内容 论文摘要：农民负担经历了两个 发展 阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制 农村 公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。 论文关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁 当前，农民负担过重是"三农" 问题 的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度 分析 。 一、农民负担与农民负担成为"问题"的 历史 背景 认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。 （一）农民负担的内涵界定 "农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的 经济 主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和 社会 无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和 政治 问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重， 影响 了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。 农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。 显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、 教育 费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。 （二）农民负担成为"负担"的历史阶段 农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期： 1．第一个历史时期（1978--1994年） 从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。 农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。全面改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点， 中国 决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型 企业 的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方 工业 化和 现代 化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌
［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
功能过程理论
功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。
政治制度理论
政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。
政治系统理论
政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法[来源:论文天下]政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。
公共选择理论
公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。
交易成本理论
交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。
交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑[来。
管理主义理论
管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
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管理主义理论
管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
参考文献：
［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。
［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.
［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。
［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。
［5］［德］柯武刚、史漫飞：社会秩序与公共政策［M］，韩朝华译，北京：商务印书馆2001年版，第239页。
［6］［澳］O．E．休斯：公共管理导论［M］，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社2001年版，第72～73页。[来源:论文天下]
参考文献：
［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。
［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.
［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。
［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。
关键词：公共政策；公平性；政策主体；政策客体；利益
对“公共政策”这一概念的定义，戴维·伊斯顿在1951年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中将其界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”。由此可见，公共政策的核心和灵魂是公共政策的价值取向。它也是我们正确理解和执行公共政策的切入点。“政策主体同政策客体的关系更重要的是一种价值关系，政策选择本身就是一种价值选择”，即任何一种公共政策的制定与出台，都必然包含了政策主体依据特定标准来进行的价值选择。因此，公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。而阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。本文将从利益表达——利益综合——利益认定这一过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体（即政策制定者）与政策客体（即公众）的关系及价值的选择。
一、利益表达阶段
（一）政策主体
首先，政策制定主体是执行权力的拥有者。要做出有效的利益选择判断，需要充分了解民情民意，需要根据社会国家的现行状况来确定公共利益的选择。因此，在利益表达阶段，政策主体的角色是有效的利益表达途径的提供者，提供可行的运行环境来保障公共利益表达的有效性。可行的环境包括相关的制度和沟通平台及监督。
1.可行的制度即公民参与制度化。它包含两层含义：其一是把政策参与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；其二是通过政治社会化把公民的政策参与行动纳入规范的、合法的轨道。我国政府提出的和谐社会，从政策的制定上来说，就是让各个社会阶层有各自的渠道来参与影响公共政策的制定。我国实行民族区域自治制度、村民自治制度、社会听证制度、行政公开制度等都是富有地方特色的公民参与公共政策制定的形式。政策参与制度化的结果就是形成合法的、有序的、合理的政策参与秩序。公民的政策参与必须而且能够在制度规范规定的范围内实现。因此，创建科学合理的政策参与制度规范是公民政策参与制度化的前提。这就必须把我国迅速发展起来的公民政策参与纳入制度化的轨道，使公民的政策参与经常化和秩序化，最终形成公民依法参与公共政策过程。
