「关键词政府采购制度法制化纳税人
引言
政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度，在很多国家有着相当长的历史，尤其是在市场经济发达的西方国家已经形成了相对完善的制度体系。我国建立起现代意义上的政府采购制度的时间不长，各地区政府采购实践在收到较好效果的同时也存在着诸多问题。加入世贸组织以后，我们所面临着空前的挑战与机遇又对我国政府采购制度提出了更高的要求。研究和完善政府采购制度，对转变政府职能、进行宏观调控、优化经济结构、促进国内企业的国际竞争力、实现社会经济政策目标具有重要的意义。
一政府采购制度的内涵及基本特征
政府采购，也即一般意义上的公共采购[1]，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要组成部分[2].政府采购制度对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现具有重要的意义。
与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：
（1）政府采购资金来源是公共资金，其最终来源为纳税人缴纳的税收和政府公共服务收费。政府采购的权力来源于纳税人的授权，因此政府采购行为应该接受社会公众的监督，应该具有透明性和公开性。
（2）政府采购为非商业性采购，采购意图一般是围绕政府政策制定的。政府采购非以盈利为目的，不是为卖而买，而是为政府部门提供必要的消费品或贯彻特定的社会经济政策，是向社会提供公共利益，扶持弱势群体，实现分配正义和实质公平的有力宏观调控手段，具有较强的福利性、政策性和公共性。
（3）政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等，其资金运作需纳入国家预算约束的范围之内；又因政府采购范围广，规模大，所涉的资金数量多，因而需要按照法定的方式方法运作，以防出现腐败侵害广大纳税人的权利。
（4）采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，采购方式和程序必须法定化。这是贯彻财政法定主义的必然要求，也是实现财政民主主义的应有之意。
现代意义上的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与不干预国民经济活动，虽然政府为了日常工作的正常进行必然要进行购买，但其直接采购的物品特别是政府为公众提供服务、直接承办的公共工程十分有限，因此，政府采购市场并不发达。进入到现代市场经济阶段后，国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预经济，其方式之一就是利用政府采购的杠杆调控国民经济的发展，通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件[3].由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以规范政府采购行为。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化的管理。美国在1761年颁布了《联邦采购法》，该法案对政府采购的形式、程序给予了详细的规定。英国政府在1782年设立了文具公用局，作为特别负责政府部门所需办理公用品采购的机构，以后发展为专门采购政府各部门所需物资的机构。
目前，西方国家的政府采购金额一般约占GDP的10％，占财政预算总支出的三分之一[4].据估测，全球政府采购资金每年超过3100亿美元，公开的公共产品购买一般都可以节资10％左右[5].政府采购实质上把市场竞争机制和财政支出管理有机的结合起来。
二我国政府采购制度的现状与问题
对于我国政府来说，推行法制化、现代化的政府采购制度是一个崭新的国家财政管理概念。我国的《政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日正式生效，我国采购制度领域始有了自己的基本大法。随着近年来的实践，我国政府采购制度体系已经初步形成，主要表现在：
首先，以《政府采购法》为核心的政府采购制度法律框架初步形成。在中央，财政部陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购品目分类表》、《政府采购运行规程暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》、《中央单位政府采购管理实施办法》等一系列规章制度。地方政府则制定了一系列地方性法规、规章、政策，贯彻和执行中央的法律法规，其中省、市级政府的采购管理办法，对于完善基本程序和监督管理，规范地方政府采购行为方面发挥了重要作用。
其次，建立了比较完备的政府采购管理机构。1998年，国务院根据建立政府采购制度和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。到2000年，各地政府采购机构建设
已基本完成。
第三，集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范围不断扩大。1998年全国政府采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年达到328亿元[6].政府采购的范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类，越来越多的供货商参加到政府采购活动中来。
第四，政府采购信息管理系统框架初步建成。为了实现政府采购工作的公开和透明，并按照国际惯例，中央和省级财政部门都指定了政府采购招标中标信息媒体，《中国政府采购》杂志的创刊，标志着杂志、网络、报纸三位一体的政府采购信息管理体系建设工作基本完成。各地也建立起市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，有的地方还实现了网上招、投标，政府采购的运营效率也在不断提升。
政府采购制度作为政府财政制度的重要组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚，虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，问题却不少，主要表现在：
一、政府人员、广大纳税人对政府采购制度认识不清，从而造成自身角色不明，这是影响政府采购制度法制化的重要因素。目前，我国的政府采购还处于起步阶段，有的领导认为政府采购是恢复“计划经济”、“统分统配”，或者认为政府采购制度完全是政府内部的行政行为，是绝对的权力[7].更重要的是，广大纳税人对自己在政府采购制度中的地位没有清楚的认识，未认识到政府的采购行为多是为了广大纳税人的利益，这样就从根本上影响到纳税人对政府采购行为进行监督的积极性，从而抑制了政府采购制度真正进入法制化的轨道。
二、部门利益是影响政府采购进一步发展的关键性因素。按我国现行的财政管理体制，采购支出包含在各行政事业单位填报的预算和计划，财政预算无法细化到具体的采购项目，各单位在批准的预算框架内自行支配采购。财政款项拨出后，财政部门没有多少精力来进行检查监督，各部门、各单位多报少购、报而不购等现象屡见不鲜。实行政府采购制度后，财政部门把管理、监督的职能延伸到物资采购工作的全过程，把原来由各单位分别采购转移到政府集中采购，各单位不能像从前一样自行随意采购。政府采购制度的实行使原有利益和权力分配格局发生改变，也就面对着来自政府部门内部由于部门利益而引发的巨大阻力。
三、政府采购行为的作用仅仅处在节约资金、等较低层面上，未起到调整总量平衡，优化经济结构，参与国际竞争等高层次的作用。随着世界贸易自由化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。1979年，东京回合多边贸易谈判签订了一个政府采购协议，标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后，随着世界经济的区域化和全球性进程的加快，各区域性经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。在这些协议或条款中规定缔约方应给予同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。世界贸易组织成立后其政府采购协议于1995年正式生效。我国政府采购制度也应顺应经济国际化的客观要求。政府采购面临的是一个全球化的大市场。而我国政府未引导企业去国际市场上竞标，使得企业参与国际竞争的能力明显低于外国企业，也不利于我国产品进一步开拓国际市场。而我国的政府采购市场打开后，其也将面临日趋激烈的国际竞争。
四、我国政府制度中还存在其它一些问题：①数额较大的国家财政支出无法形成规模经济，资金使用效益不够高；②现行行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来[8]；③政府采购管理的制约机制还不健全，如招标过程的监督、招标机构的监督、评委的监督、评标、定标的原则等仍有不完善的地方，整个采购过程缺乏有效的仲裁和监督，信息披露不规范，不公平交易、腐败现象依然存在；④政府采购工作人员的素质影响到政府采购制度的经济目标和效益目标的实现。政府采购是一项全新的工作，政策性强、涉及面广、业务复杂多样，对政府采购人员的专业知识和技能要求较高。
