“五年计划”、“五年规划”，从读书读报看电视时就常萦绕耳畔的一个熟悉又陌生的名词，是“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”的简称，是我国国民经济计划的重要部分，对我国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，规划了我国国民经济发展远景规定目标和方向。
上大学了，工作了，才懂得“五年规划”，即是我们推动国民经济和社会发展的重要力量，也是我们生活、学习、工作的重要组成部分。从1953年的“一五”计划到2020年“十三五”规划的完美收官，再到即将就要开启的“十四五”规划，一个又一个的五年，平常又非凡，“五年计划”“五年规划”不断地、持续推动着我们全社会向前深化发展、深化改革，使我们全社会强劲有力地向着“富强、民主、文明、和谐、美丽”的社会主义现代化强国迈进。
我国五年规划的历史，几乎就是新中国成长和发展的“史记”，1951年2月，由周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻等中央领导组成的“一五”计划编制领导小组，在我国上下方方面面薄弱的基础上，又伴随着朝鲜战争，编制领导小组大胆地将“重工业发展”规划为“一五计划”的重心，重中之重。最终，在苏联工业化道路成功的示范效应影响下，优先重工业发展既保障了我国国家政治独立和国防安全，又快速地改变了我国工业十分落后的面貌。事实表明，"一五"计划时期优先发展工业战略是符合我国国情的，是正确的，也是十分必要的。
从“一五”计划到“十三五”规划的成功制定和完美执行，对我国全面崛起的意义十分重大、非凡而伟大。凡事预则立，不预则废。人无远虑，必有近忧。对待发展，就要超前思考，未雨绸缪，这是计划就是非常重要了。计划管理是组织管理中一项重要职能，计划管理的目的是为了提高工作效率，有效合理地调度配置单位的资源，落实目标责任制，提高管理的科学性、评价的可操作性。单位通过对计划的制定、执行、检查、调整的过过程管理，就能合理配置利用人、财、物等资源，高效地开展生产经营活动，提高生产效益，确保单位生产经营活动的可预测、可掌控。
以下内容由收录，希望能为大家提供帮助。
一、编制安排
一是成立机构，落实责任。成立规划编制工作领导小组和文本起草小组，确保编制工作落到实处。
二是确立课题，深入调研。结合计生工作实际，依据国家、省关于计划生育工作的总体部署，我委分条线确立统筹协调、宣传倡导、稳定低生育水平、优生促进、出生人口性别比综合治理、流动人口服务与管理、利益导向政策体系、依法行政、幸福家庭、队伍建设、信息化建设、公共财政投入、协会工作等调研课题，深入基层调查研究，广泛听取各方面意见，为合理编制“十三五”规划提供了科学依据。
三是认真总结，客观评估。认真总结“十二五”人口计生工作情况，客观分析全市人口计生工作发展态势，认真研究人口计生工作中遇到的热点、难点问题，总结经验，评估不足，为客观编制“十三五”规划奠定了坚实基础。拟2015年8月形成初稿，2016年初正式定稿。
二、主要内容
计划生育发展规划拟分为六个部分：第一部分总结全市“十二五”计划生育发展取得的主要成就;第二部分分析“十三五”计划生育发展的形势，基本特征和面临的矛盾;第三部分指出“十三五”计划生育发展的总体思路和主要目标;第四部分明确“十三五”计划生育发展的重点任务;第五部分提出实现“十三五”人口规划的保障措施。
1、主要成就。“十二五”时期是我市稳定低生育水平、统筹解决人口问题的重要时期。五年来，在市委市政府的正确领导下，各地和相关部门认真贯彻落实中央关于人口计生的各项方针政策，坚持计划生育基本国策，积极推进体制机制创新，全面加强人口服务管理工作，人口计生工作取得显著成效，荣获全国首批“人口计生综合改革示范市”。全市人口自然增长率控制在3.5‰以内，出生政策符合率达96%，出生人口性别比控制在110：100，孕前优生健康检查覆盖率90%以上，流动人口管理服务率均在95%以上，人口信息化建设指数达98%，计划生育奖励优惠政策全部兑现，机构队伍和计划生育事业经费达到要求，人口计生工作呈现又好又快发展的良好态势。
2、当前人口发展形势。“十三五”是计划生育发展的特殊重要时期。当前，已进入全面深化改革的攻坚期，经济体制深刻变革，城乡结构深刻变动，思想观念深刻变化，人口形势发生重大转折。总体看，人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的沉重压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变，这三个“不会根本改变”决定了计划生育基本国策必须长期坚持、不能动摇。与此同时，生育水平稳中有降，人口数量、素质、结构和分布问题相互交织，计划生育工作目标由稳定低生育水平转向促进人口长期均衡发展，要求更高、难度更大、任务更重。计划生育工作形势正发生重大变化，既面临难得的发展机遇，也存在着不少薄弱环节。总体上看，“十三五”期间，XX将进入统筹解决人口问题的深化阶段。面向未来，我市计划生育发展将面临的矛盾：一是稳定低生育水平任务非常艰巨。二是人口结构性矛盾日益凸显。人口老龄化、出生人口性别比失衡、流动人口服务管理、家庭特征变化等。三是人财投入与事业发展不相适应。
3、总体思路和主要目标。
总体思路：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持计划生育基本国策，贯彻实施《人口与计划生育法》，稳妥有序执行生育政策调整，处理好人口资源环境与经济社会发展的关系，稳定适度低生育水平，进一步提升人口发展的质量，提高家庭的发展能力，切实保障和改善民生，促进人口长期均衡发展。
主要目标：一是总体稳定，确保生育政策调整实施过程风险可控，确保生育水平不出现大的波动。二是协调发展，统筹人口数量、素质、结构、分布的均衡发展，统筹人口与经济、社会、资源、环境的协调与可持续发展。三是改革创新，突出体制机制建设，以全面深化改革为动力，打造计生转型“升级版”。四是关注民生，注重利益导向，做好服务关怀，加强宣传倡导，切实提高家庭发展能力。
［关键词］ 政策；国策；基本国策
abstract:basic national policy is a general policy which comparatively lasts a long periodand it is also a major policy that takes effects in a certain fundamental area. it runs as the highest level in the politic system and plays a key role in national economy and social development. but no agreement has been reached as to its contents, forms and origins, which results in chaos in theoretical study and practical use. relevant information verifies that the origins and the forms of china’s basic national policy are mainly determined by law, the work reports of party’s congress and the government, the government’s plans and white paper and regulations, and leaders’ speeches, etc.. its main contents cover family planning, opening to the outside world, protection of arable land, long-term stability, environmental protection, “one country, two systems” (peaceful reunification), genders equality, natural resources protection, soil and water conservations,etc..
key words: policy; national policy; basic national policy
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。
但对于这样重要的问题，却存在着很多问题，如基本国策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。
一、我国基本国策在认定上存在的问题
我国虽然在很多方面使用了“基本国策”这一概念，但对于我国目前究竟有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。
人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”［1］
中共中央党校刘应杰在其《中国的发展战略和基本国策读本》一书中，将科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略［2］。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策［3］。
宁夏大学李斌在其自编教材《当代中国国策综述》一书中，认为：“当代中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”［4］
国家义务教育九年级《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策［5］。
除此之外，还有“计划生育、合理用地和环境保护”三大基本国策说［6］；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说［7］等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策［8］；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的《关于将国民营养工作列为基本国策的议案》的建议［9］，还有的建议将低房价作为基本国策［10］等等。
从网上搜索“我国的基本国策有哪些”这一问题，得到的答案也五花八门。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等［11］。
从上述对基本国策内容的表述上，可以看出，人们对基本国策的认识非常不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。
1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，江泽民主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”［1］。 这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。
二、我国目前基本国策的内容及渊源
笔者通过对目前称之为“基本国策”的各项内容进行查证和研究，发现虽同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。
（一）以法律形式确定的
以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）四项。
关于耕地保护问题。在1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确定“耕地保护的基本国策”前，我国土地基本国策的内容是逐步发展完善的。1982年5月4日，第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《国家建设征用土地条例》第三条规定：“节约土地是我国的国策”。1998年8月29日，九届全国人大常委会第4次会议通过了新修订的《土地管理法》，其中第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”［12］，首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位。这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。
关于计划生育问题。1978年3月，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修正案首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。1982年2月9日，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》还没有将计划生育作为基本国策的表述。2001年12月29日，第九届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）第二条规定：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”［13］。同日，国家主席江泽民第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。虽然1978年《宪法》确定了推行计划生育的政策，但却没有明确将其界定为“基本国策”。因此，法律规定其为“基本国策”的时间应该为2001年。
