的话来说——反复博弈和公共选择的过程"（苏力，1997）。本节引入纵深的时间维度，分析的目标是研究制度演变背景下人们如何在现实世界中作出决定以及这些决定又是如何改变现实的。调查发现陈村（及其一带）计划生育博弈中发生过四个转变。下面具体探讨这四个转变及其实践结果和逻辑，从中认识计划生育博弈过程中的主脉络。
（一）从村级执行到乡级执行：小分队取代村干部
从一开始实行计划生育到20世纪80年代末，陈村的计划生育中的通知、催逼和罚款等工作都是由村干部去执行，或一人或几人，或整个行政村所有干部加上乡里派来的一个坐队人员。这个坐队人员监督村干部的工作，同时也为了拔高村干部的行为，使之更具有国家（或上级）意志的合法性，壮村干部的胆以威摄村民。在计划生育方面，那时的村干部较现在有更多的权力。这样做的后果有：（1）村干部容易从中得利。因为村干部具有决定性实权，村民巴结他们就可以受到一定的庇护，减少利益损失。（2）
瞒报计划生育实情的事较多。因为村干部得到了某个村民的好处，就要回报，这是很现实的交易，所以就要瞒上。同时我们知道，农村基层干部工作很棘手，村干部必须照顾到他们依靠的力量。碍于老邻居错综复杂的关系和人情面子，逼得他们一般也是能瞒上时就瞒上。
即便如此，村干部还是容易得罪村民，为了计划生育工作而与村民吵架甚至打架的事时有发生。国家是他们当然的后盾，国家在这里的具体体现是乡政府、派出所、计划生育指导站及计划生育小分队。但"国家"只是在一定时间和方面能作后盾力量。他们一旦不当干部，还是要和这些邻里乡亲天长地久地厮磨在一起。
后来，计划生育的执行机构改革，乡政府成立了"计划生育小分队".小分队在乡计划生育指导站直接领导下工作。比如现在，每村由一人来承包，该乡有37个行政村，所以小分队总人数37人，男性女性都有，其中约四五个是在编干部，其余都是临时聘请的。除了在编人员由乡里发工资外，①「基层干部的工资通常不高于中小学教师，所以一般不会超过四百元，而临时聘请的人员规定的工资数更低，没有隐性收入生活是成问题的。其余人的工资都是从计划生育罚款中提取，每月二三百元——当然也有远超出这个数目的隐性收入情况。他们的年龄大都在20到30岁之间，最大的也不超过40岁，而且一般体格威猛，因为这是"强制性"工作所需。
为了避免任用当地干部所带来的弊端，其中占一半多的人员来自外乡。一般来说他们的文化水平较低，初中毕业就不错了，高学历者通常不会到这小地方来，即便来了也不干这一行。但这些学历低的人社会适应能力很强，软的硬的灵活使用，当然有时也难免"软的欺硬的怕".农村计划生育要决心有效地进行，地方"小分队"的建立是可以理解的。②「因为"事实上，现在面临的问题是上级各条线均把无限责任下达给基层政府，而基层政府原本非常有限的职权却逐步上调归口。
权与责的严重分离使乡镇政府极难承担日益加重的管理责任。基层政权已面临责任极度膨胀和职能急剧萎缩的矛盾之中"（施振强，2000）。小分队取代了村干部的执行功能。
工作程序是：先由村干部通知计生[户是做手术还是超生罚多少款等事情，如果按通知做了，没问题。否则，小分队随时可能出现，不管是白天还是黑夜，甚至凌晨时分。抓该引、流产或该结扎的孕妇，抓不着本人就抓她们的父母等亲人，家人就得拿钱去把人赎回。抓不着人就拿东西，牵猪牵羊挖粮食抱电视，只要能卖钱的都拿。如果家里没有人，他们就砸开门。
扒房子的也有。小分队成立之初的几年，孕妇们几乎不敢赶会上街、抛头露面，因为随时有可能被抓，抓住了麻烦就大了。即使怀的是头胎，小分队并不知道，被抓住了也不大好。小分队是群体出动，人多力量大，也分散了责任，干起来放得开。当然，常规时候要跟个村干部，一般是支部书记。计划生育执行功能从村转到乡，是实践中摸索的结果，也是村民、村干部和乡政府之间博弈的结果。但其中一个后果是村政逐渐在功能弱化中衰退。
