6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国义务教育法（修订案）》，这是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事。审议通过的《义务教育法（修订案）》共分为：总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则等8章，63条，将于2006年9月1日起施行。
1986年,我国颁布实施了《义务教育法》，到新的修订案通过之日，已经整整走过了20年。
新的《义务教育法》有何突破？它将对今后我国义务教育的实践产生怎样的影响？为此，记者走访教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵，请他深入解析
进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则
法律条文：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。
实施义务教育，不收学费、杂费。
孙霄兵：《义务教育法》第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。按照原《义务教育法实施条例》的规定，我国城乡的义务教育学校一直收取杂费，用以补充义务教育学校公用经费的不足。温家宝总理在2006年向十届全国人大第四次会议所作的政府工作报告中庄严提出：“从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年开始在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。”考虑到全面免除杂费需要国务院的统一安排，《义务教育法》在附则中对免除杂费的时间和步骤专门做了授权性规定，明确：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”可以预见，在不远的将来，义务教育免收学费、杂费的法律原则，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。
建立一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制
法律条文：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。
县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。
孙霄兵：受社会经济发展水平和历史原因的影响，目前，我国义务教育的发展状况在东中西部、城市与农村、不同学校之间还存在着明显的不均衡。因此，促进义务教育的均衡发展成为法律修订中的重要原则。为缩小不同地区义务教育学校办学标准的差异，国家将制定“学生人均公用经费基本标准”，并要求“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准”。修订案特别强调了残疾儿童、少年接受义务教育的均衡。
确立了义务教育经费保障新机制
法律条文：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。
孙霄兵：修订案确立了义务教育纳入国家财政保障，由国务院和地方各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障新机制。这是此次修订的重大突破，将从根本上改变我国义务教育的发展模式。
为使此项原则具有可操作性，修订案又从不同角度完善了相应的制度规范，如：为保障义务教育经费的增长，确立了“三个增长”原则，即：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。
确立了国务院领导，省级人民政府统筹规划，以县为主的管理体制
法律条文：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主管理的体制。
孙霄兵：修订案根据近年来义务教育特别是农村义务教育管理体制改革的经验，确立了“以县为主”的管理体制，同时，调整了义务教育管理的事权，增加了省级人民政府在实施义务教育中的职责。突出强调了推进实施素质教育，提高义务教育的教育、教学质量
法律条文：国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。
学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。
国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量。
孙霄兵：修订案第一次在法律中提出了素质教育的概念，对在义务教育阶段贯彻实施素质教育提出了具体的要求。
修订案突出了对义务教育质量的关注，特别重视提高每一所实施义务教育学校的办学水平，重视保护学校、教师、学生的合法权益。为提高农村学校、薄弱学校的办学水平，修订案还专门就鼓励城市教师、高水平教师到农村学校、薄弱学校任教做了规定。
提高义务教育阶段教师的地位与待遇
法律条文：国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。
孙霄兵：这一规定将目前中学教师职务系列和小学教师职务系列统一了起来，将为吸引更多高素质人才到小学任教，调动小学教师的积极性，提高教育质量产生重要的影响。修订案还明确了诸如：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”；“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有地区补助津贴”等规定，对保障、提高义务教育阶段教师的地位与待遇都会有产生重要的影响。
对“上学难、上学贵”等热点难点问题，有针对性地建立了预防、管理与监督机制
法律条文：县级以上各级人民政府及其有关部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。
学校不得分设重点班和非重点班。
学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。
孙霄兵：当前“上学难、上学贵”已经成为人民群众关注的热点问题。各级人民政府及有关部门正在积极着手加以解决。修订案根据近年来改革实践中的经验，做了系统的有针对性的规定。
6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国义务教育法（修订案）》，这是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事。审议通过的《义务教育法（修订案）》共分为：总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则等8章，63条，将于2006年9月1日起施行。
1986年,我国颁布实施了《义务教育法》，到新的修订案通过之日，已经整整走过了20年。
新的《义务教育法》有何突破？它将对今后我国义务教育的实践产生怎样的影响？为此，记者走访教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵，请他深入解析
进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则