关于男女平等问题。建国后国家颁布的宪法就体现了这一立宪原则。1949年9月颁布的起临时宪法作用的《共同纲领》规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、家庭的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”，1954年颁布的《宪法》也有类似的表述。1982年颁布的《宪法》除规定妇女享有同男子平等的权利外，同时还对妇女的特殊权利和利益进行保护。第四十八条规定：“国家保护妇女的权利和权益。实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条明确规定：“实行男女平等是国家的基本国策。”［14］
关于节约资源问题。我国一直非常重视资源的利用与节约问题，经过长时期的努力，2007年颁布了《中华人民共和国节约能源法》，其中第四条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”［15］。
（二）以党代会报告或文件的形式确定
以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有：计划生育（十二大、十四大至十七大）、对外开放（十二届三中全会、十三大、十五大、十七大）、环境保护（十四大至十七大）和保护资源（十六大、十七大）等四项。
党的“十一大”以前，党的工作报告还没有提及基本国策问题，党的相关理论也还没有关于“基本国策”的论述。提出基本国策并具体指出其内容，是在党的“十二大”以后才开始的。现将历次党代会报告中提出的“基本国策”列示如下：
1982年9月1日，胡耀邦在“十二大”报告中首次以党的报告的形式提出了基本国策问题。他指出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”［16］
2008年3月5日，温家宝在第十一届全国人大第一次会议的讲话中指出：“今年是改革开放30周年……必须继续坚定不移地推进改革开放”［17］，我们平时也常常说“改革开放30年”，但这并不意味着将“改革开放”作为基本国策有30年的时间。1984年4月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市”［18］。这是首次在党的文件中将“对外开放”作为我国的基本国策。1978年12月18日到22日，党的十一届三中全会召开，会议作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的政策。十一届三中全会后，邓小平强调：“改革开放是决定中国命运的一招”［19］。因此， 1978年的十一届三中全会虽然提出了改革开放，但并未将其作为基本国策。1987年10月25日，赵紫阳在中国共产党第十三次代表大会的报告的第三部分“关于经济发展战略”中指出：“当今世界是开放的世界。我们已经在实行对外开放这个基本国策中取得了重大成就”［20］，这句话应该是针对1984年十二届三中全会所确定的对外开放的基本国策而言的。
1991年11月29日，中共十三届八中全会作出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，其第一部分指出：“建设有中国特色社会主义的新农村，进一步巩固工农联盟，必须遵循以下基本原则：农村经济和社会发展，必须严格控制人口增长，严格控制非农占地，合理开发利用资源，保护生态环境，切不可脱离国情，违反基本国策”［21］。这一段话虽然提到基本国策，但并未从正面直接将“计划生育、保护耕地、节约资源、保护环境”确定为基本国情，尽管有这一层意思，但因不是明确表述的，因而不能作为确定时间。
1992年10月12日，江泽民在“十四大”报告中指出：“ 认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策。”［22］
1997年9月12日，江泽民在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”、“对外开放是一项长期的基本国策。”［23］
2001年3月12日，江泽民在中央人口、资源和环境工作会议上讲话指出：“人口资源环境工作，是强国富民安天下的大事。”［24］。2002年11月14日，江泽民在中国共产党第十六次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”［25］，首次提出将“保护资源”作为基本国策。
2007年10月15日，胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出的三个基本国策是：“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“坚持对外开放的基本国策”，“坚持计划生育的基本国策”［26］，全面概括了过去历次党的大会中所提出的四项基本国策。
从上述可以看出，党的报告中提出的“基本国策”在内容是逐步增加的，“十二大”开始提出“计划生育”（除十三大未提外，其后历次均有），“十二届三中全会”开始提出“对外开放”（但是间断的，十四、十六大未提及），“十四大”开始提出“环境保护”（以后历次均有），“十六大”开始提出“保护资源”（此后历次均有）。因此，截至目前，以党的报告的形式确定的基本国策有“计划生育”、“对外开放”、“环境保护”和“资源保护”等四项。
（三）以政府工作报告形式确定
从1954年9月15日第一届全国人大一次会议（简称“一届一次”，以下表述方式相同）到2008年3月15日十一届全国人大第一次会议，共召开了42次全国代表大会。其中，1986年六届全国人大四次会议以前和2004年十届二次会议以后的历次政府工作报告均没有提及基本国策问题，1987年到2003年之间，七届三次（1990年）、八届一次（1993年）和九届三次（2000年）三次政府工作报告中没有提及基本国策问题，其余11次“人代会”的政府工作报告均提到基本国策问题。所提基本国策分别为：“长治久安”1次（1987年）、“计划生育”10次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2001年、2002年、2003年）、“环境保护”8次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2003年）、“对外开放”3次（1987年、1998年、1999年）、“保护资源”1次（2003年）。
其中，首次提及基本国策的政府工作报告分别为：
1987年3月25日，赵紫阳在第六届全国人民代表大会第五次会议的政府工作报告中指出：“经过继续严厉打击经济犯罪和其他刑事犯罪，经过对社会治安的综合治理，以及对各种不正之风的认真纠正，我国社会秩序安定，社会风气正在好转。实现长治久安是人民的共同愿望和国家的基本国策，我们坚信这个目的必定能够达到”，“实行对外开放是我国长期不变的基本国策。”［27］
1988年3月25日，李鹏在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“既立足现实又面向未来，认真贯彻实行计划生育和加强环境保护这两项基本国策”，“实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质，是我国的一项基本国策”，“加强环境保护也是我国的一项基本国策。”［28］
2003年3月5日，朱镕基在第十届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中指出：“实行计划生育、保护环境和保护资源，是我们的基本国策”，“加强计划生育工作。建立和完善人口与计划生育目标管理责任制，使计划生育的基本国策落到实处。”［29］
（四）以国家计划纲要形式确定
将“基本国策”列入国家计划发展纲要是从1991年的第八个“五年计划”（简称“八五计划”或“八五”，其他表述方式相同）开始的，也就是说是伴随着我国的改革开放才开始提出的。此前多用方针或基本方针，“七五计划”中，有16处提到“方针”，一处提到“基本方针”，但还没有提及“基本国策”问题。
历次国家发展计划中提出的“基本国策”分别为：
1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中提出：“继续坚定不移地执行计划生育基本国策，控制人口数量，提高人口素质”、“坚持对外开放的基本国策，进一步扩大对外经济技术交流与合作。”［30］
1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第三部分“宏观调控目标和政策”中提出：“坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，稳定和认真执行现行计划生育政策。”［31］
2001年3月5日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：“坚持计划生育的基本国策，稳定现行生育政策，保持低生育水平。坚持保护耕地的基本国策，实施土地利用总体规划，统筹安排各类建设用地，合理控制新增建设用地规模。”［32］
2006年3月17日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二章中提出：“要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”，“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，“落实保护耕地基本国策”，“坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全”，“坚持计划生育基本国策，稳定和完善现行生育政策”，“落实男女平等基本国策，实施妇女发展纲要，保障妇女平等获得就学、就业、社会保障、婚姻财产和参与社会事务的权利。”［33］
因此，截至目前，以国家计划纲要形式确定的“基本国策”主要有：计划生育（八五、九五、十五、十一五）、对外开放（八五、十一五）、保护耕地（十五、十一五）、节约资源（十一五）、保护环境（十一五）、男女平等（十一五）。与同时期以党的报告的形式提到基本国策内容相比，多了“保护耕地”和“男女平等”两项。
（五）以政府白皮书的形式确定
自1991年我国第一部白皮书开始，截至2008年2月，中国已发表了56部白皮书，涉及民主政治建设、法治建设、政党制度、人权状况、军控、国防、防扩散、宗教问题、人口问题、能源、环境问题、知识产权问题、食品安全以及西藏等广泛问题，其中只有9部白皮书提及基本国策问题。它们分别是：
1993年8月31日，国务院台湾事务办公室了《台湾问题与中国统一》白皮书。在第三部分“中国政府解决台湾问题的基本方针”中，认为：“和平统一、一国两制是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策”，包括一个中国、两制并存、高度自治、和平谈判四个方面的内容［34］。
1995年8月，国务院新闻办公室了《中国的计划生育》白皮书，其中三次提到计划生育的基本国策问题［35］。2000年12月，国务院新闻办公室了《中国21世纪人口与发展》白皮书。其中两次提到基本国策问题：“20世纪70年代以来特别是改革开放以来，中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策”，“制定、完善法律法规。加快立法步伐，提高立法质量，建立健全人口与发展法律法规。将人口问题作为制定经济和社会法律法规时的重要考虑因素，为贯彻实施基本国策提供法律保障。”［36］
1996年6月5日，中国政府批准了《中国的环境保护》白皮书。其中前言中的第一句话是：“中国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策” ，“中国在80年代制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。 确立环境保护为中国的一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策”，“在改革开放和现代化建设的过程中，中国将继续认真贯彻执行环境保护基本国策，实施可持续发展战略。”［37］
1996年10月25日，国务院新闻办公室了《中国的粮食问题》白皮书。其中说到：“总之，中国政府将正视困难，在经济布局和工作指导上，继续严格执行保护耕地和生态环境的基本国策，实施科教兴农和可持续发展两大战略，推动农业经济体制和农业增长方式的根本性转变，以促进粮食综合生产能力的稳步提高。”［38］