（二）从株连到违规者自负其责：走向秩序化
连坐制古已有之，在陈村的计划生育工作中再次出现。它没有形成书面文件和政策，但出现在实际的技术性操作中。株连主要在20世纪90年代以后慢慢盛行起来，大约1996年时为最烈。1995年，陈村所在的XH乡在地区级计划生育检查时挂了黄牌，到1996年乡领导班子换届，县委派W任乡党委书记，最大的任务就是摘去这面黄牌。其实，1993年时的连坐已很厉害了，因CDS生第二胎被罚，小分队把半个庄子村民的牛都给牵走了。但是为什么要弄邻居家的东西呢，人家又没有在受罚范围内？理由是他们不协助计划生育执行者的工作而是帮助那些超生户。确实"，传宗接代"是每户的头等大事，一点马虎不得。村民自然形成统一战线，对付共同的对手。
因为以上原因，从执行人员角度来看，自然村民都是"对头"了。同时也主要是为了给超生户造成压力，并不是要树敌太多。但从宪法和法律的角度来说，株连邻居是违反宪法和法律的，所以就有村民不断上访。当然村民在执行的过程中也有抵抗，但在小分队面前往往显得力量单薄。株连亲邻的方式造成人心惶惶，既严重影响了经济发展，也使社会不安定因素增强，具有很大的破坏性。社会是一张网，纵横相连，一些官员的亲人也难免受到冲击。
所以，这种方式是注定要收敛的。到了1998年，陈村一带就开始扭转这种执行方式了。1999年和2000年，按上级的精神，不准搞株连，不准牵牛牵羊弄东西，更不准扒房子等，责任由违规者自己承担；如果真流动在外找不到，就找男方的父母，不再扩及他人。并且逐步实行由乡成立的法律事务所对违反计划生育规定（当然这种规定是根据上级文件政策和地方特色制定的）者惩罚，由事务所向县法院，由县法院依法执行。这是一个大的转变。然而对所谓"不合法"的暴力强制执行方式村民认为也是"合理的"，他们说，在这种乡村里不这样做又怎么做呢？近两年情况好转的原因可以概括为：一方面执行人员受上级规定的几不准的约束；另一方面实际上很少有超生的新户，超生的老户一般都有了清单卡，即使没交清的也因为吓破了胆，来要就尽力地给，不必要暴力强制了。但有些时候还是会发生的，所以"暴力强制"近期还不会完全消失。
（三）从规定"指标"到建立"台帐"：数字管理的引入
原来的规定是按各村人数来分配指标。比如，陈村有300多人，一年要完成3个妇女结扎任务。上世纪80年代常是这样给各村分派任务。因为乡级政府了解下情是通过村干部，往往情况不实，所以用计划经济的思维模式——下指标。但这中间就有问题产生了：如果该村当年没有这么多符合结扎条件的呢？于是为了完成任务，就让村民中沾计划生育边的都掏点名义上是罚款的钱，村干部拿这个钱到县里买指标，买张结扎证书交到乡里就算完成了任务。
如果够结扎的人数多，当然先哄着他们去结扎，不去再罚钱，总之要想办法完成指标。如果某个村民有本事，有路子，可以假结扎，弄张结扎证明交上去就可以了，只要没有人告。一般情况下是没有人告的。罚款也有指标，某村某年要上缴计划生育罚款费多少多少元。总之，那时候的针对性较差，求实性较低，马马虎虎就混过去了。所以到80年代中后期超生的人数很多。
小分队建立后，开始想办法解决这个问题。小分队开始到村里逐家搜查，掌握情况。现在这种查底方式依然在用着，只是突击性的检查少了。但是，在上级检查团到来之前，村干部会安排村民，该藏的藏，不该说的别多嘴。为少有麻烦起见，人们尽量做的周全些。