2.电子政务，网上政府的发展，建立了联络政府、民众及其他机构的信息沟通平台。推进了公众政策参与的社会化。能够推动政策参与制度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化为内在的心理需求。
（二）政策客体
政策客体即公众。公共政策作为社会利益的调节器，是公众的政策，既代表多数人的利益，也应代表少数人的利益，但决不是特殊阶层或少数拥有权力的个人利益的实现工具。为了使得政策的制定能够满足大多数人的利益，公众需要有效地参与利益表达。
为了进一步拓宽公共政策制定中公民利益表达的渠道，政策主体可以完善已有的公民接待日制度、市长公开电话制度、基层意见调研等比较有效的渠道，针对其中出现的一些形式注意现象要通过有效的制度安排加以排除；此外，利益表达主体还可借助报纸、电视、互联网等大众传媒工具来表达本利益集团对于某些政策的主张，或者透过这些传媒向社会公众灌输有倾向的观点，以形成广泛的舆论压力来影响相关政策的制定。
网络平台有效地解决了政策客体信息的不对称问题。任何一项公共政策的出台都在网络平台上能够事先公示，以增强群众与政府之间的互动，让公众有充分的知情权。这样公众能够更好地听取意见与建议，减少信息不对称，增进信息的共通共享，及时弥补政策原本的某些缺陷，从而提高政策宣传和传达的效果。
由此可见，政策主体与客体的相互作用，为公共政策出台的公平性奠定基础。
二、利益综合阶段
通过利益表达阶段对公众分散的利益信息的采集，政策主体在利益综合阶段开始进行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平与效率价值取向博弈分析的。
对于国家来说，重视的首先是经济发展问题。因此政策主往往会做出政策做到效率最大化。通过利益的表达，有学者提出，严重的收入集中化往往阻碍了公众对于发展的参与，进而妨碍了经济的健康发展。还有学者提出我国目前的再分配机制问题也很多，比如公正性的再分配还其本上是个空白。由于再分配机制不健全，因此初次分配中不平等日益扩大的势头得不到有效遏制，特别是我国城乡分割二元结构也体现在再分配机制上。这些学者既作为专家又作为政策客体，都强调了政府行为的不规范操作和收入分配措施不力是收入差距扩大的主要因素。使得作为政策主体的政府有很大空间采取合理措施来防止收入差距继续扩大，因此，政策主体——政府作为国家核心的公共权力机构，承担着对社会价值进行权威性分配的活动，这种分配活动必须借助于公共政策，依据公平价值标准和准则进行。从我国当前的实际情况看，重点就在公平。要弥补这些诸多的不公平，根本的途径在于政策主体的公共政策中的取向。因此，我国政府公共政策的制定中已经将注重公平、强调公平作为优先考虑。
三、利益决定阶段
党的十七大做出的决策，是根据国家现状采取的政策选择。目前从国际上判断收入差距的基尼系数来看，国家统计局公布的数字表明我国2007年的基尼系数已超过0.48，超过国际公认的警戒线0.4。因此，十七大报告重点提出了“公平”的原则。在报告中，首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要实现公平与效率的统一”，首次提出“教育公平是社会公平的重要基础”。
四、结语
一个和谐的社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保证公众的利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正。
参考文献：
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关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁
当前，农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。
一、农民负担与农民负担成为"问题"的历史背景
认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。
（一）农民负担的内涵界定
"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。
农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。
显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。
（二）农民负担成为"负担"的历史阶段
农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期：
1．第一个历史时期（1978--1994年）
从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。
农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。全面改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门（即条条），也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。
1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开，农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。
90年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。
2．第二个历史时期（1994年--今）
农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进行的分税制改革。
1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为："中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。
从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村发展，陷入了困境。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。
二、减轻农民负担公共政策的主要内容
（一）控制并减少农民税赋
1．控制"三乱"
俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税
重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。
1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的5％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。
1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入5％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。
1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。
2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。全面禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。
2．稳定正税
农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。
（二）确定农民应承担的劳务
改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。