以上问题的存在严重影响了我国政府采购制度的实行，亟待改进。
三完善政府采购机制的建议
要建立一个成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采购制度在我国的建立和完善，必然是一个渐进的过程。西方发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系，我们可以借鉴其中的合理因素；同时，完善政府采购制度一定要坚持从我国实际出发，从各地的实际出发，建立符合我国国情的政府采购制度。政府采购制度的完善应从以下几方面着眼：
（一）明确政府采购制度的目标和原则，借鉴国际上政府采购规范中的目标和原则，将经济有效的使用国家资金、提高资金使用效益作为政府采购制度的首要目标，同时坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则，促进采购机构和采购队伍的廉洁，防止欺诈、歧视，树立公众对政府采购的信任，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，实现政府职能的转变，推进政治体制的改革，促进经济结构的改善。
（二）完善立法，建立有效的异议、申诉和救济机制，健全政府采购管理模式。从国际立法来看，建立健全完备有效的质疑、申诉和救济机制，是政府采购制度的重要内容，也是政府采购制度有效运行和实现政府采购目标的重要保证。政府采购制度较为成熟的国家和地区，都设立了专门受理供货商申诉、调解纠纷的机构，规定了申诉的期限、条件、方式、程序以及对申诉处理的期限、效力等，而我国法律制度这方面还存在欠缺，应当完善政府采购法律法规中质疑、申诉机制和救济机制，允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，保证采购实体、供货商或承包商或服务提供者的正当权益。
（三）改进现行的行政、事业单位的财务管理体系和具体操作方式。我国现行的财务管理体制是层层分散指针，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位。而政府采购直接支付制则只层层下达指针，货款由财政拨付给供货商。也就是说，实行政府统一采购的前提条件之一，是实行国库单一帐户，即实行帐款分离制[9].这样，实行政府采购制度后，
财政部门可以不再简单按预算拨付经费，而按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款。由于这部分支出采取直接付款形式，财政能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制，使预算资金使用效益提高，最大限度地避免商品采购中存在的不公平交易和腐败现象。
总结
体制问题既是理论问题，也是实践问题，政府采购制度也是如此。其实质是：采用何种体制来保证财政性资金的使用效率以及更为有效地克服旧体制的惯性，有助于把新的体制建立起来，并把对新制度的阻力和内部的摩擦系数降低到尽可能低的程度。制度建设具有阶段性，一项制度从建立到完善是一个循序渐进过程。在法制基础较差、法律意识淡薄的社会中，立法的着眼点与法制完善的社会应有所不同的。加强对权力约束与控制，规范政府采购行为，保障纳税人利益是实现完善我国政府采购制度的重点。因此，一方面，我国政府采购制度的完善在健全操作规范的同时，必须对权力的行使进行必要的约束，改变观念，协调各部门的矛盾和冲突，克服旧体制的弊端。另一方面，要培养纳税人的权利意识，使纳税人积极监督政府采购行为，政府采购资金来源于纳税人，这是纳税人天然的权利，而且来自纳税人的监督针对性强、效率高，能有效节约政府组织监督的制度成本，是对政府采购的经济目标和效益目标的贯彻和实现。综上所述，完善我国现阶段的政府采购制度，应该既借鉴国际立法经验，又要立足国情，完善内部机制和健全外部机制，从内外两方面着眼，才能最终实现政府采购制度的规范化、制度化、法制化。
「注释
[1]在国际立法上，政府采购与公共采购的概念基本上是相近的，但公共采购的主体范围比政府采购宽泛，特别是在欧盟，则有成员国内部的政府采购与欧共体层面的公共采购的区别。见刘建文主编：《财税法学》，北京大学出版社，2004年版，148页。
[2]刘隆亨：《中国财税法学》，法律出版社，2004版，35页。
[3]政府采购制度对经济的调控可以分为两大类：①在经济衰退或有衰退迹象时，扩大采购支出，刺激经济发展；②在经济过热或有过热倾向时，减少采购支出，抑制经济增长。但一般情况下，政府运用采购制度对经济的调控多是想刺激经济发展，因此加大采购支出、扩大采购规模是更常见的现象。
[4]杨灿明、李景友：《政府采购问题研究》，经济科学出版社，2004年版，186页。
[5]摘自中华网[6]摘自财政部副部长楼继伟日前在《中国政府采购》杂志首发式的讲话。
[7]实际上，这并不仅仅是政府采购制度面临的问题，而是在中国延续了几千年、时至今日也没能克服的权力至上思想在中国社会的体现。中国整个社会体制的民主化进程、法制化进程也就是逐步克服这种“绝对权力”，推行权利意识的过程。反映在政府采购制度中，就是要提倡公平、公正、公开和纳税人的监督。
[8]倪东生：《政府采购的有效运作》，中国物资出版社，2003年版，186页。
[9]孟春主编：《政府采购理论与实践》，经济科学出版社，2001年版，214页。
「参考资料
1.李葆萍：《政府采购制度：国际比较与借鉴》，载于昆明《经济问题探索》，2000年10月刊
2.李世光：《借鉴国际上政府采购规范，完善我国的政府采购制度》，载于北京《中国资产新闻》，2000年7月刊
3.刘小川、王庆华：《经济全球化的政府采购》，经济管理出版社，2001年版
4.童道友等：《效益财政政府采购》，经济科学出版社，2002年版
5.苏明主编：《政府采购》，中国财政经济出版社，2003年版
6.王家林：《政府采购立法与财政法制建设》，中国财政经济出版社，2002年版
「正文
我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济，要求建立和完善政府的宏观调控体系。而财政正是重要的宏观调控手段。在建立市场经济的过程中，随着政府职能的转换及公共财政管理体制的建立，过去不太被重视的财政支出结构将进一步得到调整，财政支出的比重将会不断提高，数额不断扩大。而建立政府采购制度，规范政府采购行为，加强对财政支出的管理，正是建立和完善政府的宏观调控体系的重要内容。
一、政府采购制度的基本特征
政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。
政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购形为进行法制化的管理。我们现在所说的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济阶段，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷，政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以确定政府采购管理的重要地位。
与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：（1）政府采购资金来源是公共资金。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。（2）政府采购的目的主要是实现政府目的。（3）政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等，（4）政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。（5）采购范围广，规模大。（6）采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，（7）采购制度一般是围绕政府意图而制定的，具有较强的政策性。
二、政府采购制度的国际比较
（一）美国的政府采购制度
美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的形式确定下来，使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要作用，同时也保证了政府公共预算支出的高效、透明。美国政府采购制度的基本特征可归纳为以下几方面：