2005年8月24日，中国国务院新闻办公室了《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书。书中四次提到基本国策问题：“促进男女平等是中国的一项基本国策”，“坚持实行计划生育基本国策，提倡晚婚晚育”，“在全面建设小康社会的新的历史时期，中国政府将从国情和建设社会主义和谐社会的战略高度出发，树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步贯彻男女平等的基本国策，依法保障妇女权益，落实妇女发展纲要的目标要求，努力促进妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与男子平等的权利。”［39］这比2005年8月28日通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》确定的“实行男女平等是国家的基本国策”还要早几天。
2005年12月22日，中国国务院新闻办公室了《中国的和平发展道路》白皮书，其中提到：“中国把节约能源资源作为一项基本国策”，“中国坚持保护环境的基本国策，不断加大保护生态环境力度，逐步改善生态环境，为经济社会可持续发展创造条件”，“中国坚定不移地实行对外开放的基本国策。”［40］
2006年6月5日，国务院新闻办公室了《中国的环境保护（1996－2005）》白皮书。其中提出：“中国政府高度重视保护环境，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。多年来，中国政府将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略”，“中国政府把保护耕地作为一项基本国策，实行严格的耕地保护政策。”［41］
2007年12月26日，国务院新闻办公室了《中国的能源状况与政策》白皮书。其中六处提到基本国策问题：“中国政府正在以科学发展观为指导，加快发展现代能源产业，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，努力增强可持续发展能力”，“环境保护取得进展。中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高”，“中国能源发展坚持立足国内的基本方针和对外开放的基本国策，以国内能源的稳定增长，保证能源的稳定供应，促进世界能源的共同发展”，“中国把资源节约作为基本国策，坚持能源开发与节约并举、节约优先，积极转变经济发展方式，调整产业结构”，“为继续深入推进能源节约，中国政府进一步提出把节约资源作为基本国策，了《国务院关于加强节能工作的决定》”，“中国作为负责任的发展中国家，高度重视环境保护和全球气候变化。中国政府将保护环境作为一项基本国策，签署了《联合国气候变化框架公约》，成立了国家气候变化对策协调机构，提交了《气候变化初始国家信息通报》，建立了《清洁发展机制项目管理办法》，制订了《中国应对气候变化国家方案》，并采取了一系列与保护环境和应对气候变化相关的政策和措施”［42］。
综上所述，以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）共七项。
（六）以政府规章形式体现
以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）两项。
在1998年《土地管理法》正式确定将保护耕地作为我国的基本国策前，很长一段时间耕地保护的基本国策是以政府规章的形式确定的。1982年2月13日，国务院的《村镇建房用地管理条例》第三条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”
［43］ （1986年6月25日《土地管理法》公布后，该条例废止）。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”［44］
1993年1月19日，国务院了《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发［1993］5号），其第一条即明确指出：“水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”［45］这是唯一一次将水土保持作为基本国策的表述。
（七）以领导人讲话形式体现
以政府专题会议或领导人讲话形式确定或体现的基本国策因时间跨度长、涉及范围广，查证难度较大。但从笔者查证情况来看，最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）、保护资源（或节约资源，1999年），虽然它们最终都以其他形式确定为基本国策，但最早却是以讲话的形式提出的。
关于环境保护问题。从1973年8月到2006年 4月，国务院召开了六次全国环境保护大会。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召开的第二次全国环境保护会议是中国环境保护工作的一个转折点，为中国的环境保护事业作出了重要的历史贡献。在第二次全国环境保护会议上，当时担任副总理的李鹏代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策［46］，从而确定了环境保护在社会主义现代化建设中的重要地位，这也是最早关于将环境保护作为基本国策的表述。
关于男女平等问题。1995年以前，尽管各相关法律对妇女权益保障问题有许多专门规定，但并未将其列入基本国策。1995年9月4日，在北京召开的第四次世界妇女大会上，时任中国国家主席、中共中央总书记的江泽民向全世界宣告：“我们十分重视妇女的发展与进步，把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”［47］这在世界上引起了强烈反响，得到了联合国及国际社会的支持，被誉为推进妇女发展的一项重要决策。2003年8月27日，胡锦涛在同中华全国妇女联合会新一届领导班子成员和中国妇女九大部分代表座谈时指出：“各级党委和政府一定要充分认识妇女的重要作用和妇女工作的重大意义，牢固树立马克思主义妇女观，坚决贯彻男女平等的基本国策。”［48］这比2005年8月28日新修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》正式以法律的形式将“男女平等”作为我国的基本国策要早近10年。因此，“男女平等”的基本国策最早是以领导人讲话的形式确定的。
关于保护或节约资源问题。1999年3月14日，江泽民在中央人口、资源、环境工作座谈会上讲话指出：“促进我国经济和社会的可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保持良好的生态环境，这是根据我国国情和长远的战略目标而确定的基本国策。”［49］这一讲话，可将其理解为我国的基本国策有计划生育（人口问题）、保护或节约资源、保护环境。其中，计划生育和环境保护在此前已以不同形式确定为基本国策，但将“保护或节约资源”作为基本国策，是第一次以领导人讲话的形式体现，可算是最早的表述。3年后，2002年11月14日，十六大才提出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。”
（八）以其他形式出现
还有些以其他各种形式出现的基本国策，如有关学者在专著和论文中表述的个人观点，有关部门或个人的建议，各种宣传材料的不恰当引用等等。不过以这些形式出现的基本国策，人们的认同度虽一般较低，但却能造成认识上和使用上的较大混乱。
除上述各种基本国策的渊源之外，使用者的主观臆断或将发展战略、基本方针、指导思想和基本原则等理解为基本国策，也容易造成认识上的混乱。
三、结论
（一）我国基本国策的内容
综上所述，截至目前，除去表述相同的内容，我国以各种形式提出的基本国策主要有耕地保护、计划生育、一国两制（和平统一）、男女平等、环境保护、对外开放、保护资源（或节约资源）、长治久安和水土保持等九项内容，它散见于各种不同的文件，以各种不同的形式体现出来。相对说来，国家发展和计划纲要对基本国策的表述相对完整些。其中：
以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）（括号中的时间为最早提出时间，下同）等四项。
以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有计划生育（1982年，“十二大”）、对外开放（1984年，“十二届三中全会”）、环境保护（1992年，“十四大”）和保护资源（2002年，“十六大”）等四项。
以政府工作报告形式确定的基本国策主要有“长治久安”（1987年）、“计划生育”（1988年）、“环境保护”（1988年）、“对外开放”（1987年）和“保护资源”（2003年）等五项。
以国家计划纲要形式确定的基本国策主要有计划生育（1991年“八五计划”）、对外开放（1991年“八五计划”）、保护耕地（2001年，“十五计划”）、节约资源（2006年，“十一五计划”）、保护环境（2006年，“十一五计划”）、男女平等（2006年，“十一五计划”）等六项。
以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）等七项内容。
以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）等两项。
最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）和保护资源（或节约资源，1999年）等三项。
（二）以各种形式最早提出的基本国策
从上述可以看出，我国以各种形式最早提出的基本国策分别是：
最早以法律形式确定的基本国策是耕地保护（1998年）。
最早以党的报告或文件形式确定的基本国策是计划生育（1982年）。
最早以政府工作报告形式确定的基本国策是长治久安（1987年）。
最早以计划纲要形式确定的基本国策是计划生育和对外开放（1991年）。
最早以政府白皮书形式确定的基本国策有和平统一、一国两制（1993年）。
最早以政府规章形式确定的基本国策主要是保护耕地（1986年）。
最早以领导人讲话形式确定的基本国策主要是环境保护（1983年）。
因此，我国最早提出的基本国策，是1982年9月1日胡耀邦在十二大报告中以党的报告的形式提出的“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”
若按时间顺序，我国确立基本国策的内容及时间依次为：计划生育（1982年）、对外开放（1984年）、保护耕地（1986年）、长治久安（1987年）、环境保护（1988年）、一国两制（和平统一）（1993年）、水土保持（1993年）、男女平等（1995年）和保护资源（1999年）。
（三）应该确定为基本国策的内容
在上述基本国策的各种渊源及表现形式中，笔者认为只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。对这四种形式中的基本国策进行归并后，主要有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源、对外开放、环境保护、长治久安等七项基本国策。考虑到现在的世界是一个开放的世界，我国已经融入了世界，“对外开放”只是当时特殊时代提出的一种转型性政策，现在已失去了意义，因此它不能再作为基本国策。“长治久安”是任何社会和时代都具有的共性和追求，将其作为基本国策也只在很早以前提出过一次，缺乏认同性，因此它也不应作为基本国策。所以，笔者认为，真正能作为基本国策的只有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源和环境保护等五项内容。
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全国“十一五”规划编制工作电视电话会议之后，在四川省委、省政府领导下，我们主要抓了以下几项工作：
一是进行动员部署。2004年3月初召开了全省“十一五”规划编制工作会议，对编制四川省“十一五”规划提出了总体要求，明确了责任、目标和任务。要求“十一五”规划是体现科学发展观的规划，是一个与时俱进的规划，也是一个推进跨越式发展的战略规划。同时在组织机构、人员队伍及工作经费上给予了充分保证。
二是创新规划编制方法。坚持开门办规划，加强了重大问题的研究，面向省内外公开招标和委托研究33个重大课题。实施规划编制民主化、科学化决策机制，聘请32名专家组建了“十一五”规划咨询委员会。加强了规划培训和宣传。
三是开展宜宾市规划体制改革试点工作。积极探索经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规结合”的规划体制，强化规划的空间约束力和提高规划的可操作性。
四是组织开展“十一五”规划基本思路研究。在完成四川省“十五”计划纲要中期评估的基础上，委托省政府科技顾问团、省经济发展研究院、省经济信息中心分别开展“十一五”规划基本思路前期研究，形成了研究报告。目前，正在抓紧进行《四川省“十一五”规划基本思路》的修改和完善工作。
二、对四川省“十一五”规划基本思路的初步设想
（一）“十五”计划执行情况