法律条文：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。
实施义务教育，不收学费、杂费。
孙霄兵：《义务教育法》第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。按照原《义务教育法实施条例》的规定，我国城乡的义务教育学校一直收取杂费，用以补充义务教育学校公用经费的不足。温家宝总理在2006年向十届全国人大第四次会议所作的政府工作报告中庄严提出：“从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年开始在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。”考虑到全面免除杂费需要国务院的统一安排，《义务教育法》在附则中对免除杂费的时间和步骤专门做了授权性规定，明确：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”可以预见，在不远的将来，义务教育免收学费、杂费的法律原则，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。
建立一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制
法律条文：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。
县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。
孙霄兵：受社会经济发展水平和历史原因的影响，目前，我国义务教育的发展状况在东中西部、城市与农村、不同学校之间还存在着明显的不均衡。因此，促进义务教育的均衡发展成为法律修订中的重要原则。为缩小不同地区义务教育学校办学标准的差异，国家将制定“学生人均公用经费基本标准”，并要求“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准”。修订案特别强调了残疾儿童、少年接受义务教育的均衡。
确立了义务教育经费保障新机制
法律条文：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。
孙霄兵：修订案确立了义务教育纳入国家财政保障，由国务院和地方各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障新机制。这是此次修订的重大突破，将从根本上改变我国义务教育的发展模式。
为使此项原则具有可操作性，修订案又从不同角度完善了相应的制度规范，如：为保障义务教育经费的增长，确立了“三个增长”原则，即：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。
确立了国务院领导，省级人民政府统筹规划，以县为主的管理体制
法律条文：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主管理的体制。
孙霄兵：修订案根据近年来义务教育特别是农村义务教育管理体制改革的经验，确立了“以县为主”的管理体制，同时，调整了义务教育管理的事权，增加了省级人民政府在实施义务教育中的职责。
突出强调了推进实施素质教育，提高义务教育的教育、教学质量
法律条文：国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。
学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。
国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量。
孙霄兵：修订案第一次在法律中提出了素质教育的概念，对在义务教育阶段贯彻实施素质教育提出了具体的要求。
修订案突出了对义务教育质量的关注，特别重视提高每一所实施义务教育学校的办学水平，重视保护学校、教师、学生的合法权益。为提高农村学校、薄弱学校的办学水平，修订案还专门就鼓励城市教师、高水平教师到农村学校、薄弱学校任教做了规定。
提高义务教育阶段教师的地位与待遇
法律条文：国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。
孙霄兵：这一规定将目前中学教师职务系列和小学教师职务系列统一了起来，将为吸引更多高素质人才到小学任教，调动小学教师的积极性，提高教育质量产生重要的影响。修订案还明确了诸如：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”；“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有地区补助津贴”等规定，对保障、提高义务教育阶段教师的地位与待遇都会有产生重要的影响。
对“上学难、上学贵”等热点难点问题，有针对性地建立了预防、管理与监督机制
法律条文：县级以上各级人民政府及其有关部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。
学校不得分设重点班和非重点班。
学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。
孙霄兵：当前“上学难、上学贵”已经成为人民群众关注的热点问题。各级人民政府及有关部门正在积极着手加以解决。修订案根据近年来改革实践中的经验，做了系统的有针对性的规定。
6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国义务教育法（修订案）》，这是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事。审议通过的《义务教育法（修订案）》共分为：总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则等8章，63条，将于2006年9月1日起施行。
1986年,我国颁布实施了《义务教育法》，到新的修订案通过之日，已经整整走过了20年。
新的《义务教育法》有何突破？它将对今后我国义务教育的实践产生怎样的影响？为此，记者走访教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵，请他深入解析
进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则
法律条文：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。
实施义务教育，不收学费、杂费。
孙霄兵：《义务教育法》第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。按照原《义务教育法实施条例》的规定，我国城乡的义务教育学校一直收取杂费，用以补充义务教育学校公用经费的不足。总理在2006年向十届全国人大第四次会议所作的政府工作报告中庄严提出：“从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年开始在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。”考虑到全面免除杂费需要国务院的统一安排，《义务教育法》在附则中对免除杂费的时间和步骤专门做了授权性规定，明确：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”可以预见，在不远的将来，义务教育免收学费、杂费的法律原则，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。