1996年到1997年间，逐步引入了"数字管理"——建立起了台帐。台帐是指由计划生育管理和执行人员建立的详细的人口统计簿，为此，他们逐家逐户进行登记，把已婚到49周岁的育龄妇女情况、生育孩子数、是否手术，超生的是否缴清罚款，每月人口的增减、结婚几对等逐一登记在册。每村都有一本台帐，而后就按照台帐有针对性地进行管理。由于每月都可能有新婚、新生、死亡、外流人口，所以由村计划生育专干协同包村的乡计划生育指导所（即原来的小分队）派来的计生管理员，每月统计出来签上两者的名字并加盖村公章于当月的25号交上去，一式三份，一份上交县计生委，一份交给乡计生办，村里自留一份。台帐的建立使监督和管理更加严格、方便。正如吉登斯（1998a）所认为的，现代民族-国家是国家与社会高度融合的，其动因之一就是"以信息储存和行政网络为手段的人身监视力（surveillance）"的发展。乡村干部按照台帐的材料，通知计划生育户该做什么，比如单月孕检、双月学习、换准生证等；而且罚款也有了数目依据；省级和乡级的有关条例，每个计划生育户都有；同时，村民也有了开收据的意识，缴多少钱，得有个字据，以后遇到麻烦可以有个证明。可是，尽管有了台帐，说不定何时上级检查团还是会来寻找漏洞的。
从规定指标到建立台帐，乡级管理人员试图绕开村干部把触角直接伸向最基层的农村，在技术上是一大进步。台帐的建立使单月孕检等活动开始迈向有序化，制度化。
（四）从紧收到轻放：弹性动态的产生和持续的原因
现在来看由前几个转变带来的后果之一：小分队由向外抽款到向内拨款，由富变穷及可能的继续博弈。抓计划生育工作的人以前被认为是很富的，有人送礼，有的罚款可以据为己有，在登峰造极的几年里，小分队所到之处一车一车地拉走东西。小分队人员的工资收入就从这些罚款中来，明面上的工资很低，据说每月200来元，但实际的"收入"不少，还会对外说发不起工资。当时的计划生育是乡财政的主要来源之一。
罚款数目是很不稳定的，省里和县里都有文件，但实际上很难严格按这些文件执行，不论是村干部还是小分队，用各种方法，能罚到手多少是多少。每次逢计划生育运动，有超生小孩的家庭都习惯了被罚，小孩十几岁了也是让你拿你就得拿，村里干部会哄村民说"，先拿一点过去这个关，实在不行，就给你开个村里的清单".但是，下次又到罚款运动了，还会罚，理由是"，咱的清单是村里开的，乡里的要求高，咱也没办法".同样，乡里的清单也管不住县里的，依次类推，所以，村民一度在这方面很不信任政府。
1999年，陈村所有12岁以下的超生孩都要再次被罚款。几年甚至十几年超生户也别想安宁。所以抓计划生育的小分队是可以发财的，而且每年为乡财政作出了大贡献。
但是近两年，小分队变穷了。2000年县里开三级会议，要求各乡为计划生育拨出专款，保证计生工作顺利进行。小分队由向外抽钱变成需要向内拨钱。从下面的事例也可以看出这一点。2000年11月份到2001年元月份，计生办向各村发出通知，春节前全乡育龄妇女都要带10元钱到计生办进行检查。
而实际上，村民交了钱什么也没检查就回来了。她们说，就是去一个人把钱带去都可以，计生办主要想要钱罢了。村民们说："小分队穷了，人家都不超生了，罚不了钱了，又生个要钱办法。"
这一转变是很有意思的，这是一个利益博弈的过程。小分队里除了个别的领导完成任务能提级升官，其他成员一般是没有这个奢望的，多吃点和多捞点钱物对他们来说是最现实的。
所以现在出现了不让超生与找人超生这样的现象。譬如，搞计划生育工作的人员找村民办二胎准生证。要是按文件规定，陈村几乎没有一户是完全符合生二胎条件再办二胎准生证的。
办证过程是中间人员和负责办证人员谋利的好机会。继续博弈下去，就将产生一种动态的平衡，二胎还是可以生的，只要没有环境的大变化，甚至只要有关负责人在表面上可以摆脱责任（一般他们会睁只眼闭只眼），以打游击的方式生第三胎都有可能，邻村就在2000年打游击超生一个。超生了就要被罚钱，罚的钱多了搞计划生育的人员才有更多的利可图。但目前来看，各种力量的综合作用使生三胎很困难。因此，村民生二胎为主的弹性动态平衡是可能继续下去的，除非某些力量有什么大的变动。实际上，没明文规定，私下里每个小分队员每年都有规定的上缴罚款数，坐队计划生育管理员每年要上缴乡里1万元，完不成任务辞职，并且不发工资和奖金。如果没有超生户了，他们怎么办？这样的状况使弹性平衡更容易形成。