“十五”计划实施3年多来，四川省抓住国家实施西部大开发战略和积极财政政策的机遇，经济社会发展保持了良好态势，西部大开发实现了良好开局，计划执行情况总体上良好。2001―2003年地区生产总值以年均10．5％的速度增长，比“十五”计划原定的8％高出2．5个百分点，达到5456．3亿元。2004年以来，四川省认真贯彻中央宏观调控政策，坚持在发展中调控，在调控中发展，经济继续保持良好发展势头。预计2004年增长率可达到12．5％，地区生产总值达到6500亿元左右，按2000年价格计算达到6090亿元，提前一年实现“十五”计划原定的5890亿元的总量目标。三次产业结构、城镇化、生态建设和环境保护、基础设施、吸引外资、社会事业、城乡居民收入等主要指标都将超额完成。
但是，也应清醒地看到，全省经济社会发展中仍然存在一些矛盾和问题。主要是：发展相对滞后，地区之间、城乡之间存在较大差距，全面建设小康社会的任务十分繁重；结构性矛盾仍然突出；工业化和城镇化进程缓慢；经济增长尚未摆脱粗放型的方式；农民收入增长缓慢，社会事业发展相对滞后，就业和再就业问题突出，社会保障体系不完善，社会不稳定因素增加等。这些因素，都需要我们在“十一五”规划中加以充分考虑。
（二）“十一五”规划的指导思想和目标
根据党的十六大确定的全面建设小康社会的总体战略部署，21世纪头20年，是一个我们必须十分珍惜、又要紧紧抓住的重要战略机遇期。按照四川省第八次党代会提出的“干好头五年、准备后五年、谋划再十年、提前翻两番”的要求，“十一五”处在四川省全面建设小康社会进程中一个十分重要的阶段。这一期间，既要确保2010年实现省委七届七次全会提出的跨越式发展总体目标，更要为2020年实现全面建设小康社会目标奠定基础、增添后劲。因此，“十一五”规划具有承上启下的重要作用。
初步考虑，全省“十一五”规划的指导思想和目标是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、十六届三中和四中全会精神，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，把跨越式发展作为主题，把调整经济结构和提高经济整体素质作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把促进人的全面发展作为根本出发点和落脚点，深入推进“三个转变”，全面做好西部开发“五篇文章”，加快工业化和城镇化进程，提高四川省经济的综合实力和竞争能力，建成西部经济强省和长江上游生态屏障，保持全省经济社会协调发展，努力实现新的跨越。
四川省地处我国西部，经济总量虽排在西部第一位，但人均水平仅处于西部中下游位置，与全国尤其是东部发达地区比较，发展水平更低，发展更加滞后，是一个社会主义初级阶段特征更加明显的内陆省份。从这一特殊省情出发，今后一个较长的时期，全省应始终坚持跨越式发展战略，以科学发展观为指导，加快经济增长方式转变和经济结构战略性调整，抓住机遇加快发展，努力保持较快的发展速度，做到既好又快地发展，切实解决低水平、不协调、不全面的问题，努力缩小与发达地区的差距。争取地区生产总值年均增长9％左右，到2010年迈上1万亿元大关，人均生产总值达到1500美元左右，为建设全面小康社会打好基础、增添后劲。
（三）“十一五”规划的主要任务
按照上述指导思想和目标，“十一五”期间，需要着力解决好以下几个突出问题。
一是坚持城乡统筹，力争解决“三农”问题取得突破。四川省是一个农业大省，农村人口众多，农业、农村、农民问题始终是全省经济社会发展中需要突出抓好的重大问题。“十一五”计划期间，紧紧围绕农民增收这一中心，在确保粮食安全的基础上，大力发展畜牧业和农产品深加工，延长产业链，加快传统农业向现代农业的转变；在加强大中型水利设施建设的同时，集中力量抓好农村“六小工程”建设，改善农业、农村发展条件和农民生活条件；全面实施“千万农民工培训计划”工程，加强农民工跨地区就业服务体系建设，努力培养一支高素质的、掌握专业技能的产业技工队伍，推动农村富余劳动力转移和城镇化进程，促进城乡协调发展。
二是坚持走新型工业化道路，争取特色优势产业发展有较大突破。“十一五”期间，要从全省产业结构不优、竞争力不强的实际出发，充分发挥资源特色和比较优势，培育壮大电子信息、水电、机械冶金、医药化工、饮料食品、旅游六大支柱产业。重点围绕成（成都）德（德阳）绵（绵阳）高新技术产业带和攀西、川南资源开发区，依托大中城市、优势基地、科技城和工业园区，优化产业空间布局。以提高交通设施网络化和现代化水平为重点，适度超前建设基础设施。全面提高四川产业和产品的竞争力，以结构的优化升级促进经济发展质的飞跃。
三是坚持可持续发展，力争在转变经济增长方式上取得突破。四川省自然资源丰富，多种矿产资源储量位居全国前例，但人均资源占有量并不高，必须坚持走可持续发展之路，除此之外，别无选择。“十一五”期间，必须以发展循环经济为突破口，努力建设资源节约型、清洁生产型、生态保护型的社会。全省将抓紧制定发展循环经济的规划，启动重点城市、重点行业、重点企业循环经济试点示范工作，研究制定节能、节水、资源综合利用和再利用的地方性法规和规章。继续巩固和加强天然林保护、退耕还林、退牧还草等生态建设和环境保护工程，早日建成长江上游生态屏障。
四是加快改革开放步伐，力争在发展民营经济上取得较大突破。四川省加快发展的希望在民间，活力在民营。“十一五”期间，要针对四川省国有经济比重较高的现状，按照完善社会主义市场经济体制的要求，抓住时机调整所有制结构。要进一步扩大对外开放，积极吸引外商直接投资。把大力发展民营经济作为战略举措来抓，积极完善扶持和鼓励政策，放宽市场准入条件和经营范围，切实维护民营企业合法权益，放手发展民营经济，提高民营经济在国民经济中的比重，力争到2010年民营经济增加值占地区生产总值的50％以上。
五是坚持以人为本，力争在经济社会协调发展上取得突破。“十一五”期间，要坚持科教兴川和人才强省战略，进一步实施《四川省民族地区教育发展十年行动计划》，加快普及九年制义务教育，继续大力发展高等教育、职业教育和成人教（下转第58页）（上接第53页）育，鼓励发展民办教育，把农村教育作为发展重点，广泛开展创建“学习型政府”、“学习型社区”、“学习型企业”活动，构建现代国民教育体系和终身教育体系，培养和提升人的学习能力、实践能力和创新能力。加快公共卫生事业发展，健全和完善疾病预防控制体系、突发公共卫生事件医疗救治体系和农村医疗卫生体系。加强基层公共文化体育设施建设，丰富群众文体生活。千方百计扩大就业，提高全省人民收入水平和生活质量，促进人的全面发展。
三、做好“十一五”规划编制工作体会和建议
2005年，四川省“十一五”规划进入重要阶段。通过一年来规划前期研究的探索和实践，我们深深地感到，要进一步做好“十一五”规划编制工作，需要牢牢把握几个关键环节：第一，要树立符合科学发展观的规划编制理念。能否把科学发展观贯穿到规划编制的全过程，是四川省编制“十一五”规划能不能成功的关键。第二，要继续深入研究重大问题。尽管已经做了大量的前期研究工作，但还很不够，需要继续在重大问题研究上下工夫，敢于讲真话、讲实话、讲新话，把规划编制的过程变为不断创新的过程。第三，要加快规划改革创新步伐。在搞好宜宾市规划体制改革试点基础上，选择几个市县扩大试点，以点带面，继续深化规划体制改革。第四，要加强各级各类规划的衔接和协调，形成合力，增强规划的可操作性。
［关键词］ 政策；国策；基本国策
abstract:basic national policy is a general policy which comparatively lasts a long periodand it is also a major policy that takes effects in a certain fundamental area. it runs as the highest level in the politic system and plays a key role in national economy and social development. but no agreement has been reached as to its contents, forms and origins, which results in chaos in theoretical study and practical use. relevant information verifies that the origins and the forms of china’s basic national policy are mainly determined by law, the work reports of party’s congress and the government, the government’s plans and white paper and regulations, and leaders’ speeches, etc.. its main contents cover family planning, opening to the outside world, protection of arable land, long-term stability, environmental protection, “one country, two systems” (peaceful reunification), genders equality, natural resources protection, soil and water conservations,etc..
key words: policy; national policy; basic national policy
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。
?但对于这样重要的问题，却存在着很多问题，如基本国策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。
?一、我国基本国策在认定上存在的问题
?我国虽然在很多方面使用了“基本国策”这一概念，但对于我国目前究竟有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。
?人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”［1］
?中共中央党校刘应杰在其《中国的发展战略和基本国策读本》一书中，将科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略［2］。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策［3］。
?宁夏大学李斌在其自编教材《当代中国国策综述》一书中，认为：“当代中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”［4］
?国家义务教育九年级《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策［5］。
?除此之外，还有“计划生育、合理用地和环境保护”三大基本国策说［6］；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说［7］等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策［8］；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的《关于将国民营养工作列为基本国策的议案》的建议［9］，还有的建议将低房价作为基本国策［10］等等。
?从网上搜索“我国的基本国策有哪些”这一问题，得到的答案也五花八门。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等［11］。
?从上述对基本国策内容的表述上，可以看出，人们对基本国策的认识非常不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。
1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”［1］。 这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。
?二、我国目前基本国策的内容及渊源
?笔者通过对目前称之为“基本国策”的各项内容进行查证和研究，发现虽同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。
（一）以法律形式确定的
?以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）四项。
?关于耕地保护问题。在1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确定“耕地保护的基本国策”前，我国土地基本国策的内容是逐步发展完善的。1982年5月4日，第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《国家建设征用土地条例》第三条规定：“节约土地是我国的国策”。1998年8月29日，九届全国人大常委会第4次会议通过了新修订的《土地管理法》，其中第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”［12］，首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位。这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。