1.政府采购的基本制度比较规范。政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行，政府采购制度形成了一套完整的体系。美国的政府采购过程由三个阶段组成（1）确定采购需求（2）签订采购合同（3）管理、执行采购合同。在具体的采购方式上分为小额采购和大额采购两种类型。一般情况下，如果采购金额在2500—25000美元之间，实行小额采购，金额超过25000美元的采购，实行大额采购。政府机构购买力的大小或所得拨款的多少取决于一年一度的财政预算，而预算过程既涉及美国政府的行政机构，又涉及美国政府的立法机构。因此，整个采购过程和各种采购行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方式。
2.政府采购制度建立在法制基础上，有明确的法律规定。美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时，也通过法律、法规来约束自己的采购行为。美国早在1761年就颁布了《联邦采购法》，而与政府采购相关的法律法规还有4000多个。从本质上说，法制程序体现的是民主精神，其目的是为了保证并兼顾各方利益，尽量满足全体公民及纳税人的要求，这些法律程序使政府采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务，并且维护了采购的信誉，保持了采购制度的透明，同时保证了政府实现其社会和经济目的。
3.公平竞争是美国政府采购制度最基本的原则。不论是采用政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标商签证合同的“密封投标”采购方式，还是政府与报价方进行协商，并就价格，技术能力及其他质量问题进行谈判的“协商采购”的采购方式，都是在自由市场进行公平竞争采购。竞争能使政府有效地利用商业竞争和金融刺激，从市场上买到最好的商品及服务。
4.美国政府采购制度的“申诉”制度，美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺，所有商家均有权根据政府的需求说明进行报价，有权要求政府依照所说的评判标准，排除一切不相关的干扰，根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价方或签约人对政府不合理的行为提出申诉，并由仲裁机构听取其申诉并做出裁决。这种申诉制度有助于维护采购的公正、捍卫采购制度的透明，并且这种公正和透明都是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度还可以在很大程序上克服武断决议，大大减少政府在采购过程发生的决策性失误所造成的损失。
（二）英国的政府采购制度
英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。英国政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的，同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。政府采购从决策程序上看，各政府部门的政府采购都实行自我决策，各部门可以根据本部门的需要进行采购。但各部门在采购决策中要受到两方面的制约：一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内；二是他们的所有支出都必须向议会负责。另外，采购的每个部门都有一名会计官员，主要负责公共财政秩序和法规，同时保证财政支出周全合理，各部门的支出受议会“全国帐户委员会”的监控。因此，英国的政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控前提下进行的。其基本内容由以下几方面组成：
1.政府采购的基本原则。英国政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用者的要求。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律规定，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务，公平竞争是政府采购的一条核心原则。
2.政府采购的基本方式。英国政府采购的基本方式有以下几种：（1）精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；（2）对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，采取公开招标方式；（3）对较复杂的合同，采取协商和竞争招标相结合的方式；（4）对于极少数极为复杂的合同，采取竞争性的协商谈判方式；（5）对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方面招标方式等。
3.政府采购的法律法规。英国的政府采购是建立在相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：（1）一般合同与商业法律；（2）法定职责，如遵守国际条例等；（3）专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；（4）旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定；（5）世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。这些法律法规为英国政府采购活动的规范化运行奠定了法律基础。
三、我国的政府采购制度
政府采购制度作为财政制度的组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚。因而还是一项全新事物。虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，新问题却不少，主要表现在：一是由于政府采购的有关法规还未出台，各地的政府采购活动不甚规范，操作无序，政府采购的规章制度和管理体系尚不明确。目前，政府采购缺少一个可以遵循的全国性的规章制度。二是采购范围窄、规模小。现行的采购活动还只是局限在对货物类的采购，而且采购方式比较单一。三是现行的事业，行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来。四是政府采购管理的制约机制还不健全。所有这些问题的存在，都有碍于政府采购制度的顺利推行。发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此，我们应大胆借鉴国外政府采购的理论与方法，发展和完善我国的政府采购制度，以促进我国科学规范的政府采购制度的建立。
1、尽快制定一套适合我国国情的完善的政府采购法律体系。实行政府采购制度的国家和地区，为了规范政府采购行为，健全政府采购运行机制，都制定了一系列有关政府采购的法规体系。而我国虽然存在大量的政府采购行为，却没有一部《政府采购法》。因此，应尽快制定《政府采购法》，使这项制度纳入法制化轨道。我国《政府采购法》应对政府采购原则、适应范围、门槛价、管理权限等及竞争性招标采购程序、质疑与投诉、履约管理等政策性和技术性问题明确规定。为建立既符合我国国情又能与国际惯例接轨的政府采购制度创造条件。
[关键词]政府采购制度政府采购统计分析报告
一、前言
近年来，政府采购范围方面基本采取“由点到面，分步实施”的模式；政府采购的组织机构相继建立，但各地区做法不一；地方政府采购制度建设逐步加强，规范性的法律规章及措施相继颁布实施；政府采购的原则框架已基本形成；政府采购的范围不断扩大；政府采购方式多样化，公开招标采购日益成为主要的采购途径；政府采购的作用效果从单纯功利性节支向多功能调控转变；政府采购的组织形式发生了较大变化；政府采购的资金来源和支付方式各具特色；政府采购信息管理系统初步建造；政府采购工作取得了显著的经济效益和社会效益；
2001年全国政府采购预算731.6亿元，实际采购金额653.2亿元，比预算节约资金78.5亿元，资金节约率为10.7%。
2002年全国政府采购预算1135.4亿元，实际执行采购金额1009.6亿元，节约资金125.8亿元。其中，地方采购金额788亿元，比上年增长58%；中央单位采购金额221.6亿元，比上年增长43.4%。
2003年全国采购预算为1856亿元，实际采购1659.4亿元，节约预算资金196.6亿元，资金节约率为10.6%，采购规模比上年同期增长64.4%，分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%，比上年同期分别增长2个百分点和0.4个百分点。中央单位和地方分别为262.8亿元和1396.6亿元，分别占全国采购规模的15.8%和84.2%。
2004年全国政府采购规模达到2135.7亿元，占当年财政支出的8%，比上年同比增长1.3个百分点；占当年GDP的2%，比上年同比增长0.6个百分点。地方采购规模为1842.3亿元，比上年增长32%，6年平均增长率达到124%。
2005年全国实际采购规模达到2927.6亿元，比上年同期增长37.1%，节约资金380.2亿元，资金节约率12.99%。2005年政府采购规模占全国GDP的比重为1.6%，与上年同期基本持平。实施政府采购改革7年来，全国政府采购规模年平均增长77.9%。