建立一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制
法律条文：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。
县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。
孙霄兵：受社会经济发展水平和历史原因的影响，目前，我国义务教育的发展状况在东中西部、城市与农村、不同学校之间还存在着明显的不均衡。因此，促进义务教育的均衡发展成为法律修订中的重要原则。为缩小不同地区义务教育学校办学标准的差异，国家将制定“学生人均公用经费基本标准”，并要求“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准”。修订案特别强调了残疾儿童、少年接受义务教育的均衡。
确立了义务教育经费保障新机制
法律条文：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。
孙霄兵：修订案确立了义务教育纳入国家财政保障，由国务院和地方各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障新机制。这是此次修订的重大突破，将从根本上改变我国义务教育的发展模式。
为使此项原则具有可操作性，修订案又从不同角度完善了相应的制度规范，如：为保障义务教育经费的增长，确立了“三个增长”原则，即：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。
确立了国务院领导，省级人民政府统筹规划，以县为主的管理体制
法律条文：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主管理的体制。
孙霄兵：修订案根据近年来义务教育特别是农村义务教育管理体制改革的经验，确立了“以县为主”的管理体制，同时，调整了义务教育管理的事权，增加了省级人民政府在实施义务教育中的职责。
突出强调了推进实施素质教育，提高义务教育的教育、教学质量
法律条文：国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。
学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。
国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量。
孙霄兵：修订案第一次在法律中提出了素质教育的概念，对在义务教育阶段贯彻实施素质教育提出了具体的要求。
修订案突出了对义务教育质量的关注，特别重视提高每一所实施义务教育学校的办学水平，重视保护学校、教师、学生的合法权益。为提高农村学校、薄弱学校的办学水平，修订案还专门就鼓励城市教师、高水平教师到农村学校、薄弱学校任教做了规定。
提高义务教育阶段教师的地位与待遇
法律条文：国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。
孙霄兵：这一规定将目前中学教师职务系列和小学教师职务系列统一了起来，将为吸引更多高素质人才到小学任教，调动小学教师的积极性，提高教育质量产生重要的影响。修订案还明确了诸如：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”；“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有地区补助津贴”等规定，对保障、提高义务教育阶段教师的地位与待遇都会有产生重要的影响。
对“上学难、上学贵”等热点难点问题，有针对性地建立了预防、管理与监督机制
法律条文：县级以上各级人民政府及其有关部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。
学校不得分设重点班和非重点班。
学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。
孙霄兵：当前“上学难、上学贵”已经成为人民群众关注的热点问题。各级人民政府及有关部门正在积极着手加以解决。修订案根据近年来改革实践中的经验，做了系统的有针对性的规定。
4月25日，义务教育法修订草案提请全国人大常委会第二十一次会议第二次审议。由于此番审议及2月份的初审，是义务教育法施行20年来的首次“大手术”，格外引人注目。
1956年1月，教育部印发《二十年教育事业规划纲要》，标志着我国政府首次提出了普及义务教育的目标，至今已有50年；1986年4月，六届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，标志着我国义务教育进一步走上了法治化轨道，至今已有20年。半个多世纪以来，尤其是自义务教育法实行之后，我国在普及义务教育方面取得了举世瞩目的成就。然而，在中国社会转型时期，义务教育却出现了一些亟待解决的问题，义务教育法的修改也提上了议事日程。2006年2月25日，义务教育法修订草案提请当日举行的全国人大常委会第二十次会议审议。
十年树木，百年树人；百年大计，教育为本。义务教育法施行20年来的首次修订，既关乎国家大计，又涉及民生，社会各界寄予厚望。舆论普遍认为，最高国家权力机关在2006年的首次常委会会议就审议义务教育法修订草案，并趁热打铁在4月底安排第二次审议，表明义务教育中出现的问题已经无法回避，尤其是如何实现教育资源公平配置，更是引起了立法工作者和社会各界的广泛关注。
“义务教育阶段不应择校择班”
义务教育法修订草案把解决义务教育资源配置不尽合理问题作为重点之一。
能否上重点校、重点班，是目前处于义务教育阶段的城镇孩子家长，特别是大中城市的家长们最关心的问题。新华社记者曾以南京为例，为家长们算了一笔“教育投资”账。按照近两年的“行情”，计算出的择校费用让不少家长大吃一惊：上一所一流幼儿园，大致收费1至2万元左右，省级实验小学2至3万元；“小升初”考试如果未达录取分数线，一般相差3至5分内可以交捐资助学费进校，金额高的10万元以上，低的也要两三万元；中考更是“分分抵万金”，低于录取分数线一分，省级一流重点中学就要4万元左右……粗略一算，从幼儿园到高中的15年间，家长为孩子支出的择校费大约在10至20万元之间，而这还仅是每次升学关口需要一次纳的费用，如果再加上孩子正常的学杂费等，孩子上学的花销更加惊人。
为使教育资源的分配更加公平，保护儿童、少年平等的接受义务教育的权利，义务教育法修订草案规定：“各级政府及其有关部门应当促进义务教育学校均衡发展，不得以任何名义将义务教育学校分为重点学校和非重点学校。”
在分组审议这一草案时，许多常委会组成人员对目前存在的教育资源分配不均问题提出尖锐批评，并建议通过立法解决义务教育阶段择校、择班问题。