以上是陈村计划生育博弈过程中产生的四个转变。这四个转变有力地显示出在博弈过程中，各方争取各自利益的策略和后果。它们之间是相互紧密联系在一起的，可以说这一系列后果并不都是决策者最初的意愿，有些就属于"控制辩证法"带来的"意外后果"（吉登斯，1998b）。在这一过程中，小分队起着举足轻重的作用。如今，他们的历史使命似乎已告一个段落，当我调查的时候，有人（比如村支部书记）认为小分队解散了；但大部分人（包括另一个村的支部书记）认为没有解散；在计划生育办公室这个小分队的老家"，小分队"的一个成员告诉我，现在的指导站（所）就是小分队，但已不用小分队的名称，只是实际上执行着当年小分队的某些功能，比如，突击检查，下乡罚款等。
五、结论与讨论
（一）双线运作与游戏规则：一个秩序化的障碍及其克服
从以上的分析可以看出，基层社会运作的一个重要特点是：双线运作。不管是上级让下级办的事还是下级有求于上级的事情，都是双线运作的。"双线运作社会"是对基层社会的一个富有洞察力的分析性概念。这是乡土社会里法与实施法的环境脱节的事实造成的，虽然不合法但从执行实践效果的某些方面看又是合情合理的。这就成了非正式运作路线。而且，如前面所讲，利用社会关系网络（做的事有非法的也有合法的）与利用如上访①「我们的信息（比如上访）是逐级进行的，也有越级，但都在一个系统之内，各级官员的信息过滤和扣压是惊人的。
通过上访（包括走访和）解决问题之难，可参见应星、晋军《集体上访的"问题化"过程》（2000）。之类的合法途径比较，走前一条路更好。所以人们从日常社会实践中总结了这样一条经验"，学会拉关系，学会靠关系".总之，这是个双线运作的社会：一条是明线，即官方的，合法的，公开的，但往往官僚化，多障碍，低效率，甚至根本就走不通；一条是暗线，即民间的，非法的，私下的，却往往效率极高。它有时是在法治渠道代价高甚至根本走不通情况下作出的选择；有时是某些人或部门为谋取不正当利益的作为。两条线在基层常常相互纠缠在一起。
孔飞力说："伴随规则而来的是可预期性和标准化"（孔飞力，1999：250），也即是秩序化。但是，双线运作社会，而且非正式程序的（并非完全都违法）暗线尤为起作用的事实降低了"可预期性和标准化".从此种意义上看，双线运作正是社会秩序化的一个障碍。一个重要的原因是，暗线运作的不稳定并且较低的可预测性。所以，我们还是要靠制度建设，这恐怕没有异议。制定并共同遵守具有较长期稳定性的游戏规则是制约专制权力和克服"可预见性与标准化程度较低"的暗线运作的一剂良方。就稳定性方面看，丁学良（2000）曾画出了一个关于"稳定性、可预期性的程度"的示意图表。图表显示，从宪法、法律、行政、政策条例到指示、意见，其可预测性和稳定性依次减低。而目前大部分的社会管理都是在意见和政策的跨度内展开的，随意性强。所以，要依法而治，通过法治控制随意性。但这又要求必须保证上下沟通渠道畅通，这是信息通道的保证，否则等于白谈。②「我想引用"晏氏转型"的故事来说明信息渠道的重要性。晏子奉命治理东阿，百姓安居乐业时晏子却受到齐景公的指责，晏子遂转变政策，闹得民不聊生反而受到表扬。问题就出在信息渠道上，即便百姓利益受损，只要利益分配方式有利于控制信息渠道的，传上去的就是好话，反之则是坏话。因此，事实本身并不重要，重要的是信息筛选者的偏好（见甘琦、吴思，2000）。