2005年工程类、服务类政府采购增长迅速。全国工程类采购1323.2亿元，比上年同期增长39.5%，占采购规模的45.2%；服务类采购195.8亿元，比上年同期增长41.4%，占采购总规模的6.7%。2005年中央政府采购规模呈现快速增长势头，采购规模达407.8亿元，比上年增长39.2%。（数据来源：中国政府采购网2001～2005年中国政府采购统计数据报告）
二、基于数据的分析
根据《2001—2005年全国政府采购规模统计分析报告》可知，我国现行的政府制度存在的主要问题有以下几个方面：
第一、政府采购的透明度还有待提高。据统计，在2001年653.2亿元政府采购规模中，有50％左右是通过公开招标方式完成的。但实际工作中存在着招标信息只在地方性媒体披露，不在全国性指定媒体（中国财经报、中国政府采购网）披露的现象。信息披露的范围和广度还很有限。目前，我国政府采购监督缺乏明确的监督主体、监督客体、监督内容、监督措施及其相互制约机制；对采购资金监督管理不规范；对采购商品的售后服务管理不规范；管理机构内部的制衡机制不规范；
第二、政府采购范围和规模比较窄，采购项目结构单一。虽然2001年的政府采购规模比上年翻了近一番，但其规模也只占到当年全国财政支出的3.5％和GDP的7‰左右。货物类所占比重很大，工程作为财政支出的大项，其所占的比重（29％）仍然偏低。实现政府采购的规模目标，逐步提高政府采购占财政支出的比重，不断提高工程采购的规模是主要途径。政府采购制度配套改革急需加强。预算数字不实，导致资金节约率高；财政直接支付金额仅占采购金额的33.63％，财政直接支付对推进政府采购的手段和保障作用还未充分发挥出来。受传统财政理论影响，对政府采购制度的认识存在偏差。旧体制下的理财观念依然盛行：重收入轻支出、重生财轻用财、重开源轻节流、重分配轻效益。片面理解政府采购制度的目标，只注重节约财政资金，而忽略其他多元化目标。对政府采购制度的系统性认识不足。政府采购的规模小，范围窄，构成不合理。国际经验一般为GDP的10%或财政支出的30%。以2004年为例，我国分别占2%和8%；采购局限于一些财政专项拨款的、限额以上的、较为标准化的产品；采购对象构成货物类占49%，工程类44%，服务类7%，其中，工程类、服务类采购比例偏小，且以分散采购、自行采购为主；采购模式集中采购占60%，部门采购占21%，分散采购占19%。前二类中通过公开招标采购的占59.55%。采购预算编制质量不高，预算方法和手段有待逐步改变。不同程度存在争盘子、抢资金现象，缺乏全局观念；预算编制粗枝大叶，随意性很大；编制采购预算时指定品牌和型号；上级下达的预算与单位的可执行预算不一致；财政部门分散审批、重复审批；预算审批的定额标准不统一；
第三、中央单位政府采购工作还需加强。中央单位2001年的政府采购规模尽管比上年有显著提高，但在政府采购预算的编制、采购范围的拓展、组织形式和采购行为的规范、采购信息的反馈等方面还存在诸多问题。、采购资金管理弱化，监督失控。政府采购资金预算约束力不强；政府采购资金总量分散、失控；政府采购资金运作效益低下；政府采购资金结算控管不力；国库集中支付比例不高，缺少制约，2004年全国平均不到40%，江西12.5%，宁夏11.2%，宁波只有9.8%，更为0。而且中央单位政府采购规模增长速度低于地方。具体为：中央级政府采购活动没有和政府采购预算编制、政府采购资金支付衔接；监督检查不到位；部门政府采购机构、人员不到位；统计中少报漏报。
第四、现行国库管理与会计核算制度不适应政府采购改革的要求：国库拨款体系与预算管理体系相匹配，不利于政府统一采购制度的实行；行政事业单位的会计管理体系和具体操作方法是按国家机构的建制和经费领报关系确定的，年初经费层层下拨，年终层层上报；政府部门的设备配备没有统一标准，对采购要求的审核无所适从；政府采购法制化建设滞后：政府采购的立法层次较低；各地执行的标准不统一；相关的规定措施不配套；地方政府采购法规严重滞后；政府采购程序不规范：采购信息的不规范，透明度不高；对供应商、承包商资质的审核不规范；具体的评标、定标程序不规范；采购品的验收、采购资金的结算不规范；政府采购机构的设置不规范：政府采购机构设置缺乏科学性，名称、编制不一，性质各异；政府采购管理决策机构与操作执行机构分工不明确，职责混淆；上下级政府机构之间各自为政，各行其是；缺乏必要的监督管理机制；第五、政府采购招投标机制不健全：没有统一的招投标管理模式；专家评委库人员空缺；招投标主体不明确，采购单位说了算；招投标主体缺乏自我约束机制，损公肥私现象处处可见；标书制作不规范、不科学、不合理；恶意竟标、串标，合谋价格欺诈时有发生；缺少资质、质量、价格、技术等方面的专业中介机构：目前大多仅委托中介机构进行招投标；政府不具备相关的检测、认定、评价、控制能力；对供应商的管理与保护不够：供应商进入政府采购市场的准入条件不明确，缺少必要的登记管理制度；对供应商的保护不力，缺乏救济程序。虽然有些地方也有质疑、申诉和赔偿的相关规定，但这些规定还不足于使供应商的合法权益得到有效的保护；缺乏对本国政府采购市场进行保护的政策目标：过多、片面的强调节支效益，缺乏对调节经济总需求和产业结构、培育本国政府采购市场等深层目标；许多外国厂商早已成为我国政府的供应商，而我国民族产业的产品却很难打入别国的政府采购市场，形成事实上的不对等；政府采购队伍专业人才严重缺乏：对采购人员配备的专业素质考虑很少，有些地方甚至成为安置富余人员的去处；素质低下，专业知识贫乏；缺少对采购专业人员的培训制度；
三、规范我国政府采购制度的现实选择
通过上文的分析，作者对当前中国政府采购制度提出了以下的修改建议：
第一、进一步完善集中采购机构的管理制度建立集中采购机构内部运行管理制度建立采购业务管理制度建立委托中介机构管理制度建立接受政府采购监督管理制度建立民事诉讼和仲裁案件管理制度；进一步扩大各级政府采购的范围和规模逐步将投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围改变采购资金来源标准，政府履行公共职能的购买性支出都应实行政府采购及时调整政府集中采购目录，合理制定政府采购限额标准。
第二、加强政府采购信息网络管理政府采购政策、制度、法规的信息管理政府采购业务的信息管理政府采购供应商的信息管理政府采购招标评审专家的信息管理；培养一支高素质的政府采购专业人才建立一个高效的用人制度加强政府采购专业知识培训加强政府采购从业人员的思想道德教育制定政府采购行业自律条例。
第三、合理选择政府采购的方式公开招标邀请招标竞争性谈判询价采购单一来源采购政府采购监督管理部门认定的其他采购方式；进一步规范对供应商的管理对供应商进行条件和资格审查建立供应商信用评价体系对供应商的监督检查要注重规范
第四、进一步完善政府采购预算编制明确政府采购预算编制应遵循的原则明确界定政府采购预算对象范围规定政府采购预算编制程序规范政府采购预算编制方法规范政府采购预算编制机构的行为；改革预算会计制度，全面实施国库集中支付制度改革现行预算会计核算制度，使之与政府采购相适应实行采购资金财政统一集中收付管理：设立一个帐户实行两个分离强化三个控制建立四项制度；建立政府采购发展量化指标体系政府采购发展速度指标政府采购工作绩效指标政府采购公开透明指标政府采购配合工作指标。
参考文献：
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[4]《我国政府采购市场的健全与完善研究》[M]刘赛红张汉江
[5]《预防政府采购领域商业贿赂的有效途径》[J]戈新美《中国政府采购》2006年07期
「关键词政府采购制度法制化纳税人
引言
政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度，在很多国家有着相当长的历史，尤其是在市场经济发达的西方国家已经形成了相对完善的制度体系。我国建立起现代意义上的政府采购制度的时间不长，各地区政府采购实践在收到较好效果的同时也存在着诸多问题。加入世贸组织以后，我们所面临着空前的挑战与机遇又对我国政府采购制度提出了更高的要求。研究和完善政府采购制度，对转变政府职能、进行宏观调控、优化经济结构、促进国内企业的国际竞争力、实现社会经济政策目标具有重要的意义。
一政府采购制度的内涵及基本特征
政府采购，也即一般意义上的公共采购[1]，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要组成部分[2].政府采购制度对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现具有重要的意义。
与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：
（1）政府采购资金来源是公共资金，其最终来源为纳税人缴纳的税收和政府公共服务收费。政府采购的权力来源于纳税人的授权，因此政府采购行为应该接受社会公众的监督，应该具有透明性和公开性。
（2）政府采购为非商业性采购，采购意图一般是围绕政府政策制定的。政府采购非以盈利为目的，不是为卖而买，而是为政府部门提供必要的消费品或贯彻特定的社会经济政策，是向社会提供公共利益，扶持弱势群体，实现分配正义和实质公平的有力宏观调控手段，具有较强的福利性、政策性和公共性。