“现在国家教育主管部门没有划分哪些学校是重点学校，哪些学校是非重点学校，但是实际上存在义务教育阶段的重点校和非重点校之分。”王涛委员以北京为例：师大附小、人大附小和附中、清华附小和附中，虽然教育主管部门没有划定它们是重点，但它们实际上是重点。教育部门规定就近上学，但实际上现在一个家庭都是一个孩子，家长都望子成龙，都希望孩子上好学校，想尽一切办法把孩子往重点送。重点学校开学的时候小车都排队，把路都堵了，而且赞助费高得吓死人，有的赞助费高达几万。这种情况在将来义务教育法修订后执法时怎么样解决？教育资源分配不均衡的问题如果不能认真研究解决，这个法律很难真正落到实处。
黄康生委员对重点学校和非重点学校、重点班和非重点班的划分问题也非常关注。他说，现在一些地方在义务教育学校中办重点学校，一些非重点学校内部也区分了重点班与非重点班，把骨干教师、教学经验比较丰富的教师集中到那儿教学。办重点的目的是什么呢？重点学校有赞助费、择校费，重点班也有择班费。
黄康生曾到一个学校调研，发现一个怪现象，本片区的学生不直接就地就近入学，而是把户口转到外边去，再通过择校或择班的方式回这个学校来读书。目前，该校择校生占到60%多。
“造成这种现象的原因就是，就近就地入学的学生不能上重点班，反而从外边择校转过来的学生，交一笔钱就可以读到重点班，否则学生进不了重点班，教师还会对学生另眼看待。” 黄康生说，针对这个问题，建议将草案有关规定改为“不得以任何名义编排设置重点学校、重点班”。另外，草案在法律责任部分只讲了将义务教育学校分为重点学校和非重点学校的处罚，规定要责令限期改正，情节严重的要处分主管人员和其他直接责任人员。但没有讲重点班。要在法律责任中增加相关的责任规定，不然的话就会出现择校收费、择班收费的问题，这等于是客观上从小就给学生灌输了一切向钱看的观念。至于择校的问题，建议法律予以明确，一定要就地就近按片组入学，义务教育阶段一律不得以任何名义择校择班读书。
城乡教育资源必须合理配置
适龄儿童、少年接受九年制义务教育，是法律赋予他们的权利之一。如何才能使教育资源得到合理配置，保证每位接受义务教育的儿童、少年平等的受教育权？义务教育法修订草案对此规定：“国务院和地方各级人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，不断提高义务教育办学水平。”同时，草案还规定了一些具体措施，以保证上述目标的实现。在经费投入方面，草案规定，县级人民政府教育主管部门编制本部门预算，除向农村地区义务教育学校、城市义务教育薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。国务院和县级以上人民政府应当根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、少数民族地区实施义务教育。国家组织、支持和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。
目前我国义务教育资源分配不合理、城乡教育资源差距越来越大。在农村人口中，初中文化程度以上的仅占39.1%，远远低于城市65.4%的水平。在农村劳动力中，小学文化程度的占40%，初中文化程度的占48%，高中文化程度的占12%，受过职业技术培训的不足5%，受过技能培训的仅为1%。由此可见，普及和巩固九年义务教育，难点在农村，重点也在农村。
在全国人大常委会分组审议这一草案时，许多常委会组成人员对草案上述规定给予肯定，并提出了进一步完善的意见和建议。
“教育的公平、公正是社会公平、公正的基础。”邢世忠委员说，当前义务教育在资源配置上不够合理，地区间、城乡间、学校间的差距较大，并有继续拉大的趋势。为促进义务教育的均衡发展，修订草案规定在经费投入方面向农村和城市薄弱学校倾斜，加大对贫困家庭学生资助的力度；在师资力量配置方面，采取多种优惠政策和措施，引导和鼓励城镇优秀校长和老师到农村执教、轮教。这些措施很有针对性。
柳斌委员也认为，推动义务教育均衡发展问题十分重要。修订草案在这方面考虑比较全面。首先在义务教育阶段要缩小地区之间的差别，在同一地区，要缩小城乡差别，缩小学校与学校之间差别。草案对教师晋级，规定要有到农村任教的经历，对校长和骨干教师，规定要交流，这些措施有利于缩小校际之间的差距，也会大大的缓解目前大家感觉非常头痛的择校生高收费的不合理现象。
一、指导思想
以科学发展观为指导，认真贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》，建立健全义务教育均衡发展保障机制，以切实办好每一所学校、关注每一位学生发展为目标，统筹教育区域发展和城乡发展，合理配置义务教育资源，全面提高教育教学质量，办人民满意的教育，努力推动我区义务教育均衡发展工作再上新台阶。
二、目标任务
全面总结全区义务教育均衡发展工作成果，查找存在问题，认真落实整改，提高全区义务教育均衡发展水平和质量。根据检查要求，重点抓好义务教育学校办学条件、区域内义务教育校际间均衡状况、区政府推进义务教育均衡发展、公众对义务教育均衡发展满意程度调查等四个方面工作，切实提高全区义务教育均衡发展工作水平，2014年通过义务教育基本均衡发展督导评估验收，实现义务教育发展基本均衡；力争下阶段高标准巩固义务教育普及成果，实现义务教育发展高位优质均衡。
三、工作步骤
（一）宣传发动阶段（2014年3月—4月）
1.成立工作机构，制发工作方案。成立区创建国家义务教育发展基本均衡区工作领导小组（以下简称“领导小组”），明确各乡镇、各有关部门工作职责，印发区创建国家义务教育发展基本均衡区工作实施方案等；督促指导乡镇、区级有关部门成立工作机构，制定工作方案，落实工作人员，完善工作措施。
2.召开动员大会。召开创建国家义务教育发展基本均衡区动员大会，全面启动并安排部署区义务教育均衡发展迎检工作，层层落实目标任务。4月下旬，创建办检查各乡镇、各有关部门贯彻落实区创建国家义务教育发展基本均衡区工作实施方案情况，了解掌握各乡镇、各有关部门成立领导机构、制定实施方案、落实目标责任、出台相关措施等情况。
3.抓好宣传工作。大力宣传区义务教育均衡发展工作迎接国家、省督导检查的重要意义，宣传我区义务教育均衡发展成果，营造创建的浓烈氛围。
（二）自查整改阶段（2014年4月—5月）
各乡镇、各有关部门对照本单位区义务教育均衡发展工作职责任务进行自查，总结本部门履行职责情况，查找存在的主要问题，研究制定解决办法并认真落实整改。自查工作于2014年4月20日前完成，整改工作于2014年5月1日前完成。
（三）接受检查阶段（2014年5月—8月）
1.2014年5月15日前，各乡镇、各有关部门和全区公办义务教育学校要按照检查要求，完成区义务教育均衡发展档案资料准备工作。
2.2014年5月20日前，全面完成区义务教育均衡发展迎接省、国家督导检查材料准备。汇总相关资料，整理完善各项迎检档案资料、报表，完成相关文件资料编辑工作。形成我区义务教育均衡发展工作汇报材料，完成专题片、展板、资料汇编、论文集制作。
3.市级复核。市对我区义务教育均衡发展工作进行全面复核。认真梳理市复核中指出的主要问题，并及时研究解决办法。区教育局做好跟踪指导，并积极协调相关部门共同做好整改工作。
4.查漏补缺，重点督查。
5.安排落实各项迎检工作，接受省、国家督导检查。
（四）工作总结阶段（2014年8月—10月）
1.根据市、省、国家督导检查后提出的问题和建议，研究制定整改意见和措施，并进行整改，向市、省教育督导团提交整改报告。
2.召开区义务教育均衡发展工作总结大会，总结成绩，查找不足，提出下一步工作要求。
四、保障措施
（一）加强领导，落实责任。各乡镇、各有关部门要切实加强领导，成立相应的组织领导机构，制定工作方案，按期推进自查整改和巩固提高工作，要建立创建国家义务教育发展基本均衡区工作目标责任制，层层分解落实目标任务，严格考核，兑现奖惩。