?关于计划生育问题。1978年3月，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修正案首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。1982年2月9日，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》还没有将计划生育作为基本国策的表述。2001年12月29日，第九届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）第二条规定：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”［13］。同日，国家主席第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。虽然1978年《宪法》确定了推行计划生育的政策，但却没有明确将其界定为“基本国策”。因此，法律规定其为“基本国策”的时间应该为2001年。
?关于男女平等问题。建国后国家颁布的宪法就体现了这一立宪原则。1949年9月颁布的起临时宪法作用的《共同纲领》规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、家庭的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”，1954年颁布的《宪法》也有类似的表述。1982年颁布的《宪法》除规定妇女享有同男子平等的权利外，同时还对妇女的特殊权利和利益进行保护。第四十八条规定：“国家保护妇女的权利和权益。实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条明确规定：“实行男女平等是国家的基本国策。”［14］
?关于节约资源问题。我国一直非常重视资源的利用与节约问题，经过长时期的努力，2007年颁布了《中华人民共和国节约能源法》，其中第四条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”［15］。
（二）以党代会报告或文件的形式确定
?以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有：计划生育（十二大、十四大至十七大）、对外开放（十二届三中全会、十三大、十五大、十七大）、环境保护（十四大至十七大）和保护资源（十六大、十七大）等四项。
?党的“十一大”以前，党的工作报告还没有提及基本国策问题，党的相关理论也还没有关于“基本国策”的论述。提出基本国策并具体指出其内容，是在党的“十二大”以后才开始的。现将历次党代会报告中提出的“基本国策”列示如下：
?1982年9月1日，在“十二大”报告中首次以党的报告的形式提出了基本国策问题。他指出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”［16］
?2008年3月5日，在第十一届全国人大第一次会议的讲话中指出：“今年是改革开放30周年……必须继续坚定不移地推进改革开放”［17］，我们平时也常常说“改革开放30年”，但这并不意味着将“改革开放”作为基本国策有30年的时间。1984年4月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市”［18］。这是首次在党的文件中将“对外开放”作为我国的基本国策。1978年12月18日到22日，党的十一届三中全会召开，会议作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的政策。十一届三中全会后，邓小平强调：“改革开放是决定中国命运的一招”［19］。因此， 1978年的十一届三中全会虽然提出了改革开放，但并未将其作为基本国策。1987年10月25日，在中国共产党第十三次代表大会的报告的第三部分“关于经济发展战略”中指出：“当今世界是开放的世界。我们已经在实行对外开放这个基本国策中取得了重大成就”［20］，这句话应该是针对1984年十二届三中全会所确定的对外开放的基本国策而言的。
?1991年11月29日，中共十三届八中全会作出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，其第一部分指出：“建设有中国特色社会主义的新农村，进一步巩固工农联盟，必须遵循以下基本原则：农村经济和社会发展，必须严格控制人口增长，严格控制非农占地，合理开发利用资源，保护生态环境，切不可脱离国情，违反基本国策”［21］。这一段话虽然提到基本国策，但并未从正面直接将“计划生育、保护耕地、节约资源、保护环境”确定为基本国情，尽管有这一层意思，但因不是明确表述的，因而不能作为确定时间。
?1992年10月12日，在“十四大”报告中指出：“ 认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策。”［22］
?1997年9月12日，在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”、“对外开放是一项长期的基本国策。”［23］
?2001年3月12日，在中央人口、资源和环境工作会议上讲话指出：“人口资源环境工作，是强国富民安天下的大事。”［24］。2002年11月14日，在中国共产党第十六次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”［25］，首次提出将“保护资源”作为基本国策。
?2007年10月15日，在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出的三个基本国策是：“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“坚持对外开放的基本国策”，“坚持计划生育的基本国策”［26］，全面概括了过去历次党的大会中所提出的四项基本国策。
?从上述可以看出，党的报告中提出的“基本国策”在内容是逐步增加的，“十二大”开始提出“计划生育”（除十三大未提外，其后历次均有），“十二届三中全会”开始提出“对外开放”（但是间断的，十四、十六大未提及），“十四大”开始提出“环境保护”（以后历次均有），“十六大”开始提出“保护资源”（此后历次均有）。因此，截至目前，以党的报告的形式确定的基本国策有“计划生育”、“对外开放”、“环境保护”和“资源保护”等四项。
（三）以政府工作报告形式确定
?从1954年9月15日第一届全国人大一次会议（简称“一届一次”，以下表述方式相同）到2008年3月15日十一届全国人大第一次会议，共召开了42次全国代表大会。其中，1986年六届全国人大四次会议以前和2004年十届二次会议以后的历次政府工作报告均没有提及基本国策问题，1987年到2003年之间，七届三次（1990年）、八届一次（1993年）和九届三次（2000年）三次政府工作报告中没有提及基本国策问题，其余11次“人代会”的政府工作报告均提到基本国策问题。所提基本国策分别为：“长治久安”1次（1987年）、“计划生育”10次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2001年、2002年、2003年）、“环境保护”8次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2003年）、“对外开放”3次（1987年、1998年、1999年）、“保护资源”1次（2003年）。
?其中，首次提及基本国策的政府工作报告分别为：
?1987年3月25日，在第六届全国人民代表大会第五次会议的政府工作报告中指出：“经过继续严厉打击经济犯罪和其他刑事犯罪，经过对社会治安的综合治理，以及对各种不正之风的认真纠正，我国社会秩序安定，社会风气正在好转。实现长治久安是人民的共同愿望和国家的基本国策，我们坚信这个目的必定能够达到”，“实行对外开放是我国长期不变的基本国策。”［27］
?1988年3月25日，在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“既立足现实又面向未来，认真贯彻实行计划生育和加强环境保护这两项基本国策”，“实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质，是我国的一项基本国策”，“加强环境保护也是我国的一项基本国策。”［28］
?2003年3月5日，朱?基在第十届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中指出：“实行计划生育、保护环境和保护资源，是我们的基本国策”，“加强计划生育工作。建立和完善人口与计划生育目标管理责任制，使计划生育的基本国策落到实处。”［29］
（四）以国家计划纲要形式确定
?将“基本国策”列入国家计划发展纲要是从1991年的第八个“五年计划”（简称“八五计划”或“八五”，其他表述方式相同）开始的，也就是说是伴随着我国的改革开放才开始提出的。此前多用方针或基本方针，“七五计划”中，有16处提到“方针”，一处提到“基本方针”，但还没有提及“基本国策”问题。
?历次国家发展计划中提出的“基本国策”分别为：
?1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中提出：“继续坚定不移地执行计划生育基本国策，控制人口数量，提高人口素质”、“坚持对外开放的基本国策，进一步扩大对外经济技术交流与合作。”［30］
?1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第三部分“宏观调控目标和政策”中提出：“坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，稳定和认真执行现行计划生育政策。”［31］
?2001年3月5日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：“坚持计划生育的基本国策，稳定现行生育政策，保持低生育水平。坚持保护耕地的基本国策，实施土地利用总体规划，统筹安排各类建设用地，合理控制新增建设用地规模。”［32］
?2006年3月17日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二章中提出：“要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”，“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，“落实保护耕地基本国策”，“坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全”，“坚持计划生育基本国策，稳定和完善现行生育政策”，“落实男女平等基本国策，实施妇女发展纲要，保障妇女平等获得就学、就业、社会保障、婚姻财产和参与社会事务的权利。”［33］
?因此，截至目前，以国家计划纲要形式确定的“基本国策”主要有：计划生育（八五、九五、十五、十一五）、对外开放（八五、十一五）、保护耕地（十五、十一五）、节约资源（十一五）、保护环境（十一五）、男女平等（十一五）。与同时期以党的报告的形式提到基本国策内容相比，多了“保护耕地”和“男女平等”两项。
（五）以政府白皮书的形式确定
?自1991年我国第一部白皮书开始，截至2008年2月，中国已发表了56部白皮书，涉及民主政治建设、法治建设、政党制度、人权状况、军控、国防、防扩散、宗教问题、人口问题、能源、环境问题、知识产权问题、食品安全以及等广泛问题，其中只有9部白皮书提及基本国策问题。它们分别是：
?1993年8月31日，国务院台湾事务办公室了《与中国统一》白皮书。在第三部分“中国政府解决的基本方针”中，认为：“和平统一、一国两制是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策”，包括一个中国、两制并存、高度自治、和平谈判四个方面的内容［34］。
?1995年8月，国务院新闻办公室了《中国的计划生育》白皮书，其中三次提到计划生育的基本国策问题［35］。2000年12月，国务院新闻办公室了《中国21世纪人口与发展》白皮书。其中两次提到基本国策问题：“20世纪70年代以来特别是改革开放以来，中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策”，“制定、完善法律法规。加快立法步伐，提高立法质量，建立健全人口与发展法律法规。将人口问题作为制定经济和社会法律法规时的重要考虑因素，为贯彻实施基本国策提供法律保障。”［36］
?1996年6月5日，中国政府批准了《中国的环境保护》白皮书。其中前言中的第一句话是：“中国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策” ，“中国在80年代制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。 确立环境保护为中国的一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策”，“在改革开放和现代化建设的过程中，中国将继续认真贯彻执行环境保护基本国策，实施可持续发展战略。”［37］