（3）政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等，其资金运作需纳入国家预算约束的范围之内；又因政府采购范围广，规模大，所涉的资金数量多，因而需要按照法定的方式方法运作，以防出现腐败侵害广大纳税人的权利。
（4）采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，采购方式和程序必须法定化。这是贯彻财政法定主义的必然要求，也是实现财政民主主义的应有之意。
现代意义上的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与不干预国民经济活动，虽然政府为了日常工作的正常进行必然要进行购买，但其直接采购的物品特别是政府为公众提供服务、直接承办的公共工程十分有限，因此，政府采购市场并不发达。进入到现代市场经济阶段后，国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预经济，其方式之一就是利用政府采购的杠杆调控国民经济的发展，通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件[3].由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以规范政府采购行为。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化的管理。美国在1761年颁布了《联邦采购法》，该法案对政府采购的形式、程序给予了详细的规定。英国政府在1782年设立了文具公用局，作为特别负责政府部门所需办理公用品采购的机构，以后发展为专门采购政府各部门所需物资的机构。
目前，西方国家的政府采购金额一般约占GDP的10％，占财政预算总支出的三分之一[4].据估测，全球政府采购资金每年超过3100亿美元，公开的公共产品购买一般都可以节资10％左右[5].政府采购实质上把市场竞争机制和财政支出管理有机的结合起来。
二我国政府采购制度的现状与问题
对于我国政府来说，推行法制化、现代化的政府采购制度是一个崭新的国家财政管理概念。我国的《政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日正式生效，我国采购制度领域始有了自己的基本大法。随着近年来的实践，我国政府采购制度体系已经初步形成，主要表现在：
首先，以《政府采购法》为核心的政府采购制度法律框架初步形成。在中央，财政部陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购品目分类表》、《政府采购运行规程暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》、《中央单位政府采购管理实施办法》等一系列规章制度。地方政府则制定了一系列地方性法规、规章、政策，贯彻和执行中央的法律法规，其中省、市级政府的采购管理办法，对于完善基本程序和监督管理，规范地方政府采购行为方面发挥了重要作用。
其次，建立了比较完备的政府采购管理机构。1998年，国务院根据建立政府采购制度和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。到2000年，各地政府采购机构建设已基本完成。
第三，集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范围不断扩大。1998年全国政府采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年达到328亿元[6].政府采购的范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类，越来越多的供货商参加到政府采购活动中来。
第四，政府采购信息管理系统框架初步建成。为了实现政府采购工作的公开和透明，并按照国际惯例，中央和省级财政部门都指定了政府采购招标中标信息媒体，《中国政府采购》杂志的创刊，标志着杂志、网络、报纸三位一体的政府采购信息管理体系建设工作基本完成。各地也建立起市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，有的地方还实现了网上招、投标，政府采购的运营效率也在不断提升。
政府采购制度作为政府财政制度的重要组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚，虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，问题却不少，主要表现在：
一、政府人员、广大纳税人对政府采购制度认识不清，从而造成自身角色不明，这是影响政府采购制度法制化的重要因素。目前，我国的政府采购还处于起步阶段，有的领导认为政府采购是恢复“计划经济”、“统分统配”，或者认为政府采购制度完全是政府内部的行政行为，是绝对的权力[7].更重要的是，广大纳税人对自己在政府采购制度中的地位没有清楚的认识，未认识到政府的采购行为多是为了广大纳税人的利益，这样就从根本上影响到纳税人对政府采购行为进行监督的积极性，从而抑制了政府采购制度真正进入法制化的轨道。
二、部门利益是影响政府采购进一步发展的关键性因素。按我国现行的财政管理体制，采购支出包含在各行政事业单位填报的预算和计划，财政预算无法细化到具体的采购项目，各单位在批准的预算框架内自行支配采购。财政款项拨出后，财政部门没有多少精力来进行检查监督，各部门、各单位多报少购、报而不购等现象屡见不鲜。实行政府采购制度后，财政部门把管理、监督的职能延伸到物资采购工作的全过程，把原来由各单位分别采购转移到政府集中采购，各单位不能像从前一样自行随意采购。政府采购制度的实行使原有利益和权力分配格局发生改变，也就面对着来自政府部门内部由于部门利益而引发的巨大阻力。
三、政府采购行为的作用仅仅处在节约资金、等较低层面上，未起到调整总量平衡，优化经济结构，参与国际竞争等高层次的作用。随着世界贸易自由化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。1979年，东京回合多边贸易谈判签订了一个政府采购协议，标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后，随着世界经济的区域化和全球性进程的加快，各区域性经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。在这些协议或条款中规定缔约方应给予同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。世界贸易组织成立后其政府采购协议于1995年正式生效。我国政府采购制度也应顺应经济国际化的客观要求。政府采购面临的是一个全球化的大市场。而我国政府未引导企业去国际市场上竞标，使得企业参与国际竞争的能力明显低于外国企业，也不利于我国产品进一步开拓国际市场。而我国的政府采购市场打开后，其也将面临日趋激烈的国际竞争。
四、我国政府制度中还存在其它一些问题：①数额较大的国家财政支出无法形成规模经济，资金使用效益不够高；②现行行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来[8]；③政府采购管理的制约机制还不健全，如招标过程的监督、招标机构的监督、评委的监督、评标、定标的原则等仍有不完善的地方，整个采购过程缺乏有效的仲裁和监督，信息披露不规范，不公平交易、腐败现象依然存在；④政府采购工作人员的素质影响到政府采购制度的经济目标和效益目标的实现。政府采购是一项全新的工作，政策性强、涉及面广、业务复杂多样，对政府采购人员的专业知识和技能要求较高。
以上问题的存在严重影响了我国政府采购制度的实行，亟待改进。
三完善政府采购机制的建议
要建立一个成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采购制度在我国的建立和完善，必然是一个渐进的过程。西方发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系，我们可以借鉴其中的合理因素；同时，完善政府采购制度一定要坚持从我国实际出发，从各地的实际出发，建立符合我国国情的政府采购制度。政府采购制度的完善应从以下几方面着眼：
（一）明确政府采购制度的目标和原则，借鉴国际上政府采购规范中的目标和原则，将经济有效的使用国家资金、提高资金使用效益作为政府采购制度的首要目标，同时坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则，促进采购机构和采购队伍的廉洁，防止欺诈、歧视，树立公众对政府采购的信任，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，实现政府职能的转变，推进政治体制的改革，促进经济结构的改善。