（三）精简机构和人员
精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。
（四）财政转移支付
财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。
（五）限制农村公共产品的供给收费
中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。
三、对减轻农民负担公共政策的价值评估
（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估
1．农民负担的增减交替进行
农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"（孙梅君，1998，P7）这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。
1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"（孙梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。
1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始全面推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机
关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。
但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。
2．农民负担增也政府减亦政府
自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对''''三乱''''的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"
由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。
农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。
3．农民负担项目日益合法化
80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其核心就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了''''三级所有、队为基础''''的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"（马晓河，2002，P17）
随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"（马晓河，2002，P18）
我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②
4．减轻农民负担的政策制订多落实少
从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。
减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。
（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估
1．减轻农民负担公共政策措施的[
积极成果
党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。
2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。
2．减轻农民负担公共政策措施的不足之处
（1）减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"
一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在第一轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。
二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987-1991年每年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。"（罗文杰，2002，P53）剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。
三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有最优的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"（林光彬，2003，P97）如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。
（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作
农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。
（3）只给政策的减负措施基层无法持久执行
我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。
"放权让利改革战略和''''分灶吃饭''''财政体制的实施，使得地方政府担当了[
推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"（金太军，2003，P45）当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。
四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议
（一）构建城乡统一的公共财政体制
1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题
农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格''''剪刀差''''将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）
国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。
1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。
2．城乡统一的公共财政体制的建立
公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。
长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。
（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制
从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。
各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。
农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。
国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。[
国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。
（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制
1．税费制度变迁