（二）加大投入，提供保障。要继续加大教育经费的投入力度，努力提高全区义务教育均衡发展水平，确保区义务教育均衡发展各项指标达标。
（三）强化督查，狠抓落实。领导小组要加强对迎检工作的督查与指导，及时研究解决存在的问题，确保各项工作落实到位。
农村教育如何走出困境，让每一个儿童，无论其家庭经济条件如何，都能够接受法定的义务教育，从而获得终身学习和自主创新的能力，是许多有识之士一直在思考的问题。在许许多多有识之士当中，有一位全国人大代表，他就是致公党浙江省副主委，宁波大学外语学院院长范谊教授。
早在2002年宁波市政协十一届四次会议上，范谊就在大会发言中提出“宁波市在全国率先分步实施免费农村义务教育”的观点，并提出了具体措施和方案。这篇大会发言稿受到高度重视，当年7月份，宁波20个欠发达地区便实行“两免一补”政策，开我国内地有计划地推广农村免费义务教育之先河。
2003年的十届全国人大一次会议上，600多位人大代表提出有关修订义务教育法的20多个议案，声势颇为壮大，范谊也在媒体上发表了“实行免费义务教育是解决‘三农’之道”的言论。在十届全国人大二次会议上，全国人大教科文卫委员会的一位领导语重心长地对范谊说：“你对义务教育有些研究，能不能从一位普通教师的角度，拟订一个修订方案，供有关部门参考？”范谊谨记在心。在大量调研和思考的基础上，他对修订义务教育法提出了45条修改意见。
2005年3月，北京国谊宾馆，十届全国人大三次会议浙江代表团驻地，范谊连续几天为“修法”忙碌。这次会议，包括范谊在内的740名全国人大代表参与提出修订义务教育法的议案，人数之多在全国人大的历史上也是罕见的。
范谊代表提交的议案，长达3000字，把现行义务教育法逐条列出，画框的表示去掉，画红线部分是修订条款。另外还撰写了近4000字的修订说明作为议案的附件。前来采访的中国青年报记者看后感叹：“令人刮目相看。”
一位从事英语教育和研究的大学教授，怎么会对义务教育如此关注？范谊说，这既有感性的情怀，也有理性的思考。范谊高中毕业后做了两年石油勘探工，跑遍了川东的大巴山脉，对农民的生存状态和农村的真实环境有切身的感受。另一方面，作为教授和派干部，他也具有理想主义情怀。他有一个梦想，那就是希望中国能够尽早实现免费义务教育。在他看来，长期以来国家对义务教育的重视是不够的，积累到今天的许多问题，包括经济发展的后劲、增长方式的转变、建设和谐社会、自主创新能力，都和基础教育有关。如果20年前我们就实行免费义务教育，那么今天的许多问题就可以避免，许多事情就要好办得多。
为了收集第一手资料，他亲自带队到镇海的农村小学，到宁海的山区中学，到奉化的失学儿童家里，和教师座谈，和校长讨论，和家长谈心，了解农村义务教育面临的真实困难和体制障碍。他说，不到基层，你真的无法想象，建国50多年了，农村学校的办学条件还是那么简陋，几张破损桌凳，一块班驳的黑板，没有操场，没有器械，仅有的教具就是粉笔和教材，教学楼还是“宁波帮”捐建的，电脑之类的教学设备根本无从谈起。城乡学校之间的差距实在太大了。
2005年7月，范谊再度赴京。这一次，范谊是与来自全国各地的21名领衔提出修改义务教育法议案的全国人大代表一起，应全国人大教科文卫委员会的邀请参加“修法”座谈会。
7月18 日，北京皇城宾馆。会上，国务院法制办、财政部、教育部等有关领导和人大代表济济一堂，展开热烈讨论。
范谊的修改意见洋洋洒洒五千言。发言时，他单刀直入：“我认为这次修订义务教育法要解决两个基本问题：一是实施义务教育的经费保障体系和制度；二是我国义务教育未来发展的方向和理念。”
范谊提出的五个步骤得到了不少人大代表的赞同。他说，建立义务教育经费保障体制，第一是“定盘子”，第二是“拨珠子”，第三是“造册子”，第四是“打板子”，第五是“教育收费问题”。国家应首先制订各类教育的基本办学要求，以此确定教育投入总经费，教育主管部门优先保证义务教育经费投入，然后考虑高中教育、大学教育、学前教育、职业教育、继续教育等。教育主管部门做出年度预算，经同级人民政府审批，通过政府报人大会议通过和拨付，并接受人大的监督。他认为，现在教育经费投入“以县为主”不够的，必须加上“省级统筹，中央保证”，建立中央、省、市、县合理分担义务教育经费的保障体制。收费项目也要通过立法确定，不能一说改革就想到掏老百姓的钱包，致使教育的形象受到损害。
在整个修订发言稿中，思想火花和求实精神比比皆是，足见范谊对修订义务教育法用心之专、用情之切、用力之大、用意之深。
关键词：民国时期；农村基础教育；政策变迁；基本路径；内在逻辑
中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2013）05-0048-06
民国时期农村基础教育的发展是其教育发展的重要内容，同时也是中国教育现代化历程开始并延伸的重要组成部分。“历史学者最有能力做的是，使人们建立起与过去的各种联系，借此而解析现在的疑难，启发未来的潜能。” [1 ]进行民国时期农村基础教育政策变迁研究，揭示农村教育发展规律，寻求其与我国当前农村教育政策的渊源性联系，以史鉴今，将会对我国当前农村基础教育发展之教育政策方面的完善与超越储存智慧、启迪思绪。
一、民国时期农村基础教育政策的发展历程
民国时期农村基础教育政策的变迁是上承清朝末期农村基础教育政策变迁和下启新中国农村基础教育政策变迁的关键性、重要性链接历程，纵观民国时期农村基础教育政策的发展，大致经历了民国前期的发轫与渐进（1912～1926）、民国中期的发展与改革（1927～1936）与民国后期的调整与拓展（1937～1949）共3个阶段的变迁历程。
1. 民国前期农村基础教育政策的发轫与渐进（1912～1926）
1912年1月1日，资产阶级革命派在辛亥革命胜利后于南京成立了以孙中山为临时大总统的中华民国临时政府。从1912～1926年的15年时间里，民国前期农村基础教育政策的变迁大致经历了两段发展历程：即1912～1916年5年的发轫阶段和1917～1926年10年的渐进阶段。资产阶级基于打破封建专制统治的政治意图，开始渗透并直接反映在民国前期的农村基础教育方针上。随着《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程标准》的颁布，“壬子・癸丑学制”的颁行，县市级地方教育行政制度的改革，《强迫教育办法》（1913）和《整理教育方案》（1914）的拟定，《全国教育计划书》（1919）的公布，白话文和国语的推行，“壬戌学制”的颁行和义务教育相关政策的决议，即义务教育经费筹集的办法规定以及1921～1928年全国义务教育的分期发展规划等相关政策措施的相继出台，较为先进的民国农村基础教育政策方针，虽然也曾反复颠簸在复古教育与反复古教育斗争的洪流中，且深受政权性质的影响，但均以先进的资产阶级教育方针的被认同和继续推广并改进为最终结局。同时，民国前期的农村基础教育政策的科学性和实践性，也在不断的循环往复中越来越寻求着教育政策本土化的渐进轨迹。
2.民国中期农村基础教育政策的改革与发展（1927～1936）