（二）完善立法，建立有效的异议、申诉和救济机制，健全政府采购管理模式。从国际立法来看，建立健全完备有效的质疑、申诉和救济机制，是政府采购制度的重要内容，也是政府采购制度有效运行和实现政府采购目标的重要保证。政府采购制度较为成熟的国家和地区，都设立了专门受理供货商申诉、调解纠纷的机构，规定了申诉的期限、条件、方式、程序以及对申诉处理的期限、效力等，而我国法律制度这方面还存在欠缺，应当完善政府采购法律法规中质疑、申诉机制和救济机制，允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，保证采购实体、供货商或承包商或服务提供者的正当权益。
（三）改进现行的行政、事业单位的财务管理体系和具体操作方式。我国现行的财务管理体制是层层分散指针，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位。而政府采购直接支付制则只层层下达指针，货款由财政拨付给供货商。也就是说，实行政府统一采购的前提条件之一，是实行国库单一帐户，即实行帐款分离制[9].这样，实行政府采购制度后，财政部门可以不再简单按预算拨付经费，而按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款。由于这部分支出采取直接付款形式，财政能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制，使预算资金使用效益提高，最大限度地避免商品采购中存在的不公平交易和腐败现象。
总结
体制问题既是理论问题，也是实践问题，政府采购制度也是如此。其实质是：采用何种体制来保证财政性资金的使用效率以及更为有效地克服旧体制的惯性，有助于把新的体制建立起来，并把对新制度的阻力和内部的摩擦系数降低到尽可能低的程度。制度建设具有阶段性，一项制度从建立到完善是一个循序渐进过程。在法制基础较差、法律意识淡薄的社会中，立法的着眼点与法制完善的社会应有所不同的。加强对权力约束与控制，规范政府采购行为，保障纳税人利益是实现完善我国政府采购制度的重点。因此，一方面，我国政府采购制度的完善在健全操作规范的同时，必须对权力的行使进行必要的约束，改变观念，协调各部门的矛盾和冲突，克服旧体制的弊端。另一方面，要培养纳税人的权利意识，使纳税人积极监督政府采购行为，政府采购资金来源于纳税人，这是纳税人天然的权利，而且来自纳税人的监督针对性强、效率高，能有效节约政府组织监督的制度成本，是对政府采购的经济目标和效益目标的贯彻和实现。综上所述，完善我国现阶段的政府采购制度，应该既借鉴国际立法经验，又要立足国情，完善内部机制和健全外部机制，从内外两方面着眼，才能最终实现政府采购制度的规范化、制度化、法制化。
「注释
[1]在国际立法上，政府采购与公共采购的概念基本上是相近的，但公共采购的主体范围比政府采购宽泛，特别是在欧盟，则有成员国内部的政府采购与欧共体层面的公共采购的区别。见刘建文主编：《财税法学》，北京大学出版社，2004年版，148页。
[2]刘隆亨：《中国财税法学》，法律出版社，2004版，35页。
[3]政府采购制度对经济的调控可以分为两大类：①在经济衰退或有衰退迹象时，扩大采购支出，刺激经济发展；②在经济过热或有过热倾向时，减少采购支出，抑制经济增长。但一般情况下，政府运用采购制度对经济的调控多是想刺激经济发展，因此加大采购支出、扩大采购规模是更常见的现象。
[4]杨灿明、李景友：《政府采购问题研究》，经济科学出版社，2004年版，186页。
[5]摘自中华网[6]摘自财政部副部长楼继伟日前在《中国政府采购》杂志首发式的讲话。
[7]实际上，这并不仅仅是政府采购制度面临的问题，而是在中国延续了几千年、时至今日也没能克服的权力至上思想在中国社会的体现。中国整个社会体制的民主化进程、法制化进程也就是逐步克服这种“绝对权力”，推行权利意识的过程。反映在政府采购制度中，就是要提倡公平、公正、公开和纳税人的监督。
[8]倪东生：《政府采购的有效运作》，中国物资出版社，2003年版，186页。
[9]孟春主编：《政府采购理论与实践》，经济科学出版社，2001年版，214页。
「参考资料
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政府采购也称政府统一采购或公共采购,是指各级政府为了开展日常,或为公众提供公共服务,通过必要的财务监督,以公开招标为主要方式,从国内、国际市场上为政府部门或所属团体购买商品和劳务的行为。它自从1782年在英国创立以来,已有200多年的历史,显示出了强大生命力。
一、推行政府采购制度的必要性
政府采购是节约财政支出的有效手段。目前我国的财政支出中,车、会、办公用品等支出占有较大比重,控制财政支出必须大力压缩购买性支出。政府采购通过市场公开竞争的办法,采用规模采购、择地采购等手段,可以使政府获得价廉物美的商品和劳务,从而达到节省开支的目的。据专家介绍,我国行政事业单位每天的“消费支出”即采购金额约为20亿元,按国际普遍承认的政府采购制度每天可节省开支2亿元,每年可节支700～800亿元。
政府采购是强化宏观调控的经济杠杆。政府是一个国家最大的消费者,世界众多国家的政府采购约占国内的生产总值的10%,据欧盟估算,政府采购的金额占成员国国内生产总值的15%,美国政府采购支出约占联邦预算的1/3。因此,政府采购决策,不仅影响供应商,而且影响整个国民经济。政府可以通过减少采购规模,实行紧缩财政政策,防止经济过热,也可以通过增加采购规模,刺激萧条的经济。政府还可以通过采购导向,引导产业结构调整,也可以通过购买国内企业产品,尤其是国内名牌品,来保护民族工业,从而实现政府重大政策目标。
政府采购是顺应经济国际化的客观要求。近年来,随着世界经济区域化、全球化进程的加快,推行政府采购已成双边、多边及地区贸易的重要条件之一。关贸总协定成员国于20世纪70年代“东京回合”谈判中达成协议,各成员的政府采购均实行公开招标。从此以后,各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款,或者专门制定政府采购协议;世界银行和其他金融组织的贷款,也都是招标采购作为先决条件。
政府采购是反腐倡廉的重要举措。在目前市场体制还不完备的情况下,分散、无序的采购,缺乏监督和公开竞争,容易滋生腐败现象。推行政府采购制度,使政府采购活动在公开、公平的环境中运作,有利于形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制,从源头上遏制公共采购活动中的各种腐败现象。
二、推行政府采购制度的可能性
政府采购制度正在成为各级政府的内在要求。目前地方各级政府财力都较吃紧,压缩财政支出的呼声很高。减少财政支出,除了大力精简冗员外,压缩公共支出也迫切需要摆上议事日程。1997年某县县直单位决算中,公务费、业务费、设备购置费、修缮费等项支出达9800万元,占全县财政支出21亿元的近50%,并且行政事业单位经费支出占财政支出的比重呈逐年上升之势。从我国先行推行政府采购的河北省、深圳市、重庆市等省市的成功实践来看,都取得了显著效果。政府采购所需的买方市场已经形成。随着市场经济的发展,我国市场运行态势客观上发生了两个实质性变化,即:一是从“卖方市场”转变为“买方市场”;二是从“封闭市场”转变为“开放市场”。随着关税的降低和加入世贸组织步伐的加快,国内市场正在重新组合和瓜分,呈现出国际国内市场一体化、国际国内资本一体化、国际国内竞争一体化的格局。政府采购运作的财务条件已经具备。目前地方各级政府普遍推行了预算内外收支统管和综合预算制度,行政事业单位自行组织的收入全部上缴财政,支出由财政按预算核拨,单位的所有收支活动都纳入了财政预算管理的盘子,这为政府采购实行公共支出资金由财政直接结算,打开了方便之门。
三、推行政府采购制度,有利于加快我国参与世界经济大循环的步伐推行政府采购制度,有利于我国加入世界贸易组织,发展国际经济贸易关系。实行政府采购制度是国际经济贸易关系发展的必然要求。20世纪70年代以来,随着世界贸易自由化格局的形成和发展,政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。1979年,东京回合多边贸易谈判中签订了一个政府采购协议,这标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后,随着世界经济的区域化和全球性进程的加快,各区域性经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。在这些协议或条款中规定,缔约方应给予同等机会的市场准入,建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。1995年,世界贸易组织成立后,其政府采购协议也正式生效。由于世界经济全球化和市场一体化的趋势,使中国加入世界贸易组织成为必然。而我国要加入世界贸易组织必须签署政府采购协议。1996年,我国向亚太经合组织提供的单边计划,已明确了最迟于2020年,与其他各成员对等开放市场。从这方面看,建立起与国际惯例接轨的政府采购制度,有利于促进我国早日加入世贸组织,发展国际经济贸易关系。