从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担''''三提留五统筹''''不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。
税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。
税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。
2．高等级阶层就业制度变迁
农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。
推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。
二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。
3．乡村自治制度变迁
"农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。
集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。
现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几
乎少得可怜的分配剩余，就是唯一的选择了。
新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是最大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。
注释：
①最早使用"三乱"名称的正式文献是1990年6月5日，国家教委下发的《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》，中，称"乱办学、乱收费、乱发文凭"为"三乱"。农村问题的"三乱"最早出现在1990年9月16日《中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。
②"黄宗羲定律"是清华大学秦晖教授在2000年11月3日《中国经济时报》上发表的论文中首先概括出的。黄宗羲研究自秦以来整个中国农村的税制变化，认为每次税改都是在农民对苛捐杂税不堪忍受的时候施行的，砍掉一些杂税并入正税，农民名义税收增加但实际税负减轻；然后在下一轮，官府觉得正税不够用了，又开始加杂税；加到一定程度又觉得农民负担太重，于是又砍掉一些杂税并入正税，如此反复。
参考文献：
（1）林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁和强制性变迁》，载于科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店,2003年。
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（5）林光彬：《社会等级制度与乡村财政危机》，《社会科学战线》2003年第1期。
（6）金太军等：《经济转型与我国中央-地方关系制度变迁》，《管理世界》2003年第6期。
（7）刘志广：《权力资源、生活机会和财政体制》，《经济学家》2003年第5期。
（8）罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社,1998年。
（9）中科院公共政策研究中心编：《中国公共政策分析(2002年卷)》，中国社会科学出版社,2002年。
（10）诺思：《经济史中的结构和变迁（译者的话）》，上海三联书店,2002年。
关键词：政策评估对策信息公开
关于政策评估的概念至今学术界未能达统一的共识，有的学者认为政策评估主要是对政策方案的评估[1]。持这种观点的学者将政策评估视为一种分析过程，其目的在于分析、比较各种不同的政策方案的可行性及其优缺点；也有的学者认为政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的评估[2]。还有的学者认为政策评估的着眼点应是政策效果，政策评估的主要目的是鉴定人们所执行的政策在达成其目标上的效果，确认政策实施对于政策问题的解决程度和影响程度。笔者认为：政策评估就是依照一定的标准，运用特定的方法，对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析。
一我国当前公共政策评估的现状及存在的问题。
（一）政策评估主体单一，缺乏独立性的政策评估组织。
现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总，在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价，致使在公共政策评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。
（二）缺少正确的评价标准和评价方法。
目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，因此，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实规范分析。这样的政策评估与我国现实政治生活和传统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分[3]。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，随着信息网络化和经济全球化进程的不断加快，人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化。意识形态观念较之过去有所淡化，道德是非标准也会发生一定转变，更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益。
从而必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。
二完善政策评估的几个措施构想。
（一）建立多元评估主体。
针对目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照国外的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关（人大）、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和公众特别是“受到影响的相关利益群体代表”参与等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。其中，要特别重视社会组织和公众代表参与以及专业评估组织的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人，他们参与公共政策评估，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。专业评估组织（大专院校和研究机构）聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士，有利于提高公共政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。
（二）确保评估有关信息的公开和透明。