?1996年10月25日，国务院新闻办公室了《中国的粮食问题》白皮书。其中说到：“总之，中国政府将正视困难，在经济布局和工作指导上，继续严格执行保护耕地和生态环境的基本国策，实施科教兴农和可持续发展两大战略，推动农业经济体制和农业增长方式的根本性转变，以促进粮食综合生产能力的稳步提高。”［38］
?2005年8月24日，中国国务院新闻办公室了《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书。书中四次提到基本国策问题：“促进男女平等是中国的一项基本国策”，“坚持实行计划生育基本国策，提倡晚婚晚育”，“在全面建设小康社会的新的历史时期，中国政府将从国情和建设社会主义和谐社会的战略高度出发，树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步贯彻男女平等的基本国策，依法保障妇女权益，落实妇女发展纲要的目标要求，努力促进妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与男子平等的权利。”［39］这比2005年8月28日通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》确定的“实行男女平等是国家的基本国策”还要早几天。
?2005年12月22日，中国国务院新闻办公室了《中国的和平发展道路》白皮书，其中提到：“中国把节约能源资源作为一项基本国策”，“中国坚持保护环境的基本国策，不断加大保护生态环境力度，逐步改善生态环境，为经济社会可持续发展创造条件”，“中国坚定不移地实行对外开放的基本国策。”［40］
?2006年6月5日，国务院新闻办公室了《中国的环境保护（1996－2005）》白皮书。其中提出：“中国政府高度重视保护环境，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。多年来，中国政府将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略”，“中国政府把保护耕地作为一项基本国策，实行严格的耕地保护政策。”［41］
?2007年12月26日，国务院新闻办公室了《中国的能源状况与政策》白皮书。其中六处提到基本国策问题：“中国政府正在以科学发展观为指导，加快发展现代能源产业，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，努力增强可持续发展能力”，“环境保护取得进展。中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高”，“中国能源发展坚持立足国内的基本方针和对外开放的基本国策，以国内能源的稳定增长，保证能源的稳定供应，促进世界能源的共同发展”，“中国把资源节约作为基本国策，坚持能源开发与节约并举、节约优先，积极转变经济发展方式，调整产业结构”，“为继续深入推进能源节约，中国政府进一步提出把节约资源作为基本国策，了《国务院关于加强节能工作的决定》”，“中国作为负责任的发展中国家，高度重视环境保护和全球气候变化。中国政府将保护环境作为一项基本国策，签署了《联合国气候变化框架公约》，成立了国家气候变化对策协调机构，提交了《气候变化初始国家信息通报》，建立了《清洁发展机制项目管理办法》，制订了《中国应对气候变化国家方案》，并采取了一系列与保护环境和应对气候变化相关的政策和措施”［42］。
?综上所述，以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）共七项。
（六）以政府规章形式体现
?以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）两项。
?在1998年《土地管理法》正式确定将保护耕地作为我国的基本国策前，很长一段时间耕地保护的基本国策是以政府规章的形式确定的。1982年2月13日，国务院的《村镇建房用地管理条例》第三条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”
［43］ （1986年6月25日《土地管理法》公布后，该条例废止）。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”［44］
1993年1月19日，国务院了《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发［1993］5号），其第一条即明确指出：“水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”［45］这是唯一一次将水土保持作为基本国策的表述。
（七）以领导人讲话形式体现
?以政府专题会议或领导人讲话形式确定或体现的基本国策因时间跨度长、涉及范围广，查证难度较大。但从笔者查证情况来看，最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）、保护资源（或节约资源，1999年），虽然它们最终都以其他形式确定为基本国策，但最早却是以讲话的形式提出的。
?关于环境保护问题。从1973年8月到2006年 4月，国务院召开了六次全国环境保护大会。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召开的第二次全国环境保护会议是中国环境保护工作的一个转折点，为中国的环境保护事业作出了重要的历史贡献。在第二次全国环境保护会议上，当时担任副总理的代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策［46］，从而确定了环境保护在社会主义现代化建设中的重要地位，这也是最早关于将环境保护作为基本国策的表述。
?关于男女平等问题。1995年以前，尽管各相关法律对妇女权益保障问题有许多专门规定，但并未将其列入基本国策。1995年9月4日，在北京召开的第四次世界妇女大会上，时任中国国家主席、中共中央总书记的向全世界宣告：“我们十分重视妇女的发展与进步，把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”［47］这在世界上引起了强烈反响，得到了联合国及国际社会的支持，被誉为推进妇女发展的一项重要决策。2003年8月27日，在同中华全国妇女联合会新一届领导班子成员和中国妇女九大部分代表座谈时指出：“各级党委和政府一定要充分认识妇女的重要作用和妇女工作的重大意义，牢固树立马克思主义妇女观，坚决贯彻男女平等的基本国策。”［48］这比2005年8月28日新修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》正式以法律的形式将“男女平等”作为我国的基本国策要早近10年。因此，“男女平等”的基本国策最早是以领导人讲话的形式确定的。
?关于保护或节约资源问题。1999年3月14日，在中央人口、资源、环境工作座谈会上讲话指出：“促进我国经济和社会的可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保持良好的生态环境，这是根据我国国情和长远的战略目标而确定的基本国策。”［49］这一讲话，可将其理解为我国的基本国策有计划生育（人口问题）、保护或节约资源、保护环境。其中，计划生育和环境保护在此前已以不同形式确定为基本国策，但将“保护或节约资源”作为基本国策，是第一次以领导人讲话的形式体现，可算是最早的表述。3年后，2002年11月14日，十六大才提出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。”
（八）以其他形式出现
?还有些以其他各种形式出现的基本国策，如有关学者在专著和论文中表述的个人观点，有关部门或个人的建议，各种宣传材料的不恰当引用等等。不过以这些形式出现的基本国策，人们的认同度虽一般较低，但却能造成认识上和使用上的较大混乱。
?除上述各种基本国策的渊源之外，使用者的主观臆断或将发展战略、基本方针、指导思想和基本原则等理解为基本国策，也容易造成认识上的混乱。
?三、结论
?（一）我国基本国策的内容
?综上所述，截至目前，除去表述相同的内容，我国以各种形式提出的基本国策主要有耕地保护、计划生育、一国两制（和平统一）、男女平等、环境保护、对外开放、保护资源（或节约资源）、长治久安和水土保持等九项内容，它散见于各种不同的文件，以各种不同的形式体现出来。相对说来，国家发展和计划纲要对基本国策的表述相对完整些。其中：
?以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）（括号中的时间为最早提出时间，下同）等四项。
?以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有计划生育（1982年，“十二大”）、对外开放（1984年，“十二届三中全会”）、环境保护（1992年，“十四大”）和保护资源（2002年，“十六大”）等四项。
?以政府工作报告形式确定的基本国策主要有“长治久安”（1987年）、“计划生育”（1988年）、“环境保护”（1988年）、“对外开放”（1987年）和“保护资源”（2003年）等五项。
?以国家计划纲要形式确定的基本国策主要有计划生育（1991年“八五计划”）、对外开放（1991年“八五计划”）、保护耕地（2001年，“十五计划”）、节约资源（2006年，“十一五计划”）、保护环境（2006年，“十一五计划”）、男女平等（2006年，“十一五计划”）等六项。
?以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）等七项内容。
?以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）等两项。
?最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）和保护资源（或节约资源，1999年）等三项。
（二）以各种形式最早提出的基本国策
?从上述可以看出，我国以各种形式最早提出的基本国策分别是：
?最早以法律形式确定的基本国策是耕地保护（1998年）。
?最早以党的报告或文件形式确定的基本国策是计划生育（1982年）。
?最早以政府工作报告形式确定的基本国策是长治久安（1987年）。
?最早以计划纲要形式确定的基本国策是计划生育和对外开放（1991年）。
?最早以政府白皮书形式确定的基本国策有和平统一、一国两制（1993年）。
?最早以政府规章形式确定的基本国策主要是保护耕地（1986年）。
?最早以领导人讲话形式确定的基本国策主要是环境保护（1983年）。
?因此，我国最早提出的基本国策，是1982年9月1日在十二大报告中以党的报告的形式提出的“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”
?若按时间顺序，我国确立基本国策的内容及时间依次为：计划生育（1982年）、对外开放（1984年）、保护耕地（1986年）、长治久安（1987年）、环境保护（1988年）、一国两制（和平统一）（1993年）、水土保持（1993年）、男女平等（1995年）和保护资源（1999年）。
（三）应该确定为基本国策的内容
?在上述基本国策的各种渊源及表现形式中，笔者认为只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。对这四种形式中的基本国策进行归并后，主要有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源、对外开放、环境保护、长治久安等七项基本国策。考虑到现在的世界是一个开放的世界，我国已经融入了世界，“对外开放”只是当时特殊时代提出的一种转型性政策，现在已失去了意义，因此它不能再作为基本国策。“长治久安”是任何社会和时代都具有的共性和追求，将其作为基本国策也只在很早以前提出过一次，缺乏认同性，因此它也不应作为基本国策。所以，笔者认为，真正能作为基本国策的只有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源和环境保护等五项内容。
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一、突出发展工业，全力组织工业经济新突破
（一）组织现有企业增资扩产和技术改造，支持企业实施品牌战略；支持云硫集团、发电厂等省直管企业扩大经营规模。（市经贸局负责，市科技局、外经贸局、工商局、质监局、城乡规划局、国土资源局、发改局配合）
（二）抓好项目建设，抓紧发电厂三期和华润电厂等重大项目的立项报批。（市发改局负责，市经贸局、国土资源局、城乡规划局、供电分公司、发电厂配合）
（三）抓好工业园区建设，帮助各县建立一批特色产业园区。（市经贸局负责，市科技局、国土资源局、城乡规划局、农业局、质监局、工商局、林业局、环保局、发改局配合）
（四）抓好市高新科技园区建设。（市科技局负责，市经贸局、国土资源局、城乡规划局、农业局、质监局、工商局、林业局、环保局、发改局配合）