政府采购制度迫使企业参与竞标,有利提高企业在国内外市场中的竞争能力。由于开放政府采购市场是相互的,随着我国出口产品的升级,即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术密集型转变,而这些产品最大的需求是各国政府部门,要进一步扩大我国产品的出口,就必须进入其他国家的政府采购市场,这样,就需相应开放我国的政府采购市场。因此,我国企业要生存和发展,必须走向世界市场。我国的政府采购市场打开后,外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额,使国内企业不出国门也将面临日趋激烈的国际竞争。
目前我国许多企业不懂得怎样去竞标,参与国际竞争的能力十分有限。从这方面看,按照国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转,有利于充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间差,努力营造公平竞争的市场环境,让我国企业逐步适应政府采购市场的规则,锻炼其按国际惯例参与市场竞争的能力。使国内企业进入世界市场后,能够从国内外市场上获取政府的购买合同,扩大产品销售的世界份额,在激烈的国际竞争中求得生存和发展。
四、参照国际惯例,建立适合中国国情的政府采购制度
我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于2003年11月17日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。
首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。
这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。
其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；
一是招标机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。
其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。
第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。
第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。
第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。
第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。
第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。
虽然以上所有这些地方性法规和部门规章，切实解决了目前我国各省、市以及国务院各部门有关政府采购的很多具体问题，但是由于政出多门，没有进行统一的论证和科学的制度设计，条块分割状况十分严重，而且立法层次低，可操作性不强，在立法目的和具体规范上过于强调财政资金的管理，不能反映出《政府采购法》多元的价值取向，不具有政府采购制度的真正涵义和意义。
二、我国加入WTO对建立政府采购制度的挑战
加入WTO要求我国根据市场经济的要求，转变财政职能，建立政府公共预算体系，开放政府采购市场。而我国现有的实践水平和制度框架根本不能适应这一要求。这对于我国正在建立的政府采购制度来说，无疑意味着多方面的挑战。
1.时间异常紧迫。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方国家，并随着西方自由市场经济向现代市场经济的过渡而逐步完善。也就是说，在西方市场经济国家，政府采购制度的产生和发展经历了200多年的探索和实践。而我国目前正处于政治经济体制转轨时期，相对于世界大多数国家而言，我国的政府采购改革和立法才刚刚开始，而且这不是一项孤立的活动，它涉及到预算管理改革乃至整个政府和市场管理体制的根本性变革，也涉及到政府参与市场交易活动方式的根本变革。虽然我们可以大胆借鉴发达国家政府采购的理论和方法，但同时要顾及我国政治经济体制转轨时期许多问题的特殊性和不确定性。所以，这一系列的变革仍需要一个过程。1995年12月，在日本大阪举行的亚太经合组织部长级会议和领导人非正式会议上，主席代表我国承诺，将于2020年向亚太经合组织成员国对等开放政府采购。1996年，我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。加入WTO，我国就得按照既定的时间表承担开放政府采购市场的义务，无疑大大地缩短了这一过程。概而言之，我们在建立政府采购制度时，面临着制定法律和使其现代化的双重任务，不仅任务艰巨，而且时间也异常紧迫。
2.观念难以转变。虽然改革已进行了20多年，但计划经济时期形成的一些思想观念在一部分人的头脑中依然存在，他们对政府采购缺乏基本的了解，对这一创新的改革还缺乏应有的认识，甚至个别部门还会因利益的调整产生抵触情绪。如有些预算采购单位认为，根据预算分配的资金，应该由自己支配，不需要政府统一采购。又如政府采购管理机构的工作人员，还习惯于计划经济时期的“朝南坐”，等人上门办事，没有市场经济条件下的服务意识。所以他们往往把采购搞成控购。更为严重的是，长期受权力本位思想的影响，形成了重审批、轻管理的制度模式，注重采购审批程序和对采购进行监督的权力归属，忽视对采购过程实质性的管理和监督，不能确保采购的公平、公正、公开。我国正式加入WTO的时间不长，不可能要求大家对与WTO相关的规则都有深入的了解，但是，当时间表指向我国承诺开放政府采购市场时，就不能以此为借口来避免成为被告的尴尬。我国建立市场经济体制的实践表明，观念和思维方式转变的难度，远远胜于建立制度本身。
3.转型时期存在诸多不确定性的因素。WTO框架下的政府采购制度已不仅仅是一国的财政支出管理制度，它已经融入到世界性贸易组织、地区性贸易组织的有关制度协定中，体现了一国在国际贸易中相关领域的权利义务。因此，国际经济组织制定的《政府采购协议》和具体国家或地区制定的《政府采购法》，在目标上有很大差异。国际间的政府采购协议旨在扩大各国政府采购市场的开放，追求国际经济的一体化；而具体国家或地区的政府采购法则旨在使本国企业尽可能进入外国的政府采购市场，同时极力保护本国的政府采购市场。所以，我们在制定政府采购法的时候，就不能“摸着石头过河”，而是要与发达国家站在同一起跑线上，尽可能地保护我国企业的利益。而西方发达国家的政府采购制度，大多数都是建立在成熟的市场经济体制基础上的。我国正处于向市场经济转型的后期过渡阶段，与政府采购制度息息相关的行政管理体制、财政预算体制、国有企业等，正进行着轰轰烈烈的改革，存在着许多不确定性的因素。而建立政府采购制度要考虑这些不确定的因素。如政府采购主体如何界定，是我们在制定政府采购法时首先要面对的问题。在这一问题中，由于目前行政事业单位和国有企业改革呈现出多元化走向，对他们的主体地位不能做简单的取舍。这样不仅增加了立法技术上的难度，而且对立法的效果难以形成可靠的预期。
4.国内产品缺乏国际竞争力。政府采购市场一直是个高度保护的市场，甚至在政府采购走向国际化之初，世界各国的政府采购制度中随处可见歧视政策与手段。可见，政府采购制度建立之初的一个重要目标，就是人为地制造贸易壁垒，保护国内产品不受冲击。与发达国家政府采购制度的发展历程相比，我国建立政府采购制度和开放政府采购市场几乎是同步的，国内企业显然就失去了一个既发展又受保护的宝贵时机。我国的政府采购市场开放后，国外供应商就要进入我国市场与国内企业竞争，使国内企业不出国门也将面临国际竞争。但长期以来，我国产品多是低水平的重复生产，技术含量不高，根本无法与实力雄厚的国外厂家竞争市场。现在我国虽然没有对外声称开放采购市场，但由于我们很多项目是靠外国或国际金融机构的贷款，所以这些金融机构也就顺理成章地进入了我国的政府采购市场，致使该市场事实上已经部分开放。因为在外国和国际金融机构贷款的项目采购中，必须按照国际规则，实行国际性竞争招标投标。国外许多企业通过这个渠道已经进入我国的政府采购市场。据统计，我国政府采购市场的实际开放度大约为15%，外国供应商已经基本垄断了我国的电梯、照明、灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、碳酸饮料以及一部分家用电器行业。如果不改变国内产品的现状，等待我们的将是残酷的结局。