公共政策评估的过程就是一种信息处理过程。把公共政策制定、执行等各方面的情况作出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于公众了解并科学地评价公共政策。为消除公共政策评估过程中的信息不对称，一方面需要建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足公共政策评估的信息需求；另一方面，需要建立相应的信息公开机制，除了国家法律规定应该保密的信息之外，公共政策过程应做到公开透明。另外，还要依法构建相应的问询制度，作为社会组织和公众有权依法问询根据有关法律法规不需要保密的所有信息，而被问询的机构和成员必须依法根据有关制度和程序作出回应，并且也要对所公开的信息的真实性和完整性负责。信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。没有真实、详尽的资料和信息，政策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道，建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最大程度地避免信息的截留、失真，以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此，我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外，其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播，增强政府行政过程的透明度，杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说，将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本，有利于评估方法和评估结论的传播，便于及时了解政策效果。对于公众来说，可以借助各种信息渠道，发表自己对有关政策的意见和建议，以促进决策的民主化
（三）完善政策评估的制度保障，实现政策评估的制度化、法制化。
制度是政策评估的保障。为实现我国政策评估的制度化，应朝以下方面进行努力：首先，实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神，力求评估系统、全面、公正。评估结束后应及时撰写评估报告，并将评估结论公布于众。其次，要建立评估基金。政策评估是一次庞大而复杂的系统工程，需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。因此，必须建立政策评估基金，以免政策评估成为“空中楼阁”。最后，要重视评估结论，消化、吸收评估成果。任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配，为防止决策者随意决策，执行者，必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权、责、利相统一，使政策评估在我国发挥其应有的作用。
（四）科学地运用政策评估的方法。
要选择恰当的评估方法和技术，以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易举的工作，要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。因此，评估者要能够根据具体的情况，灵活的加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可信度。
注释：
[1]詹国彬。我国公共政策评估的现状、困难及对策[J].江西行政学院学报，2002年第6期
[2]高富锋。公共政策评估主体的缺陷及对策分析[J].求实，2004.1
[3]雷洁。我国公共政策评估存在的问题及其对策[J].沿海企业与科技，2006
参考文献：
[1]陈庆云。公共政策分析[M].北京大学出版社，2006
【 内容 提要】 本文认为，以九届全国人大四次会议为标志，在新的 时代 情境下，当代 中国 公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革，主要表现在：（ 1）公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政”；（2）责任：从非完全责任到完全责任；（3）施政：从规制到治理；（4）反腐：从遏制到标本兼治；（5）治国：从法治到法德并举。同时，本文对上述价值取向的变革分别作了具体的阐释和思考。 【论文关键词】九届全国人大四次会议；公共行政；价值取向 【 作者简介 】 黄仁宗 (1979-)，男，山东菏泽人，北京大学 政治 学与行政管理系硕士 研究 生，主要研究公共行政学、公共政策 分析 。E-mail：hrz2001@263.com，Tel：010-62762849.Add:北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。 九届全国人大四次会议围绕我国即将进入全面建设小康 社会 、加速推进 现代 化新的 发展 阶段所面临的重大战略性、宏观性和政策性 问题 ，审议通过了 “十五”计划。作为中国 新世纪的第一个五年计划， 它不仅是中国启动 现代化建设第三步战略部署的第一个五年计划， 也是中国初步建立社会主义市场 经济 体制后的第一个中长期规划。从此，中国告别计划经济到市场经济的转型期，初步建立起社会主义市场经济体制。因此，九届全国人大四次会议实际构成了当代中国计划经济和市场经济的分水岭。相应地，当代中国公共行政也面临着转变政府职能和增强政府能力的现实需求。 本文认为，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。与以往诸次价值取向变革相比，本次变革具有崭新的社会背景和时代特征。 首先，以“九五”计划的胜利完成为标志，我国已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体达到了小康水平；作为行政体制改革的经济基础，社会主义市场经济初步建立；我国即将正式启动第三步战略部署，进入全面建设小康社会、加速推进现代化的新的发展阶段。 其次，我国加入 WTO已是“大势所趋，大局已定”。 中国入世谈判已经进入了最后阶段，我国同所有要求与中国进行双边谈判的成员基本上都达成了协议，正在与 WTO中国工作组就中国入世的 法律 文件的起草进行多边谈判。 具体说来，当代中国公共行政价值取向的重大变革主要体现在以下五个方面，它们交相策动，共同引致了当代中国公共行政的价值变革，对于未来中国的行政发展和制度构建，具有重要的先导意义。 一 公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政” 所谓“暗箱行政”，亦即主要依靠政府官员的暗箱操作和双面手段来进行施政的一种行政理念和行政范式，它带有明显的马基亚维利主义色彩，主要适用于大众传媒和公民社会不发达的传统社会。暗箱行政往往是滋生腐败寻租等丑恶现象的温床。长期以来，我国法律很少规定行政机关有公开其文件、权力内容的义务和责任，逐渐形成了内部行政、秘密行政的习惯做法，客观上为行政机关公务人员贪赃枉法、幕后交易提供了“天然屏障”，起到了推波助澜的不良作用。前不久频频曝光的九江防洪“豆腐渣”工程，长江三峡水库移民安置款项挪用事件，其中很重要的一个原因就是招标过程和运作过程的暗箱操作。 暗箱行政是与现代民主政治背道而驰的。列宁指出：“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。” [ 1] （ p448 ） 因此，现代民主政治必然要求政务公开。没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，所谓公民最大限度地参与国家事务就无从谈起。 近年来，随着互联 网络 的诞生和扩张，暗箱行政的技术基础和社会基础被逐渐颠覆。 美国未来学家尼古拉 ·尼葛洛庞帝在其著名的《数字化生存》一书中指出 ：“一个个信息包各自独立，其中包含了大 量的讯息，每个信息包都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。……正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。讯息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。