1927年南京国民政府正式成立，到1936年抗日战争爆发前的10年时间被称为10年内战时期，10年里，社会政局相对稳定，当权者重视借助教育的力量来维护其统治，教育投入有所增加，教育体制日臻完善，国民政府竭力加强对教育的控制，把教育作为“以党治国”和“三民主义治国”的工具，以达到维护其统治的目的。具体而言，民国中期农村基础教育政策的变迁，大致可以概括为1927～1931年的改革阶段和1932～1936年的发展阶段。在改革阶段，大学院和大学区制的试行与废止，教育行政组织法的公布与修正，三民主义基础教育宗旨的推行，《实施三民主义乡村教育案》（1930）和《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）的具体施行，构成了农村基础教育政策改革的主要内容；在发展阶段，初等教育制度政策的发展即小学校学制、小学校课程、小学训育制度、毕业会考制度以及升学就业指导办法等政策内容的颁行和实施与国民义务教育体系的完善即国民义务教育整体规划与分期规划、短期小学、二部制、巡回教学以及强迫入学教育等政策内容的议定和推行，共同构成了农村基础政策发展的主要内容。这一方面阻遏了教育的民主化进程，中断了“五四”以来教育界百花齐放、自由活泼的发展势头；另一方面又使得教育建设法制化、规范化，逐渐步入稳定和统一管理的轨道，从而使得民国中期包括基础教育、农村基础教育在内的教育发展与改革进入一个相对稳定的发展时期。
3.民国后期农村基础教育政策的调整与拓展（1937～1949）
1937年，抗日战争爆发，中国基础教育尤其是农村基础教育事业的正常发展面临着极大的发展阻碍，根据“抗战建国”的基本国策，国民政府建立“战时须作平时看”的教育政策方针，对当时国情环境下的基础教育事业采取了相应的应变和调整措施。概括来说，民国后期农村基础教育政策的变迁分为两段，即1937～1944年的调整阶段和1945～1949年的拓展阶段。在调整阶段，战时农村基础教育政策方针的确立、各项训育制度的施行、“新县制”下《国民教育实施纲领》（1940）的订定，以及对于国民基础教育的各项具体规定，共同构成了推动当时民国后期农村基础教育事业进入战时条件下的最主要政策内容，时至1945年抗战结束，却并没有迎来全国人民所期盼的和平建国时期，国民政府发动全面内战，基础教育尤其是农村基础教育的发展并没有迎来一直期待的良好时机，而是在战火中以政府推行《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）为政策保障核心，基础教育继续缓慢发展着。但是在一些教育学者以及相关进步人士的支持和努力下，儿童义务教育与失学民众补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的比例，民国后期的农村基础教育政策仍然是在前期和中期的经验积淀下，更多地走向政策方针层面上的拓展和进步。直至1949年解放战争的结束，国民政府在军事、政治和经济上的溃败和失势，最终结束了其长达38年的统治，从而使得为国民政府服务的包括农村基础教育在内的国民教育事业宣告终结，并遵循历史的脚步，走进了下一个教育发展的新时期。
二、民国时期农村基础教育政策变迁的基本路径
1. 改革学制系统
20世纪上半叶是中国近现代教育史上学制系统确立和发展的关键时期，民国时期农村基础教育的发展、普及与规划政策与同时期的学制系统改革是密切联系的，这是因为学制系统规定着各级各类学校的任务目标、入学条件、修业年限及其相互关系，从而形成明确清晰的学制系统图，学校教育系统的改革可以说是各级各类学校教育政策改革、发展及至转轨的最核心内容。
1912年9月，民国政府教育部第一个学校系统令即“壬子学制”正式颁布，随后又陆续颁布了很多在全国临时教育会议上得以讨论修正并通过的诸如《小学校令》、《小学校教则及课程表》等法令规程，这些法令的充实，使得“壬子・癸丑”学制于1913年渐成体系并最终综合起来形成一个统一全面的学制系统。这一学制推行后不久，其系统本身的若干缺陷开始显露，全国范围内开始形成改革学制系统的共识。从1915年全国教育会联合会第一届年会开始，期间袁世凯专制统治试图恢复复古教育时期也曾先后颁发《国民学校令》和《预备学校令》，试图改革学制系统从而实行比较严格的双轨制学校系统案，但未及实施并因其失势而废止，再经由第五、六届年会，直到1921年10月第七届全国教育会联合会年会，会上以广东省提案为根据，参酌其余九省提案，议定了《改革地方教育行政制度案》，形成了1921年学制系统草案（史称“辛酉学制”），此后围绕“辛酉学制”的讨论逐渐形成全国范围内的高潮，并最终于1922年9月通过《学校系统改革案》，且施行全国。
“1922年新学制”即“壬戌学制”，又称“六三三学制”，其是在新文化运动的推动下，适应学制改革的需要，经过较长时间的酝酿和研究而制定出来的，同时又是中国近代教育史上持续时间最长、影响最大的一个学制系统，此后民国时期的学制系统基本都沿用了1922年新学制，遇有新情况新需要时，也仅是在“壬戌学制”的基础上不断进行修定和拓展的，实质内容并没有发生重大变化。其中1928年5月，大学院在“壬戌学制”的基础上修订《整理中华民国学校系统案》，即“戊辰学制”，以期与时俱进，但仅只有同年8月公布《学校系统表》得以正式公布推行。此后南京国民政府教育部又对当时当地的学制系统作了修改和变动，尤其是1932年前后《小学法》、《小学课程标准》、《小学规程》等相关教育政策法令的颁布，使得民国时期的初等教育方面的学制改革体系基本完善和定型。调整小学学制以增加灵活性和弹性，建立国民教育制度等针对基础教育学制的调整，均是根据国情和发展需要作出的具有针对性的、较为有效的调整措施，从而使得我国基础教育包括农村基础教育在以后的战争时期仍在持续发展，并在一定程度上完成了我国基础教育学制系统改革的基本框架构建。
综上所述，以1912～1913年的“壬子・癸丑学制”、1921～1922年的“壬戌学制”以及1932年前后对学制系统的修订和变动共3个阶段的学校系统方案调整为主线的学制改革，横贯并引领着民国38年教育发展的整体历程。“一个制度是否具有可行性，不仅仅在于这个制度形式上是科学的，还必须符合国情、区情，必须有财政支持，还需有辅的配套措施。学制改革成功与否，也不在于是否模仿了国外的最先进的学制，而在于是否制定了一个最适合本国国情的学制” [2 ]。农村基础教育政策作为民国教育政策改革发展的重要内容，始终顺延着民国时期学校系统改革方案的整体方向，学制系统改革在倾向于单轨制、双轨制和中间制的选择中，势必会对基础教育政策改革的方向产生决策性的规划引导作用，因此，不同历史时期学制系统改革的不同选择，也必然引导着包括基础教育发展在内的教育走向不同的发展轨迹。
2. 重视义务教育
民国伊始，1912年9月3日，教育部公布学校系统令即“壬子学制”，明确规定小学校4年为义务教育，义务教育作为民国基础教育的重要内容，第一次正式出现在民国初期的教育政策法令中，并从此开启了民国重视义务教育实施与发展的规划历程。随着《小学校令》和《小学校教则及课程表》的颁发，充实着“壬子・癸丑学制”的纲领性文件内容。作为民国初期最为进步性和科学性且影响较为重大的学制体系，初等小学校4年为义务教育的明文规定，使得实施义务教育成为民国教育发展无法回避的充要条件。随后1914年12月，教育部拟定《整理教育方案》共30条，第一条亦明确指出确定义务教育年限，明白宣示，使地方知道建设学校为国家之责任。时至1915年袁世凯《特定教育纲领》的颁布，虽然为封建腐朽教育思想的复苏提供了可能，但其总纲中仍然明确规定着实行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使克期成功以谋教育之普及。同时1915年5月3日，《义务教育实行程序》的31条得以批奉，义务教育作为民国基础教育的重要组成部分，拟定分两期办理。1919年3月，教育部公布《全国教育计划书》，在描述普通教育章节时明确规定国库补助各省区初等教育费，且义务教育应分年计划进行，以期10年以后渐图普及。1922年的“壬戌学制”，在义务教育方面做了年限暂为4年之准，但各地方至适当时期得延长之的明确规定。