人们容易明白上面这些道理，但实际上如何达到法定规则的有效性，如何使法规得到有效的执行仍然是个令人头疼的大问题。
（二）秩序演变的形态
由于法定规则的有效性和实际执行问题得不到很好的解决，暗线运作的规则几乎无孔不入地破坏或取代明线运作的法定规则。秩序③「"我们中国人对''''秩序''''的理解是比较简单的，通常是指社会治安、街道上的状况之类。英文中的''''秩序''''（order）的含义则深厚得多，强调的是结构化的政治和社会关系（structuralrelationsinpoliticsandsociety）"（丁学良，2000）。本文对"秩序"的使用是基于后者意义上的。是通过一种看似非理性的纷乱无序，而微观上又是各种力量争取自身利益的博弈而产生的。就陈村计划生育政策的执行所经过的无序到有序的规范化过程来看，这些在宏观环境中的微观利益博弈现象体现了利益在让步和妥协中得到制衡的过程。在陈村计划生育执行过程中实际遵从的运作模式是与国家（或说上级）抓的松紧直接相关的。从其发展史可以看出，在基本政策不变的情况下，村民和乡村两级干部三个阶层之间及各阶层内部的博弈造成了计划生育的现状。
他们之间的冲突以及对这种冲突的容忍也是秩序化的一个必然过程，因为"冲突在一个团体经常发生有助于现存的规范获得新生；或者推动新规范的产生。在这种意义上说，社会冲突是一个调整规范适合新环境的机制"（科塞，1989：137）。"地方政府与农民各自的行动边界并不是一成不变的，也不是完全由各种法规条文所决定的，而是在双方的互动中不断伸缩回旋着的，就好像两个正在推手的武师的手掌那样"（应星、晋军，2000）。因此，基本上可以得出这样一个秩序演变的形态：计划生育游戏规则在利益博弈中达成并在实施中形成制度；同时，基本政策等外部刺激因素相对稳定，则秩序逐步形成，但依然是动态的。
参考文献：
边燕杰，2000《中国城市家庭的社会网络资本》"，问题与方法：面向21世纪的中国社会学国际学术研讨会"论文稿。
丁学良，2000《转型社会的法与秩序：俄罗斯现象》，载《清华社会学评论》特辑2.费孝通，1998《乡土中国生育制度》，北京大学出版社。
甘琦、吴思，2000《潜规则：中国历史中的真实游戏——〈万历十五年〉没有点透》，载《南方周末》12月7日。
郭正林，1996《公共政策的文化分析——以中国农村计划生育政策为例》《中国社会科学季刊》（香港）春季卷，总第14期。
黄仁宇，1997《赫逊河畔谈中国历史》，三联书店。
——，2001《关系千万重》，三联书店。
在新的历史时期背景下，需要对计划生育档案管理工作进行一定的调整和改善，即将现代化技术应用于计划生育档案管理工作中。这样的调整和改善的意义主要体现在三方面。第一方面，将现代化管理理念应用于该工作中，既可以提高基层计划生育档案管理的质量和保证其真实性，还可以提升基层计划生育档案管理的水平；第二方面，现代化的管理技术，可以提高档案管理的效率，因为通过应用现代化管理技术可以减少档案管理的任务量和节约资源，从而实现了资源的合理优化配置；第三方面，现代化管理系统可以切实的反馈基层计划生育管理工作，从而促进计划生育管理水平和质量的提高。由此可见，将现代化科技应用到基层计划生育档案管理工作中已经成为社会发展的必然趋势。
2计划生育档案管理存在的不足
2.1计划生育档案管理工作意识薄弱。
在现实社会中，由于档案管理岗位的工作人员专业知识的薄弱，对档案管理工作的认识不到位，因而导致计划生育档案管理工作得不到重视，使得计划生育档案管理工作程序科学性和程序性不强。尤其是涉及到岗位和工作请辞等方面的问题时，工作人员对档案的移交、审查、清理、签字等工作流程认识不够清晰，进而导致了档案的混乱和档案数据的丢失以及档案分类不够明确。