论文摘要：高原的城市绝大多数处在海拔较高（一般在2500—3500米、部分在3500—4500米）、气候恶劣、温差较大的地理位置，城市大部分建筑是毗邻结构，主要以土、木、石结构相结合，重点以木结构为主。改革开放以来，高原城市 经济 发展 有不同程度地进步，社会物质财富相对集中，用火用电量增加，导致火灾因素增多，火灾发生概率上升。高原城市的消防基础设施严重滞后，公民的消防意识不强并逐渐突出，消防设施、消防装备、消防队伍建设长期徘徊不前，维持低层次运行。随着社会的稳定和经济的不断发展，高原城市的消防设施、消防装备、消防队伍建设更面临新的严峻考验。近几年全国群死群伤的特大恶性火灾事故，充分证明城市人民政府如不引起足够的高度重视，将成为制约高原城市经济发展和 影响人民生产、生活的重要因素之一。深刻反思，“消防”已是一个全社会关注的话题，也是全社会共同关注的焦点 问题，迫切需要在思想上、行动上建立一种全新实际的消防监督体制，采取行之有效的监督管理措施，切实加强和改进高原城市消防安全工作现状以促进消防工作和经济建设的顺利发展。 论文关键词：高原城市；城市消防；工作现状；对策Abstract: The plateau urban overwhelming majority occupies the elevation to be high (in 2500-3500 meters, part in 3500-4500 meters), the climate is generally bad, the temperature difference big geographical position, the urban majority of constructions adjoin to the structure, mainly by the earth, the wood, the stone structure unifies, key by wood construction primarily. Since the reform and open policy, the plateau urban economy development has had the varying degree progress, the society material wealth relative centralism, increases with the fire electricity consumption, causes the pyric factor to increase, the fire has the probability rise. The plateau city's fire prevention infrastructure lags seriously, citizen's fire consciousness not strong and highlights gradually, before the fire facility, the fire equipment, the fire troop construction does not pace back and forth for a long time, maintains the low level movement. Along with the society stable and the economical unceasing development, the plateau city's fire facility, the fire equipment, the fire troop construction faces the new severe test. In recent years the national group dies the group wound especially big malignant fire accident, proved fully the city people's government like does not cause enough takes seriously, will become the restric
内容 摘要 管理的核心 问题 --效率，产生于个人理性与集体理性的矛盾与背离。对于大多数具有一定规模的团体来说，要解决从个人理性走向集体理性，实现高效率，首先就要获取或创造出一定量与质的激励资源，并在此基础上设计、安排一个完整的制度性的"激励结构"；同时如何在实现"激励相容"的同时，降低其实施成本，尤其是确保提高作为控制标的的"行为"的可观察性与可评价性，成为问题的关键。 自从管 理学 诞生之初，人们就把如何提高效率作为管理中的核心问题来探讨 研究 ，并从不同的假设前提、不同的角度提出了各自的答案。包括 科学 管理时期的外部规则控制和 经济 刺激；行为主义时期的参与和民主化管理；系统论时期的权变思想等等。本文在继承了关于"效率"是管理核心问题的观点同时，力图从一个新的视角对这个问题进行再思考，并从中得出了一些富有启发意义的结论。 从个人理性到集体理性 尽管"理性"是 社会 科学研究中最富争议的概念之一，但是，"理性"却是自文艺复兴以来人类普倡的价值观之一，并成为当今社会科学研究中所共持的基本假设前提之一。在社会科学研究中，一般把"理性"定义为"假定论及的目标和现实世界不变，那么，只要行动得以正确地筹划，有利于最大限度地实现目标，这种行动就是理性的。"1 如果说"个人理性"意味着"行为者是自己利益的理性寻求者"2 ；那么"集体理性"则可以引伸为"集体是团体自身利益的理性寻求者。" "个人"是社会的元单位，并且是自身利益的理性追求者。但是，人类的基本属性之一是其"社会性"，"组织"是人类社会的普遍现象，我们生活在一个组织的世界中。那么，各种组织何以存在？一般认为，除了人类的合群本性使然外，各种组织（包括工厂、公司、俱乐部、政党乃至政府、国家）之所以要建立起来，乃是因为人们仅仅靠自己个人的力量不能完成或不能令人满意地完成某些任务、实现某些目标，于是具有相同要求和目标的人们结成了团体或集团。可见，组织的存在是为了增进集团中成员的共同利益，组织的高效率意味着提供和享受更多的公共产品和公共服务。 但是，"正如可以假定一个组织或一个集团的成员拥有共同利益，他们显然也拥有不同于组织或集团中其他人的纯粹的个人利益"3 。无论组织寻求何种公共产品和服务，都必然要求组织、组织成员付出一定的成本。那么，成本如何分摊？产品和服务如何分配？这些无疑会 影响 组织成员行为前对行为成本与收益的 计算 ，只有在符合个人理性的情况下，寻求公共产品与服务的行为才会发生，才会实现集体理性。因此如果我们同意广义的"经济理性人"假设，那么驱使每个组织成员行动的则将是"个人利益"，而不是"组织的共同利益"。这样就产生出一对相互对立的命题：命题一：驱使组织成员行动的是共同利益（集体理性）；命题二：驱使组织的成员行动的是个人利益（个人理性）。因此，无论是管理的 理论 与实践，其焦点问题就变成：如何使这两个命题协调起来？如何减少、克服"搭便车"的现象？如果这些问题得不到解决，组织即使成立也会面临解体的危险。可见，管理的核心问题"效率"产生于个人理性与集体理性的矛盾与背离，管理的核心问题现在转化为内协调问题，即如何协调组织成员之间、组织成员与组织之间的目标、利益，使每个组织成员都能为了实现组织的共同目标去努力，也就是在组织中如何从个人理性走向集体理性。 当然，个人理性与集体理性之间不仅有矛盾与背离的一面，也有一致的一面，否则集体就不会存在。不同学者对其一致性与矛盾性的不同强调，就形成了不同的描述与解释社会现象的 方法 。例如，在亚当·斯密那里，个人理性与集体理性是并行不悖的，这集中地反映在他著名的"看不见的手"理论中，即如果人人都为"个人利益最大化"而理性行动，那么他们便会受到代表强大市场力量的"看不见的手"的指引或驱使，其结果是整个社会的繁荣，即集体理性的实现。这种观点在成为资本主义国家的指导理论几个世纪以后，逐渐受到人们的批判，其中最具说服力的来自公共选择学派的乔治·布凯南和曼瑟尔·奥尔森。在他们看来，在大多数情况下，个人理性并不是集体理性的充分条件，" 交通 堵塞"就是日常生活中的一个极好例证。其原因就在于由于外部效应及公共物品的存在而产生的成本分摊、收益分割问题。也正因为如此，才为我们探讨内协调这一管理的核心问题提供了必要性。 那么，个人理性与哪些条件共同构成了集体理性
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