1920年4月2日，教育部拟定《分期筹办义务教育年限》，订定分期筹办义务教育年限，并以8年为全国一律普及之期，全面制定1921～1928年全国义务教育分期发展的具体规划。1931年6月1日，国民政府公布的《中华民国训政时期约法》明确规定，已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之；而未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育，其详以法律定之 [3 ]。1935年6月1日，行政院抄发《实施义务教育暂行办法大纲》11条和《义务教育经费支配办法大纲训令》，其目的在于使得全国学龄儿童（指6～12岁之儿童而言）于10年期限内逐渐由受一年制、二年制达于四年制之义务教育，且义务教育的实施，应注重生活之教育并从1935年8月至1944年8月9年时间内分3期进行 [4 ]。1935年6月20日，行政院批奉《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》指令，在《教育部实施义务教育暂行办法大纲施行细则》中规定全国学龄儿童除入普通小学者外，在实施义务教育第一期内（即民国二十四年八月至二十九年七月）应依本细则受一年短期小学教育，在第二期内（即民国二十九年八月至民国三十三年七月）应依本细则受二年短期小学教育 [4 ]。为了推动义务教育的发展与普及，在此后的一段时期内，教育部相继颁发了《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《一年制短期小学暂行课程标准》（1935）、《二年制短期小学暂行规程及课程标准总纲》（1937）、《实施二部制教学办法》（1937）、《巡回教学办法》（1937）及《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）等相关教育政策文件。同时，根据《县各级组织纲要》，1940年3月21日，教育部订定《国民教育实施纲领》，国民教育之普及以5年为期，自民国二十九年八月起至民国三十四年七月止，亦分三期进行。
直至抗日战争胜利后，国民政府在教育复员的基础上，提出了全面普及国民教育的拓展方案。要求未实施国民教育的收复区省份，从1946年1月起拟定“第一次实施国民教育五年计划”，要求后方已实施国民教育的19省市，从1946年1月起，贯彻《全国实施国民教育第二次五年计划》，以充实国民学校和以国民学校为中心工作，务求学校充实，师资健全，经费稳定，各省失学儿童和失学民众都能接受义务教育或补习教育，即已完成一保一国民学校，一乡镇一中心国民学校，全部学龄儿童及失学民众受相当之义务教育与补习教育，同时国民学校一律办高级班，使一般学龄儿童均受6年之义务教育。《全国实施国民教育第二次五年计划》使得儿童义务教育与失学民众的补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的机会 [5 ]。另外，1947年1月1日，国民政府公布《中华民国宪法》，其第十三章第五节教育文化专节叙述到国民受教育机会一律平等，6～12岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给，可见免费义务教育在宪法中占有突出的地位，且已经具有政策规定上的法律效力 [6 ]。总之，从民国伊始的1912年至民国行将结束的1947年，国民政府在推行农村基础教育发展的过程中，关于国民义务教育方面教育政策文件非常之多，且始终是农村基础教育发展过程中最为重要的重点组成部分，几近可以被看成是国民义务教育发展与普及的成果，将直接决定着民国时期农村基础教育发展与普及的成效。
三、民国时期农村基础教育政策变迁的内在逻辑
1. 农村基础教育政策框架体系日趋完善
1912年民国初建，教育部甫立，打破了清末封建落后的农村教育体系，试图建立具有资产阶级性质的教育体系，成为民国教育行政主管部门的首要工作。颁布新的学校系统令，不断议定和充实教育法律政策内容，学堂一律改称学校，初等小学校实行义务教育，制定新的课程标准，充实着“壬子学制”并最终完善成为“壬子・癸丑学制”。民国初期的资产阶级教育体系在政权伊始的理想化追求中仓促出台，时经1915年封建复古教育的回溯，在经历过新文化运动对旧文化和旧教育的深度批判后，中国教育界内教育思想观念已经彻底转变为追求资产阶级新教育政策的确立和发展。农村基础教育政策在新教育政策方针的指引下，在基于民国初期教育体系的框架调整下，随着民国中后期《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《小学法》（1932）、《小学规程》（1933）、《小学课程标准》（1932）、《小学特种训育纲领》（1933）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《全国教育会议关于义务教育议决案》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《实施巡回教学办法》（1937）、《国民教育实施纲要》（1940）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）、《乡（镇）中心学校设施要则》（1942）、《国民学校法》（1944）、《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）等直接或间接相关于农村基础教育的政策文件的颁发、实施和推行，民国时期农村基础教育政策在政策层面上，具体且深入到最基层的行政规划区域，以便教育管理的便利与灵活；在义务教育层面上，全面且详尽至年限、课程和发展规划，以便提升国民素质和人才培养；在教育宗旨上，明确且突出三民主义的国民教育宗旨，以便明确教育发展方向和路径轨迹。在资产阶级教育性质未变的前提下，民国时期农村基础教育政策的框架体系日趋走向完善和成熟，并在推动农村基础教育发展上发挥着越来越重要的引领和促进作用。
2. 始终把发展农村义务教育放在首要战略地位
民国时期十分重视国民教育，并始终把发展农村教育作为国家发展、民族复兴最为有效的手段之一，认为只有重视农村教育，重视农村义务教育的发展，才能完成整个教育发展规划的最基本、最重要的内容。基于民国时期农村区划作为整个行政区划范围内大部分内容的现实国情，农村基础教育必然成为国民教育最重要的组成部分，而农村义务教育的实施和发展状况将最终成为农村基础教育发展的基石。始终把发展农村义务教育放在国民教育发展的首要战略地位，这不仅需要理论上的正确认识，同时也需要政府在具体教育实践中给予农村教育实质性的政策帮助和支持。民国时期尤其重视农村义务教育的发展，在民国政权的38年间，国民政府行政院和教育部针对农村义务教育的普及和发展制定了若干政策法律文件，诸如《强迫教育办法》（1913）、《义务教育施行程序》（1915）、《分期筹办义务教育年限》（1920）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《短期小学实验办法》（1935）、《二年制短期小学暂行规程》（1937）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）、《强迫入学条例》（1944）等专门保障义务教育实施和普及的相关教育政策文件，同时也包括《整理教育方案》（1914）、《全国教育计划书》（1919）、《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《关于整顿学校教育造就适用人才案》（1932）、《国民教育实施纲领》（1940）、《国民学校法》（1944）等全面规划国民教育发展中包含义务教育尤其是农村义务教育内容的相关教育政策文件。需要特别强调的是，为了大力发展农村义务教育，努力保障农村义务教育发展过程中所必需的财政投入，以期避免农村义务教育在正常的发展过程中，由于资金限制所带来的物质（比如校舍配置、必要的教学设备以及图书参考资料等等）缺乏而陷入发展困境，政府颁布的《各省县市筹集义务教育经费暂行办法大纲》（1925）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）等直接或间接相关于义务教育经费投入方面的教育政策文件，对于保障农村义务教育的实施和普及尤为重要。