（五）大力发展镇域工业。（市经贸局负责，市工商局、科技局、质监局、环保局、发改局、国土资源局、城乡规划局配合）
（六）扶持温氏生物制药、雅达电子、郁南天宝生物制药等技术型、非资源型工业发展。（市经贸局负责，市科技局、国土资源局、工商局、质监局配合）
二、提高农业产业化水平，促进农村经济新发展
（七）确保粮食安全生产，提高粮食综合生产能力，完成省下达我市的粮食播种面积和粮食总产任务；加强基本农田保护和建设。（市农业局负责，市粮食局、财政局、水务局、国土资源局配合）
（八）壮大农业龙头企业，推进农业产业化；在全市8个石灰岩苦旱镇分别引进一个以上农业龙头企业。（市农业局负责，市林业局、工商局、质监局、科技局配合）
（九）发展优势农林产业和畜牧水产业。（市农业局负责，市林业局、畜牧水产发展中心、质监局、工商局、科技局配合）
（十）启动民资，有计划地建设一批农林产品批发市场。（市农业局负责，市林业局、工商局、质监局、国土资源局、城乡规划局、供销联社配合）
（十一）加强农业生产资料市场的管理。（市农业局负责，市工商局、质监局、供销联社配合）
（十二）切实加强动植物防疫工作。（市农业局负责，市畜牧水产发展中心、林业局、工商局、交通局、卫生局、海关和检验检疫办事处配合）
(十三)推进农村水利设施建设；确保城市防洪工程提前一年完成；继续抓好市区南山河等10宗城乡水利防灾工程和61宗小型水库除险加固达标。（市水务局负责，市农业局、城乡规划局、建设局、国土资源局、财政局配合）
（十四）搞好农村交通设施建设。（市交通局负责，市公路局、财政局、农业局、国土资源局配合）
（十五）推进林业生态县建设。（市林业局负责，市国土资源局、城乡规划局、公用事业局配合）
三、大力发展县域经济，壮大全市经济总量
（十六）大力发展县域特色工业。（市经贸局负责，市发改局、国土资源局、科技局、质监局配合）
（十七）大力发展民营经济。（市经贸局负责，市科技局、质监局、国土资源局、工商局、工商联、供电分公司、自来水公司配合）
（十八）帮助各县加快发展商贸、服务业。（市经贸局负责，市供销联社、城乡规划局、国土资源局、工商局配合）
（十九）帮助各县发展房地产业，继续推进小区开发。（市建设局负责，市国土资源局、城乡规划局配合）
（二十）帮助各县发展旅游业。（市旅游局负责，市城乡规划局、国土资源局配合）
四、组织外经贸工作新突破，做大外源型经济
（二十一）努力增加外贸出口，优化出口商品结构，拓宽对外贸易的渠道和市场，搞好涉外服务工作。（市外经贸局负责，市经贸局、海关、外事侨务局、检验检疫办事处、贸促会配合）
（二十二）全方位推进招商引资工作，大力整体推介，创新招商引资机制，加强外商投资成本的调研，进一步发挥好我市驻珠三角招商引资联络机构的作用。（市外经贸局负责，市经贸局、外事侨务局、贸促会、工商局、环保局、国土资源局、物价局、广播电视局配合）
五、加强财税工作，增强全市财力
（二十三）强化税收征管。（市国税局、地税局负责，市财政局、经贸局、外经贸局、工商局、海关配合）
（二十四）加强非税收入收支两条线管理；财政资金使用效益评估；对市直部门的资金使用情况进行考核。（市财政局负责，市监察局、审计局、国资委、建设局配合）
（二十五）盘活国有资产和加快政府资源的开发经营。（市国资委负责，市财政局、发改局、建设局、国土资源局、城乡规划局、房管局、公用事业局、振云公司配合）
（二十六）盘活市食品集团在市区的连片土地，开发建设大型购物商场。（市经贸局、国资委负责，市城乡规划局、国土资源局、外经贸局、食品企业集团公司配合）
（二十七）加强政府投资工程监管。（市财政局负责，市监察局、审计局、建设局配合）
（二十八）加快中小企业信用担保体系建设，发展资本市场。（市金管办负责，市经贸局、人行市中心支行、银监分局、工商局配合）
六、继续加强基础设施建设，改善投资环境
（二十九）尽快动工河口至郁南平台和罗定支线高速公路；启动罗定至岑溪、云城（思劳）至新兴、（郁南东坝）至阳江港高速公路前期工作。（市交通局负责，市发改局、公路局、国土资源局、城乡规划局、财政局配合）
（三十）抓好324线河口至城区段改造工程；抓好省道352、369、280、276线改造建设。（市公路局负责，市交通局、国土资源局、城乡规划局、水务局、财政局配合）
（三十一）加快港的报批立项和建设步伐。（市交通局负责，市发改局、港务局、城乡规划局、国土资源局、财政局配合）
（三十二）加强中心城区管理。（市公用事业局负责，市公安局、城乡规划局、环保局、卫生局配合）
（三十三）加快市委党校、档案馆、博物馆、图书馆、金山大道工程建设。（市建设局负责，市国土资源局、城乡规划局、环保局、市委党校、档案局、文化局、公用事业局、房地产开发总公司配合）
（三十四）加快县城和中心镇建设，加快中心镇基础设施建设。（市建设局负责，市农业局、城乡规划局、国土资源局、财政局、环保局配合）
七、统筹推进文化、教育、科技等各项社会事业发展
（三十五）大力开展群众性文化活动，整顿、规范和发展文化市场，深入挖掘我市历史和人文资源，打造我市民间艺术品牌，促进文化产业发展。（市文化局负责，市广播电视局、工商局、公安局配合）
（三十六）加快高中阶段教育发展，普通高中和职业教育都要有新进步；确保中学高中校区和各县（市）高中学校新建扩建工程按期投入使用和51所老区学校建设通过省的验收；按省的任务要求抓好中小学布局调整，进一步推进“一机两语”教育；做好创建教育强镇的基础工作。（市教育局负责，市国土资源局、建设局、劳动保障局、财政局配合）
（三十七）加快市技工学校建设。（市劳动保障局负责，市城乡规划局、国土资源局、财政局配合）
（三十八）鼓励和扶持骨干企业组建科研中心；推动高校科研成果与我市企业生产合作；健全科技服务体系。（市科技局负责，市经贸局、质监局配合）
（三十九）加强人才培养和引进工作。（市人事局负责，市科技局、教育局、卫生局、经贸局配合）
(四十)继续加强疾病预防控制、卫生监督执法和医疗救治三大体系建设，确保市、县疾病预防控制机构改造建设项目在今年10月全面完成；加快创建省农村中医先进市工作步伐，力争年底前通过省的验收。（市卫生局负责，市建设局、国土资源局、城乡规划局、财政局、工商局、公用事业局配合）
（四十一）全面启动创建省级卫生城市。（市卫生局负责，市发改局、经贸局、教育局、民政局、公安局、交通局、水务局、林业局、文化局、环保局、公用事业局、广播电视局、公路局、质监局、食品药品监管局、爱卫办配合）
（四十二）加快全民健身广场建设，组织好省运会的备战、参战。（市体育局负责，市财政局、城乡规划局、建设局、发改局、环保局、教育局、公安局、卫生局、广播电视局、机关事务管理局配合）
（四十三）抓好农村合作医疗扩面和服务工作。（市卫生局负责，市财政局、审计局、农业局配合）
（四十四）抓好全市药品招投标工作。（市卫生局负责，市财政局、审计局、监察局、纠风办、物价局、工商局、食品药品监管局配合）
（四十五）进一步规范土地交易市场。（市国土资源局负责，市财政局、审计局、监察局配合）
（四十六）进一步规范建筑市场。（市建设局负责，市财政局、审计局、监察局配合）
（四十七）继续规划和抓好第二批生态示范村建设。（市建设局负责，市环保局、城乡规划局、农业局、国土资源局配合）
（四十八）抓好环境保护，重点抓好城区垃圾填埋场建设和西江、新兴江、南山河、南江河的综合整治及重点监控企业的环保监管。（市环保局负责，市建设局、城乡规划局、国土资源局配合）
（四十九）合理开发和利用土地；加强项目建设征地工作。（市国土资源局负责，市城乡规划局配合）
（五十）落实人口和计划生育目标管理责任制，控制人口出生率。（市人口和计生局负责，市农业局、经贸局、监察局配合）
（五十一）落实优抚政策，兑现优抚对象的生活待遇。（市民政局负责，市财政局配合）
（五十二）创建双拥模范城市。（市民政局负责，市财政局、卫生局、公用事业局、城乡规划局、工商局、教育局、公安局配合）
（五十三）编写好“十一五”国民经济发展规划。（市发改局负责，市府直属各单位配合）
八、千方百计增加群众收入，努力提高人民生活水平
（五十四）抓好就业和再就业工作，增加就业岗位；落实再就业优惠政策；加强各类适用技能培训，组织好劳务输出。（市劳动保障局负责，市财政局、经贸局、国税局、地税局、工商局、农业局、扶贫办、质监局配合）
（五十五）进一步加强五保、低保工作。（市民政局负责，市农业局、财政局、劳动保障局、社保基金局、卫生局、教育局、房管局、监察局配合）
（五十六）落实农业税全免政策，加强农民负担监督管理，切实减轻农民负担。（市农业局负责，市监察局、财政局、教育局、物价局、民政局、人口和计生局配合）
（五十七）加快城乡社会保障体系建设；提高社会保险待遇尤其是企业早期退休人员的待遇。（市劳动保障局负责，市经贸局、外经贸局、财政局、工商局配合）
（五十八）实施社保全责征收。（市地税局负责，市劳动保障局、社保基金局、财政局、工商局、经贸局、外经贸局配合）
（五十九）争取年内解决18万农民饮上干净水问题。（市水务局负责，市农业局、环保局、卫生局、财政局配合）
（六十）依法维护劳动者合法权益，坚决制止和查处拖欠企业职工工资等违法行为。（市劳动保障局负责，市经贸局、外经贸局、总工会、妇联、工商联配合）
（六十一）按要求清理拖欠工程款和农民工工资。（市建设局负责，市财政局、监察局、劳动保障局配合）
（六十二）清欠农民征地拆迁款。（市国土资源局负责，市财政局、监察局配合）
九、坚持以人为本，建设和谐
（六十三）落实社会治安综合治理责任制，继续加大打击“双抢”、黑恶势力、黄、赌、毒等违法犯罪行为。（市公安局负责，市司法局、法制局、综治办配合）
（六十四）加强政府工作，妥善处理，积极化解各类社会矛盾。（市局负责，市法制局、公安局、司法局、民政局配合）
（六十五）加强安全生产检查，尤其是道路交通安全等事故多发行业的监督管理，遏制各类重大安全生产事故的发生。（市安监局负责，市经贸局、交通局、公路局、公安局、消防局、国土资源局、建设局、农业局、海事局、食品药品监管局、质监局配合）
（六十六）规范和整顿市场经济秩序，营造良好的营商环境。（市经贸局负责，市工商局、质监局、食品药品监管局、卫生局配合）
（六十七）做好食品安全监督管理工作。（市食品和药品监管局负责，市卫生局、工商局、质监局、农业局配合）
十、加强政府自身建设，全面提高执政能力
（六十八）加强廉政建设工作。（市监察局负责，市纠风办、审计局配合）
以党的十和十八届三中、四中、五中、全会精神为指导，认真贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》和中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，全力落实国务院《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》以及《关于加强环境监管执法的通知》精神，以建设丝绸之路经济带“天山慧谷、产业新城”的发展理念，以建设生态文明为主线，以污染减排为核心，以“蓝天行动计划”为抓手，以建立科学规范的环保工作体系，加快推进重点难点环保工作，扎实整改各类环境违法问题为重点。根据区总规环评及总体规划，结合区实际，制定本方案。
二、工作目标
严格按照环境保护“党政同责、一岗双责、齐抓共管、全民参与”的原则，重点对园区环境保护方面存在的突出问题进行整改，严肃查处各类环境违法行为，推动园区环保工作再上新台阶。到2016年底，综合督查问题得到有效解决。
三、整改任务
（一）进一步深化区环境保护工作
1.进一步增强环境保护主动作为意识。完成《区“十三五”环境保护规划》编制，并纳入区国民经济和社会发展“十三五”规划。
责任单位：环境保护局
2.利用环境政策倒逼经济转型发展。按照《关于促进产业转型升级的意见》(昌州党发〔2016〕4号)，严格执行《自治州主体功能区规划》，合理布局工业企业和重点项目，对不符合产业政策、不符合环保要求、选址不符合主体功能区规划的项目，一律不予立项、核准或备案。
责任单位：产业发展科技局
（二）进一步强化环保责任和考核问责
3.加大绩效考评中环保指标权重。严格执行环境保护“一票否决制”，在环境保护委员会成员单位年度责任考核中增加环保指标分值。
责任单位：综合办公室
4.建立健全网格化监管体系。按照《自治州强化政府主体责任建立网格化环境监管体系实施意见（试行）的通知》（昌州政办发〔2016〕37号），建立健全网格化监管体系，做到监管区域全覆盖。明确各企业的网格化监管任务、责任和责任人。
责任单位：环境保护局
（三）以“蓝天行动”计划为统领，落实国家环保计划（规划）目标任务，持续改善环境质量
5.继续全力推进“蓝天行动计划”。按照《区落实州“蓝天行动”计划实施方案》要求，各部门加强协作，明确责任，全面完成2016年“蓝天行动计划”目标任务。
责任单位：产业发展科技局、建设局、环境保护局、市政中心
6.全面完成“十二五”总量减排目标任务。完成列入目标责任书中的园区“十二五”减排项目、2016年自治州下达的减排项目建设。对已建成的减排项目，强化运行管理要求，确保污染治理设施稳定达标运行，全面完成“十二五”总量减排指标任务。
责任单位：环境保护局
7.加大建筑工地和道路施工工地的扬尘管控力度。根据《自治州大气污染防治城市扬尘综合治理工作实施方案》的要求，大力推行绿色施工，施工工地主要道路全部采取硬化处理措施；堆放土方全部采取覆盖、固化或绿化措施；土方作业全部采取洒水降尘措施；推行道路机械化清扫，加大环卫清扫车辆配备力度，提高城市道路机扫率。
责任单位：建设局、市政中心