2.2基础计划生育工作效率低，档案管理体系有待完善。
档案管理工作的管理体制是否完善与工作效率有着直接的关系。如果在档案管理工作中，信息内容登记过程中没有相关规章制度进行规范，会导致一些重要信息的丢失，从而严重影响了档案信息的真实性和有效性，严重阻碍了档案管理工作的发展。
2.3计划生育档案管理内容的真实性低。
由于计划生育档案管理工作的重要性得不到充分肯定，进而使得档案管理工作者在完成工作任务时不够认真，责任心不够强，登记的内容随意性增加，档案内容的真实性不够高，这样严重阻碍了计划生育档案管理工作的进步。
2.4计划生育档案管理工作者的专业水平较低。
档案管理工作人员的专业知识不完整和专业水平低均是导致档案管理工作得不到发展的重要影响因素。由于工作人员得不到专业技能的培训，甚至出现一个工作人员身兼数职的现象，从某种程度上讲，工作人员不能将全部精力集中到档案管理工作中，同时也不能完全掌握档案管理的信息内容。
2.5计划生育生育档案管理水平和基础设备均不健全。
在效率决定发展速度的今天，基层的计划生育档案管理仍然采用库存的方式，然而随着档案数据的增加，档案库存的方式不仅浪费时间，还浪费经济，大大降低了工作效率。同样制约档案管理工作发展的一个因素是较低的管理水平，大部分的地方档案管理不能缺乏高新技术的指导，无法将最先进的管理手段应用到计划生育档案管理工作中，从而一定程度上制约了档案管理的发展。
3提高基层计划生育档案管理水平的基本措施
3.1提高现代化基层计划生育档案管理的意识。
我国计划生育工作的重要组成部分之一是基层计划生育档案管理工作。因此从事计划生育档案管理的工作人员必须有较强的责任意识和法制观念，同时还要具有较强的思想道德修养和较高的业务能力。同时，政府部门可以分设专门的计划生育网站，对从事档案管理的工作人员进行定期的培训和提供必要的档案管理资源。同为重要的是政府部门还要提供档案管理工作人员与专家交流的机会，这样可以有效的提高工作人员的现代化管理意识和水平。
3.2应用现代化技术合理分配计划生育档案管理资源。
高新技术的飞速发展，要想提高基层计划生育档案管理工作的效率，需要充分的利用网络资源。因为网络技术对档案管理方式可以实现适当的调整，从而使得资源的管理更加快捷、高效。而网络资源技术的应用是实施基层计划生育档案现代化管理的有效手段之一。如果将计划生育的信息通过互联网进行整合，这样可以达到资源共享的目的，这样也可以有助于档案信息的规范化和标准化。
3.3完善计划生育档案管理体系。
实现基层计划生育档案管理的现代化的另一个重要手段之一是建立完善的计划生育档案管理体系。基层计划生育档案管理的工作需要严格按照规章制度执行。因为各个地方存在一定的差异性，所以在制定计划生育档案管理制度时，需要做到联系实际，依据不同地方的特色和工作特点，这样做到相关的规章制度最大程度上应用到实际工作中。
3.4计划生育档案信息登记时做到有章可循。
实事求是是基础计划生育档案管理工作的基本要求，因为这样可以有效的保障计划生育档案信息的真实性。工作人员在遇到比较模糊的信息时，需要经过认真核对后再填写，严格禁止随意填写，这样可以有效的保证档案信息的真实性。
3.5提高计划生育档案管理工作人员的专业水平。
要深化计划生育服务机构内部运行机制改革，逐步建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的良性运行机制。推行以聘任制为主要内容的用人制度改革，科学合理设置内设机构，明确各级类人员岗位职责，打破专业技术人员技术职称终身制实行评聘分开、动态管理、引入竞争机制，竞争上岗，优胜劣汰，解决人浮于事的问题。在分配制度改革上，要把职工的工资同本人的服务态度、劳绩、工作效率及群众的满足结合起来，合理撇开分配差距，增加