5.专业的采购人才匮乏。目前在政府采购管理机构工作的人员，大部分是原来财政部门的工作人员。他们在岗位变换之前，几乎都没有接受相应的专业培训。我们再来看一下我国香港特别行政区的相关情况。香港的政府采购实行集中采购制度，只有小额物品由各部门直接采购。香港的所有政府采购由政府部门直接进行，不涉及任何中介机构。政府各部门的通用物品及有关服务由政府物料供应处集中采购。政府物料供应处是香港的中央采购、物料储存及供应机构，为80多个政府部门、机构和某些公共团体（包括医院管理局）服务，每年采购总值约50亿港元。目前，物料供应处人员总编制为1368人，其中1125人协助60多个政府部门和机构的采购工作。政府物料供应处招募人员的最基本条件是高中毕业生，实际上主要是招收大学毕业生。采购人员按专业能力分为多个级别，进入物料供应主任系列的人员，要求持有公认机构发放的物料采购与供应文凭，如英国特许采购与物资协会学位或香港理工大学采购与物料证书等。政府物料供应处现有181名物料供应主任。采购人员的晋升必须取得规定的专业资格和在各方面均有出色表现。采购人员的权限是按级别确定的。总物料供应主任负责最高20万港元的采购事务，高级物料供应主任为12万港元以下，物料供应主任为7.5万港元以下，低于物料供应主任的为5万港元以下。为了不断提高采购人员的专业水平，政府物料供应处为他们提供持续的教育和培训。主要形式有：资助物料供应主任级别人员进修专业课程；为职员提供课堂培训，包括采购专业知识、审计、会计、成本核算、仓库管理等；安排高级职员进修专门技能课程，如高级谈判课程、采购技巧以及采购法律课程等；派遣高级职员参加本地及国际论坛和会议，掌握国际上政府采购发展的最新动态。[3]
我国政府采购制度设置的门槛金额虽然会比香港地区的高，但大陆的采购规模仍会远远超过香港。据有关统计报告显示，目前我国政府采购消费大约相当于国内生产总值的10%，按1998年我国国内生产总值约8万亿元的规模，政府支出大约有8千亿元之巨。[4]规模之大，从另一个角度反映出政府采购需要一支十分庞大的、高素质的专业采购队伍。这是我国建立政府采购制度的人力资源，其缺位可能构成制约我国政府采购制度建立和发展的基础瓶颈。
6.信息不畅，与接收不对称。目前，我国还没有一个综合的系统或机构来传播政府采购信息。在实际操作中，采购信息要么由媒体传播，要么由采购发起人直接发送给有资格的国内外供应商，只有少量的信息通过政府网页。相反，外国政府采购大都采用了电子技术，信息快捷、简便、高效。如美国，设有查找采购信息较快捷的“采购改革网络”，该网的信息窗、最佳资产采购方式、采购方法培训等栏目，分别政府采购的法律文件、采购计划、采购信息、采购实践中的成功的创新实例及采购培训方法等。同时，采购金额高于25000美元的采购，都可刊登在美国《商业时报》特设网络或《商业日报》的报纸上。此外，美国政府机构还使用了电子目录及电子合同网络系统，对一切合同进行了分类安排。这样，大家随时都可以免费浏览和提取这些信息。相比之下，我国不仅采购信息的渠道少，而且对外国采购信息接收的障碍更多。信息的渠道少，表明信息公开的程度不够；接收的信息少，就会无端失去很多参与公平竞争的机会。这都会置我国政府于被动地位。
上述事实表明我国建立政府采购制度，较之发达国家，面临更大的困难。那么，在WTO框架下建立我国政府采购制度，又能带来怎样的契机呢？
三、挑战背后隐藏的机遇
1.加快法制建设的进程。目前，我国虽有政府采购行为和活动，但还没有完善的政府采购法律、法规。推行政府采购制度将涉及部门利益调整，如果没有法律依据，就难以得到有效的约束和规范。同时，由于政府采购的对象不仅仅局限于国内，还要面向国际市场，单靠一个红头文件，在国际贸易中是行不通的。虽然统一的政府采购法被纳入九届全国人大常委会立法规划，并于1999年4月由全国人大财经委员会牵头成立了政府采购法起草小组，但是，从我国法制建设的历程来看，整体上有保守的倾向。“成熟一个制定一个”，也就是说可能要相关的体制改革就绪，才能制定政府采购法。加入WTO，开放我国政府采购市场，无疑形成了一股现实的、强大的外部压力。它不仅会推进我国行政管理体制、财政预算管理体制等相关体制的加速改革和相应法律法规的修改，而且也会促使千呼万唤的政府采购法早日出台，从而加快我国法制建设的步伐。
2.有效遏制腐败。政府采购本是政府利用权力管理社会经济的一种方法，但权力的运行不可避免伴有权力的寻租。政府采购中的重大丑闻在世界许多国家都有发生，我国也屡见不鲜。近年来查处的经济案件，作案团伙化、钱权交易十分突出，手段更加隐蔽。推行政府采购制度后，公开招标投标的形式将置政府采购于社会监督之下，建立内部制约、外部审计和供应商投诉相结合的监督机制，增加政府采购的透明度，维护采购过程的平等竞争，能充分体现公开、公平、公正的原则。但是，我国率先实行招标投标的工程建设领域暴露出的腐败问题，说明目前招标投标过程公开、公平、公正的程度不够，使我们对政府采购制度的期望值有所下降。这一问题中一个体制方面的原因，就是在我国政府部门掌握的权力往往是一种复合的权力，它可能对权力行使的对象产生多方面的影响。当某一供应商在参与竞争的过程中受到了不公平的待遇，他在决定是否投诉时，通常就会权衡被投诉方的权力对自己其他利益的影响。这样，供应商投诉制度的预期效果就会大打折扣。开放政府采购市场后，外国供应商也参与竞争，一方面他们的维权意识较强，另一方面，他们对政府权力的顾忌相对较少，这对政府采购主体的权力寻租行为构成了一种潜在的威慑力。深圳市实行政府采购制度后，第一个将政府采购部门告上法庭的就是一家外资企业。外资企业虽然不属于外国供应商，但从一定程度上也能证明这一点。因此，我国加入WTO、开放政府采购市场后，外国供应商的参与和政府采购制度本身的优越性有机结合，将会有效地遏制采购中的腐败。
3.扩大产品的国际市场。签定《政府采购协议》后，成员国之间开放政府采购市场是对等的，我们在对外开放的同时也取得了进入国际政府采购市场的机会。虽然我国的企业整体缺乏国际竞争力，目前在国际政府采购市场投标中标的可能性不大，但我们可以把占领国外政府采购市场作为一个长远的目标。除此之外，我国也有部分产品有实力参与国际竞争。但部分国内企业经营观念落后，缺乏现代营销思想，不熟悉国际贸易规则，不顾成本竞相降价，不做市场调查而盲目出口，造成企业亏损又被外国征收反倾销税。加入WTO后，政府应该积极引导国内企业整体规范化发展，发挥自身优势，早日以强大实力参与到国际政府采购市场竞争中去。同时，利用国际分工，大力发展我国在国际政府采购市场竞争中处于有利位置的行业，通过政府采购法律制度，有效地引导国内企业参与国际竞争，开拓产品的国际市场。
4.提高国内企业的管理水平，加快对国际先进技术的引进。开放政府采购市场后，无论是在国内市场还是在国际市场，国内企业都将和国外企业平等竞争。通过规范性竞争，国内企业不仅可以找到差距，而且可以学习国外的先进管理经验，提高自身的管理水平。同时，也可以利用的一些规则和对发展中国家的一些优惠政策促进国内工业的发展。例如，我国可以排除小规模政府采购适用国际招标方式，使政府采购为我国产业发展提供更大动力。我国目前政府采购中基本不存在歧视外国商品的现象，相反在许多采购活动中，国内厂家产品有时处于不利地位。因此，我国政府采购立法中门槛金额以下的采购原则上要在国内市场进行。针对这一点，一些深谙政府采购“涵义”的国外供应商已表示出极大的关注。著名的IBM公司、三星集团等世界一流企业，主动提出要考虑将他们在中国生产的产品的技术含量达到50%，作为在中国办厂的附加值。这无疑有利于我国对世界先进技术的引进。
总之，加入WTO，就意味着我国开放政府采购市场指日可待。这对于我国正在建立之中的政府采购制度，可谓挑战与机遇并存，困难与希望同在。我们应把握机遇，及时调整战略，从容面对挑战，使我们在竞争中立于不败之地。
【参考文献】
[1][2]转引自王小能.政府采购法律制度初探[J].法学研究，2000,(1):80～94.
首先，推行政府采购的目的是：规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益和促进廉政建设。然而，实行政府采购制度后，是将过去分散采购纳入到集中采购，用集中采购的手段，在操作规范、程序合法、监督透明的环境中实施“阳光采购”，改变了原来采购单位想买什么就买什么，自己说了算的做法。“分散”和“集中”这两种采购模式孰是孰非呢。
第二，《政府采购法》要求采购价格“应当符合低于市场平均价格”，而目前国家权威部门没有这个“市场平均价”，因此在实际操作中就很难把握。
第三，采购价格和采购方式有一定影响，法律规定公开招标和询价只能一次性报价，而竞争性谈判和单一来源采购则允许多次报价。像公开招标是以综合实力(包括价格、质量、技术、公司信誉、业绩、付款方式和售后服务等)进行综合比较，通常是以得分从高到低排序确定预中标人。
第四，供应商的资质条件、规模的大小、进货渠道、授权与非授权、单台与批量、区域销售、营销策略(对大城市投放价格优惠，故网上价格往往与本地实际价格不符)、售后服务、供货商与采购单位生熟关系、淡季和旺季，新老产品更新、促销活动等也影响价格。
第五，采购单位采购预算不够完善，难以形成批量规模;采购单位在申请前对市场的了解通常只对产品本身的价格进行了解，对供应商资质、产品规格型号、供货时间、付款方式、售后服务等指标不进行全面对比;指定品牌采购;通过政府采购过套;以各种理由规避公开招标的;采购单位对政府采购流程和相关规定了解不够的。
采购单位对产品质量、配置的认知也有影响。通常名牌和一般品牌的价格差别很大;计算机，同样配置不同品牌其价格差异较大，同品牌同配置不同种类也存在价格差异，还存在家用和商用机的区别等产品的自身差异价格也会不一样。
第六，其他因素。招投标文件、评标细则，评审专家的综合素质、规模的大小、资金支付方式、交货地点、采购项目的紧迫要求、采购机构人员的综合素质和业务能力等都会影响政府采购的价格。
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