3. 规范、法治的科学化发展过程
民国时期资本主义性质的农村基础教育政策法规所构建的教育体系，是与中国两千多年积淀下的封建传统教育完全不同的教育理论体系和发展模式。民国建立之初，新建立的资产阶级政权激进追求新的学校教育制度，《普通教育暂行办法》（1912）、《普通教育暂行课程标准》（1912）、《小学校令》（1912）、《小学校教则及课程表》（1912）、《强迫教育办法》（1913）、《整理教育方案》（1914）等各类直接或间接相关于农村基础教育的各项教育政策措施相继出台，使得民初农村基础教育的规范式科学化发展过程突飞猛进。随着袁世凯倒行逆施试图复辟帝制，《颁定教育宗旨令》（1915）、《特定教育纲领》（1915）、《义务教育施行程序》（1915）、《国民学校令》（1915）、《国民学校令施行细则》（1916）等带有封建尊孔复古性质的落后教育政策文件的颁发，使得刚刚建立起来的先进教育政策制度受到打击。“由于传统教育观念的根深蒂固，现代教育的任何推进都处处受其掣肘” [2 ]，尤其是在以彻底批判旧文化旧教育的新文化运动开始之前，民主进步的教育思想、教育实践与封建落后的教育思想、教育实践的往复斗争始终贯穿在基础教育政策发展的科学化进程中，且其科学化进程可以说是举步维艰。但同时农村基础教育政策逐渐走向科学化的构建过程中，也正是由于这种不断的矛盾冲突促进或加速着教育政策实施的法治式和规范式科学发展。
民国时期农村基础教育政策体系的科学化过程经由初期的仓促出台，在复古和反复古教育循环往复的斗争中不断充实和完善，到民国中期已开始逐渐融入到民国社会的发展之中，并逐渐适应现代教育的发展要求。20世纪20年代以后，尤其是南京国民政府成立之后，民国基础教育政策改革的历程中更加倾向于教育政策的规范化发展。“一方面，政府接连出台了一系列加强教育管理、建设的法令法规，使新式学校教育体系建立后一直没有理顺的一些问题的解决有了法律依据；另一方面，政府制定了一系列有利于教育质量提高的制度，如教科书审查制度、毕业会考制度、教师资格制度、训育制度等。” [2 ]民国时期尤其是民国后期实行的这些教育政策（法律、法规和制度），其规范化和法治化发展方向下的科学化过程，“结束了清末民初新式学校教育体系建立以来新旧教育冲突的混乱局面，一定程度上有利于教育秩序的稳定和教育质量的提高。” [2 ]虽然这些农村基础教育政策也是国民政府试图通过加强教育控制以维护其政权统治的重要手段，但民国时期教育政策制定和发展过程中规范、法治的科学化选择对于民国时期农村基础教育的发展所起的积极作用是不言而喻的。
4. 模仿、探索的本土化适应过程
“中国现代基础教育体系的创建启动于西学东渐后西方教育制度对中国传统教育的冲击，并经洋务教育运动等教育改良的实践，最终在清末新政中正式诞生。由于这套体系是对国外教育体系的模仿，因为它与中国本土实际情况有着很大差距，这使中国现代基础教育体系的构建、完善经历了一个漫长的本土适应过程。” [2 ]就学制来说，清末“壬寅・癸卯学制”虽奠定了中国近代教育发展的雏形，但仍无法逃离学制系统的封建性和落后性。民国时期，在改革学制系统基本路径的发展轨迹下，模仿西方先进国家进步的教育政策法规，必然会成为政府发展农村基础教育模式的必然选择。
民国初年，为了彻底颠覆清末封建落后的学校教育制度，制定新的适合民国需要的资产阶级性质的学制系统迫在眉睫。中国资产阶级政权掌控下的第一个学制即“壬子・癸丑学制”顺势而生。“壬子・癸丑学制”是仿日学制，基本上沿袭了仿自德、法的日本模式，几乎脱离了民国前期的现实国情，学制体系缺乏弹性且过于整齐划一，从而限制了各级各类学校依据地方情形灵活发展。由于“壬子・癸丑学制”自身问题和缺陷在理论上和实践中的暴露，各地纷纷呼吁重新制定学制，并最终在全国教育会联合会的促进下，经过长期广泛的理论探讨和实践经验的总结，新的学制系统草案即“壬戌学制”最终于1922年正式出台。虽然“壬戌学制”仍是仿美的学制，但其是经过较长时间的酝酿和研究制定出来的、中国的学制系统改革走向了模仿基础之上的探索阶段，民国时期农村基础教育政策也在以学制系统改革为主线的路径选择和探索中走向科学化和完善化。
直至南京国民政府成立之后，国民政府在“壬戌学制”的基础上，根据教育改革发展的实际需要，先后出台了一系列法令法规（《小学法》、《小学规程》等），对1922年学制进行了必要的调整和修订。调整小学学制，使之更符合中国的现实国情更具灵活性和弹性；建立国民教育制度，更有利于义务教育的推行，在不同程度上推动了民国时期农村基础教育的发展。总的来说，民国时期是中国包括农村基础教育在内的基础教育从模仿到探索直至创新的本土化发展时期，民国政府在对国外先进的教育理念、教育模式、教育政策等方面吸收和借鉴的同时，也越来越认识到中国教育改革发展的本土化要求，更加突出和认识到中国意识和时代意识，从而使得中国农村基础教育政策的改革发展进入本土化适应的轨道，进而完成民国时期农村基础教育基本框架选择上的科学构建。
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[3]中央教育科学研究所教育史研究室.中华民国教育法规选编（1912～1949）[M].南京：江苏教育出版社，1990.
[4]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编（第五辑第一编）（教育）（一）[M].南京：凤凰出版社，1994.
在3月4日举行的十届全国人大二次会议新闻会上，新闻发言人透露，全国人大正积极推进包括义务教育法在内的多部法律修订工作。 这不由让记者回忆起去年十届全国人大一次会议第1000号议案——“关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案”。这份由376名代表提交的议案，成为那次会议联名人数最多的议案。查找去年两会的有关材料，人们也不难发现，包括教育法、高等教育法等在内的教育法律修订，都已进入了代表、委员关注的视野，还有的代表、委员提出要尽快制定教育投入法、校园安全法、就业法等。修改义务教育法议案发起人之一、全国人大代表、江苏省教育厅厅长王斌泰认为，教育法制建设将继续成为今年两会的关注重点……代表、委员商国是、议民生，无时无处不让我们感动；代表、委员们的心声，也使所有人感受到教育法制建设前行的步伐。 据了解，当前对教育法、义务教育法、学位条例、教师法、高等教育法的修改工作正加快推进，终身学习法、学校法、教育投入法、教育考试法等也将适时制定——相信每一个关注教育事业的人，都会为这一好消息感到振奋。
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