8.严格控制道路运输车辆扬尘。依据管理规范，渣土运输车辆全部实施密闭管理，防止尘土泄露、抛撒、飞扬现象发生。
责任单位：市政中心
9.完成淘汰落后产能任务。完成“蓝天行动”计划中淘汰落后产能项目。
责任单位：产业发展科技局、环境保护局
（四）加快推进重点行业和区域环境问题整治
10.确保饮用水源地环境安全。根据《饮用水源地保护条例》，开展园区饮用水源地保护区的划定工作。
责任单位：市政中心、环境保护局
11.推进中水调蓄及输配工程PPP项目。将污水处理厂污泥无害化处理及提升中水回用率等工作列入区国民经济和社会发展“十三五”规划，积极争取和自筹资金，确保按计划建成投运。
责任单位：产业发展科技局、建设局、环境保护局、市政中心
（五）加强环保能力及工业园区环保基础设施建设
12.加强工业园区环保能力建设。进一步健全区环保机构，明确其定岗、定编、定责方案，合理增加环保专业人员，并保障工作经费。
责任单位：综合办公室、财政局
13.严格项目准入，规范园区企业布局。逐步改善园区企业布局过于分散的现状，并按照园区总体规划严格项目准入，对于不符合园区规划的项目今后一律不在园区落户。
责任单位：规划局、产业发展科技局
14.强化园区环保基础设施建设。将园区环保基础设施建设纳入全州“十三五”工业规划，多措并举，依照《污水厂环保竣工验收整改实施方案》，《污水厂环保竣工验收倒排工期表》推进污水厂通过环保验收，并确保完成2016年度列入“蓝天行动计划”的园区环保基础设施建设任务。
责任单位：产业发展科技局、规划局、建设局、环境保护局、市政中心
（六）进一步加大环境执法力度，坚决推进环境守法新常态
15.完善司法联动机制。按照《州关于建立实施环境执法联动工作机制的意见（试行）》的要求，制定具体实施方案，进一步完善案卷移送、联合调查、信息共享和奖惩机制。
责任单位：环境保护局、派出所
16.加大执法力度。按照属地管理的原则，依据《环境保护法》及相关法律法规，对辖区内环境违法行为依法从严查处，督促问题企业限期完成整改，并组织开展环境大排查后督察。
责任单位：环境保护局、市政中心
17.开展餐饮业环境治理专项行动。严格源头监管，根据《州城区餐饮业油烟和噪声污染专项整治工作实施方案》的要求，开展餐饮业环境治理专项行动。
责任单位：环境保护局
18.开展危险废物规范化管理专项行动。严格落实《州危险废物管理办法》，明确企业的主体责任，规范危险废物管理要求及执法程序，增加现场检查频次，依法查处违法行为，强化危险废物规范化管理。
责任单位：环境保护局
（七）强化督查
19.严格落实督查通报制度。对照本方案任务清单，适时开展督查，形成处理意见，并予以通报。
责任单位：综合办公室
四、工作要求
（一）高度重视，加强领导。要坚持“党政同责，一岗双责”。园区成立区环境保护综合督查问题整改工作领导小组，各部门要结合实际，进一步明确责任领导，安排骨干力量负责环境问题整改工作。
（二）细化任务，靠实责任。要按照自治州统一部署，对照整改清单，进一步细化工作任务，将总体目标和各项任务分解落实到有关部门和企业，制定切实可行的整改方案，明确责任主体、具体措施、完成时限，在政策、资金、人员方面做好保障。
一、规划的含义
规划是一种时间跨度长（5年以上)、范围广、内容比较概括的计划。如《福州市城市建设总体规划》、《沪东重型机械厂发展十年规划（2001-2010))、（华西村经济社会“十一五”发展规划（草案）》。
二、规划的特点
规划是广义计划文案的一种，基本结构内容、要求与计划相同。其自身的特点主要表现在以下几个方面。
（一）时间跨度大
一般的工作计划，大都以年为计，如《xx市政府2005年经济发展计划》、《xx省环保局2006年工作计划》。而规划的时间界限一般在5一10年，如《xx市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。
（二）内容概括性强
因为时间跨度大，因此规划的目标任务、措施要求等比一般计划概括性要强，不可能像计划那样具体，更不可能落实到基层车间班组。规划提出的措施也比较原则。
（三）内容更有前瞻性和预见性
规划安排的任务和措施都在5年以上，因此必须提高调查研究、科学预测和决策的质量，并在科学预测和决策的基础上提出规划的具体内容。如果没有高瞻远瞩的目光，没有深谋远虑、洞察未来的能力，规划的内容就会脱离实际，就会与客观环境的发展变化有很大的距离，这样的规划就失去了指导工作的价值。
（四）与年度计划和专项规划配合使用，形成综合滚动管理模式
规划是一种纲领性的文件，提出的目标时间长而且包含范围广，必须有与之配套的年度计划和专项规划，才能充分发挥作用。如《大连市（2006-2010)五年发展规划》出台以后，具体的部门还要形成2OO6、2007.2008年等各年的计划，以及五年来工业、农业、环保、教育、市政与建设等的发展规划与计划，形成互相配合互相补充滚动管理综合生效的体系，只有这样才能确保规划任务的落实。
三、规划的内容与结构规划由标题和正文组成。
（一）标题
规划的标题包括规划制作单位、规划内容、规划时限和文种组成，如《广东省疾病防洽工作1一年规划（2000-2010)
（二）正文
规划的正文一般都比较长，因此要求目录、大标题、小标题必须突出鲜明。正文中应当写明以下内容：
1．背景分析和指导思想
这是制定规划的依据，因此不能简单地罗列，而应认真地综合分析宏观环境和微观条件，找出有利因素和不利条件，并提出明确的指导思想，使规划提出的目标建立在科学可靠的基础上。
2．目标要求和努力方向
这是规划的主题和核心，是回答“做什么”和“怎样做”的问题。任务要明确，措施要有力。这部分一般采取“并列式”结构，即措施在各自的任务提出后分别提出。3结尾
在规划的最后，发出富有号召力、简短有力的远景展望，以结束全文。请看下面一个城市的发展规划：
xx市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要
序言
第一章发展基础和发展环境
第一节“十五”发展回顾
第二节“十一五”发展环境
第二章指导思想和发展目标
第一节指导思想
第二节发展目标
第三章空间功能区划和生产力布局
第一节构建空间开发新格局
第二节优化生产力布局
第三节加强基础设施建设
第四章创新经济增长方式
第一节推进产业结构优化升级第二节培育产业集群
第三节创新政府引导机制
第五幸促进城乡统筹发展
第一节积极建设社会主义新农村
第二节突出中心城市建设
第三节加快发展县（市）城区和重点中心镇
第六章科教发展和人才开发第一节强化自主创新第二节优先发展教育第三节建设人才强市
第七章构建和谐社会
第一节加快富民步伐第二节加强人口工作
第三节发展医疗卫生事业第四节建设文化大市
第五节加强精神文明和民主法制建设
第六节健全社会公共安全机制
第八章建设资源节约型、环境友好型社会
第一节建设资源节约型社会
第二节建设环境友好型社会
第三节大力发展循环经济第九章全方位推进改革开放
第一节深化体制改革
第二节全面扩大时外开放
第三节推进区城合作与交流
第十章规划保险和规划实施
第一节完善政策措施
第二节落实专项规划和地区规划第三节实施重大项目
第四节创新规划实施机制
这个城市的“发展规划纲要”，包括序言和十章，计4万字，因篇幅限制，只列目录。从目录中我们可以看出规划时间跨度大，内容比较齐全的特点。在第一章第二节“发展目标”中，对经济增长、结构效益、科技创新、城乡发展、人口资源环境、人民生活等方面都提出了指标性的量化要求。第十章“规划保障和规划实施”中就“完善政策措施”等四个方面阐述了各项措施，但谈得都比较概括。如关于“科技创新和人才开发”，只提出“十一五”投资76亿元，完成科技创业园、高职教育集聚区等高校扩建及中学建设改造等重大项目17项。内容比较笼统，没有细化到具体单位。
四、规划的写作要求
规划的写作要求与计划相同。
在此要强调一点，就是规划的时间跨度比较长，涉及面也比较广。因此必须有预见性和通盘性的考虑。撰写规划时应当倾听有关部门专家的意见，有关的秘书人员要多讨论几次，写出初稿请领导审阅。这样写出的规划质量会更高。
九州大学“十一五”发展规划（草案）
“十一五”时期（2006-2010年），是九州大学落实科学发展观、优化资源配置、完成转软变型，全面构建远程开放教育和高等职业教育“双轮齐转”新格局的关健时期。根据《江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》精神，基于我校建设九州大学“十一五”发展规划（草案）
“十一五”时期（2006-2010年），是九州大学落实科学发展观、优化资源配置、完成转轨变型，全面构建远程开放教育和高等职业教育“双轮齐转”新格局的关健时期。根据《江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》精神，基于我校建设现状和未来发展态势，本着立足现实，着眼长远，加快发展，科学发展的总体要求，制定九州大学“十一五”发展规划（草案）。
一、“十一五”期间我校事业发展的新环琉
“十一五”期间是贯彻落实科学发展观、经济结构快速调整、社会结构加快转型、全面推进小康社会建设的重要战略机遇期，也是高等教育大发展的重要历史时期。国务院关于加快发展职业教育的决定，人民群众接受大众化高等教育的强烈愿望，以及今后五年城乡人口和生源的诸多变化，都对大学教育提出了新的挑战和要求。站在新的历史起点上，我校面临着机遇与挑战并存、机遇大于挑战的发展新环境。
（一）构建终身教育体系和学习型社会，为我校事业发展开拓了新的空间。（略）
（二）我市全面推进五大产业结构优化升级战略，对我校事业发展提出了新的要
求。（略）
（三）高等教育激烈竞争的态势，使我校事业发展面临新的压力。（略）（四）教育布局调整和资源整合，使我校面临转轨变型的新课题。（略）
（五）学校改革发展中的新情况、新问题，使我校事业发展面临新的考验。（略）二、“十一五”期间我校事业发展的指导思想
“十一五”期间，我校事业发展的指导思想是：高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，牢固树立科学发展观，全面贯彻党和国家的教育方针，以构建国内一流的省级远程开放大学和具有鲜明地方特色的高等职业技术学院为主旨目标，实施发展兴校、质量立校、人才强校、特色建校的总体战略，为我省实现“两个率先”培养高技能高素质的应用型人才，为构建我省终身教育体系和学习型社会作出新的贡献。
三、“十一五”期间我校事业发展的奋斗目标
“十一五”期间，我校事业发展总的奋斗目标是；把我校建设成为国内一流的省级远程开放大学和具有鲜明地方特色的高等职业技术学院。
为了确保总体目标实现，我校确立以下九项主要奋斗目标：
（一）学校发展规模。各类教育在校生规模达到12000人，比“十五”末增长
50%。
（二）校区基本建设。完成在新城区占地300亩、建筑面积11万平方米的新校区建设，使学校占地面积与建筑面积分别比“十五”末增长1.5倍与l倍。同时不断完善老校区的功能。
（三）教师队伍建设。教职员工总数达到300人左右，比“十五”末增长50%，其中专职教师200人，占66%；“双师型”教师80人，占专职教师的40%，
（四）学校总资产规模。学校总资产规模由“十五”末的6800万元提高到2亿元，增长1.9倍。
（五）品牌专业创建。根据我省五大产业优化升级战略汁人才的需求，积极调整专业设置和课程结构，努力创建以计算机辅助设计、机电技术、数控机床、艺术装清设计、电子商务、物流管理、国际商务（国际合作）、信息工程、应用英语为主的九个品牌专业。
（六）教育教学质量。实施质量立校、特色建校方针，全面推进素质教育，培养高技能高素质应用型人才，使各类学生按时毕业率达到95％以上。
（七）毕业就业工作。各类应届毕业生就业率达到95%以上。
（八）学校经济收入。学校各项收入年均达到3000万元以上，比“十五”末净增1000万元，增长50%
（九）教职员工收入。全体教职员工的工资收入、职岗津贴和福利待遇在“十五”末的塞础上，年均增长8％以上。
四、“十一五”期间事业发展的主要任务和措施
（一）扩大办学规模，实现新的跨越
1．努力扩大远程开放教育（略）
2.稳固提高普专教育（略）
3．大力发展中职教育（略）
4全力创办高职教育（略）
5认真办好非学历教育（略）
6．积极拓展国内外联合办学梁道（略）
（二）深化教育教学改革，提升教育教学质量1．整合院系资源（略）
2加强学科建设（略）3．调整专业结构（略）4提高教学质量（略）
5强化全面质量监控（略）
（三）加大科研力度，提高科研水平
1.增强科研意识（略）2．明确科研重点（略）3．推动交流与合作（略）（四）加强队伍建设，优化师资结构
1．队伍建设规划（略）
2．推进高素质的教师队伍建设（略）
3建立稳定的兼职教师队伍（略）
4建设精干有效的科研、管理和技术队伍（略）（五）推进素质教育，培养双高人才1．素质教育的重点（略）2．素质教育的形式（略）
3素质教育队伍建设（略）
4做好毕业生就业工作（略）
（六）坚持依法治校，创建和谐校园
1.加强民主政治建设（略）2．加强勤政廉政建设（略）3．加强精神文明建设（略）4．加强师德建设（略）5．加强校园综合治理（略）
（七）深化管理改革，提高管理效能
1．深化机构、干部、人事、分配制度改革（略）2深化财务管理制度改革（略）
3．深化后勤管理体制改革（略）
（八）积极筹措资金，加快新校区建设
1.多方筹措建设资金（略）
2.加快规划设计步伐（略）
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