干部职工的危机感和忧患意识，充分调动其积极性。
二、注重医德，全面提高职工素质
计划生育服务行业是与群众关系密切的“窗口”行业。如果医务人员的态度不好、医疗技术水平不高，就会影响病人的情绪，群众就会不满意，因此医务人员树立良好的医德医风尤为重要。要在广大医务人员中切实加强职业责任、职业道德、职业规范的教育，引导广大医务人员正确的人生观和价值观，不断提高政治、业务素质，努力做到以高尚的医德、廉洁的作风、和蔼的态度、热情的服务，塑造良好的职业群体形象。要落实各项便民利民措施，设立导医服务台，简化门诊程序，对挂号、划价、收费、取药等程序要增设服务窗口，避免排长队现象。通过一系列措施，使计划生育服务站基本实现环境优美化、窗口规范化、病区舒适化、服务优质化、收费透明化，用广大医务人员的关心，耐心、细心和责任心，换取病人的安心、放心、舒心和温馨。三、夯实基础，以优质的服务吸引病人
计划生育服务站要在市场经济形势下求生存求发展，必须具备三个优势，即技术优势、设备优势和服务优势，这是服务站建立的基础。在市场经济条件下，计生服务站和其它医疗机构单位一样存在着技术设备、服务的引进、更新与提高问题，而关键之关键是人才，有了人才才能不断开展技术，才能不断发挥新设备的效用，才能持续发展。这里的人才包括来管理人才和技术人才，作为管理者，要树立发展才是硬道理的观念，克服求稳怕乱的传统观念的束缚，认真研究市场规律成为掌握和驾驭市场经济的行家里手。培养造就一大批具有扎实医学理念基础、娴熟的诊疗技术的医护人员是发展的关键。要采取走出去，请进来的办法，请知名专家讲学、坐诊、会诊，先送医护人员到大专院校、上级医院进修学习，引进有一技之长的专门人才，同时鼓励搞好自学，让医务人员真正树立“技术立业、技术成才、技术成家”三光荣的思想。要克服“大而全”的弊端，走专科发展之路，本着“人无我有，人有我优”的原则，创办自己的特色科室和拳头项目，形成有重点、有特色、有专长的技术格局。新设备的引进要注意量力而行，做到以较小的投入换取最大的效益，切不可不做可行性分析而盲目引进，否则背上沉重的包袱，以至于急于收回成本而加重病人的负担。基础建设还有重要一点就是加强制度建设，严格各项规章制度和技术操作规程，把领导定期查房、三级医师负责等制度落实到实处。切实加强医务人员的“三基、三严”的训练，努力提高医护人员的整体素质，杜绝人为医疗差错事故的发生，这样才能得到广大群众的信任。
四、落实承诺制度，着力解决热点、难点问题
目前，社会上对医疗单位以医谋私、吃拿卡要、乱检查、私收费、购销药品回扣等不正风气时有反映，影响了医疗单位的声誉，致使病号逐步减少。没有病人，医疗单位靠什么生存？因此医疗单位要生存、要发展，必须把群众反映的热点、难点问题认真解决好，这要从完善内部约束机制和外部社会监督机制方面入手。一要推行服务承诺制度，对承诺的内容要在新闻媒体上向社会公布，并做到有诺必践、一诺千金。二要把检查费、治疗费、手术费等明码标价上墙，药品价格公布群众。并做到因病施治、合理检查、合理用药。凡能用低价药治愈的不用贵重药，能用国家药治愈的不用进口药，能开小处方的不开大处方。为解决群众反映的药品价格高的问题，在药品采购中要采取公开招标的办法，实行阳光下交易，避免暗箱操作，从而有效地降低药品购进价格，刹住医药回扣等不正风气。三要采取聘请社会各界的意见。四要设立举报箱、举报电话、医务人员挂牌上岗，以利投拆和监督。对违反有关规定以及医德败坏、医风不正的人和事，不护短，不姑息，坚决予以查处，以树立服务站的形象。
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