一、公共管理与伦理的关系
“在某种意义上，有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”［4］（P2）这意味着，伦理学的产生具有悠久的历史。因此，无论就理论还是就实践而言，公共管理与伦理都存在密切的联系。第一，伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的，许多时候需要其主体随机作出选择和决定，然而，刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此，具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为，公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制，也是传统中国人的价值认同。［5］为此，公共管理主体在强化刚性规范的同时，还应该重视伦理道德的自律意识，以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足，形成对公共管理行为的伦理判断。第二，伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督，内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制，都应由相应的公共管理机构来完成的，这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题，也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明，公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。第三，公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的，它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性，即合道德性，道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于，“政治统治的公正、正义，而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性，形式合法性也就不具有任何实质性的意义，也就丧失了政治权威存在的理由。”［6］这意味着，公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而，纵观人类历史坐标，并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下，由于行政与伦理的严重背离，其运行的实质合法性受到挑战；而在行政与伦理高度统合的服务型模式中，伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑，其实质合法性才得以逐步确认。
二、统治型公共管理模式：伦理被沦为行政的工具
统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分，并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突，然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来，政府管理只不过是统治者私人管理的延伸，带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可，也竭力进行意识形态的宣教，差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样，“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此，人们一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在这一时期，国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以统治者的任意专断为管理方式。［8］（P17）正如马克思所说，这是一种“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下，一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行，它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征，所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具，但由于其限制了权力的任意运行，历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。如果有谁把“法治”抬高到首要地位，只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量，德治进入了人们的视野。一般认为，统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋，被统治者希望统治者是一个“有道明君”，而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众，用德治对权治进行修饰、补充、完善，以为其统治谋求长久的合法性。这意味着，要矫正权力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带，一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量，在不与权力意志发生根本性冲突的条件下，是权治的一种有益的补充。因此，在统治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇，被统治者迫切期望，甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。［9］但是，由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制，即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用，也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射，一旦与权力意志发生冲突与矛盾，权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥，从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说，与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的，道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性，如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的，古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。［10］但是，在统治型公共管理模式下，以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善，其实质是承认人与人之间的先在不平等；而中国古代的德治思想“只能是一种理想，甚至是一种空想……如果统治型社会存在着一些可以判定为德治的形式与内容的话，那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度，而是作为手段而存在的，甚至，常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。［11］（P177-178）也就是说，统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具，维护的是统治阶级的利益，宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”，这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治，是工具性德治，因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治（制）”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的，往往与少数开明的最高统治者（君主）联系在一起，如果君主昏庸，也就没有什么‘德治’可言……总之，统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣，实质上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可见，由于缺乏“德制”的保障，统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性，而不是制度化的要求。因此，从根本上说，对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式，习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向，伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力，并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政与伦理的背离
人类进入工业社会后，由于分工和交换的发展、工具的革新，生产力突飞猛进，社会的组织化、体系化程度迅速提高，机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下，政府的统治色彩日益淡化，管理职能得到强化并居于主导地位，管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑，其主要特点是：以经济、效率为主要价值取向，忽视公共行政中的责任与公平；强调管理技术、程序与规则，忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神；秉行价值中立的观念，注重行政人员的专业化和技术化。显然，与统治型公共管理模式相比，这一模式有巨大的进步。但是，由于它推崇的是庞大的官僚制机器，建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序，偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考，所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性，剥夺了个人的任何内心情感，使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。正如库珀所言，“进入官僚制以后，人们的良知就消失了”。［13］（P195）可见，这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中，丧失了价值考量，加剧了行政伦理的困境，因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时，都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础，那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。［14］（P76）受此影响，人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。［15］卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出，在这种社会中，每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此；没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责，他们生来就是敌人，而由于利益，他们又相互欺骗。”［16］（P81）这说明，这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张，从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险，其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观，破坏了办事规则与制度规范，加剧了行政与伦理的进一步背离。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”，突出的是权力的制约和权利的保障。它力求在权力分散的基础上，对权力腐败进行制度上的防范。然而，法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德，在法律治理的明确性与可操作性的追求中，道德被看做了无关紧要的东西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离，在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域，法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值，强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱，但是在传统公共行政的深远影响下，在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下，公共领域与私人领域的道德秩序，道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域，但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑，使人放弃了日常生活领域的道德。为此，张康之教授指出，“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话，那么管理行政连这一层面纱也撕破了，对于管理行政来说，完全封闭了伦理化的道路；它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。
四、服务型公共管理模式：行政与伦理的统合
从管理型公共管理模式的整体来看，它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论，法制要满足市场经济自由平等的要求，而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且，在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大，导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心，由此也带来了越来越多的批判与质疑，管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此，从20世纪70、80年代起，西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动，力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向：一是市场化倾向。主张企业化政府，顾客化公民，并运用现代管理技术，实现全面质量管理和无缝隙流程再造，以提高政府的灵活性、回应性、责任感；二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义；主张政府与公民社会的合作治理，构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式，也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发，对公民意识与公民精神提出了更高的要求，也对行政伦理提出了更高的挑战。［19］这一挑战意味着，该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上，从事“统合”的工作。通过“统合”，把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见，作为规制人类行为的基本道德准则，伦理是首要统合的对象。
1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显，并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下，新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍，致使政府腐败与不道德行为越来越多。［20］（P82、158）在这种情境下，整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如，市场化中人们的价值迷失与人格裂变，全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性，科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突，理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损，人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明，市场经济对行政伦理提出了新的诉求，这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显，善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说，此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会的和谐有序，体现人类社会发展追求公平正义的价值取向，这一取向呼唤着行政与伦理的统合。
2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下，行政与伦理在价值取向上是一致的，即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中，公共组织是公共利益的代表，它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”［21］（P153）因此，作为具体履行公共管理职能的公共管理者，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。［22］（P215-219）这让我们清醒地意识到，无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看，公共管理的价值都离不开公共利益，“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向，是因为用其对一定行为进行评判时，往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注，使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现，从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见，对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。
3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看，统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充，因而当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’，归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。”［24］（P312）而在服务型公共管理中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才发挥作用。同时，由于服务型公共管理强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为，“权力拜教物的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且不论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃法律的惩治。”［25］（P312）此外，在服务型公共管理中，行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力，因而行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，进而受到严厉的制裁与阻止。因此，服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种模式中，法律与伦理才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为，服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。［26］（P185）可见，行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合，服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵：一方面，它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的，公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会，而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化，通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履，催化人们内心的道德意识。可见，对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着，在服务型模式中，“行政人”应该成为“公共人”，公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来，这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到，服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设，重视对全社会的价值关切，维护公民的权力，维护公共秩序与公共精神，追求公益至上的善。
一、公共管理模式嬗变制度的根源是官僚制
20世纪80年代,以官僚制为政府管理模式受到了西方政府一系列改革的严重影响,从而加快了原有管理模式转变为现代服务型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下显着性特征:第一,政府在管理中起着“掌舵”的作用;第二,关于市场管理的问题,政府应较多地制定出相应的机制,减少直接干预的次数;第三,政府应把部分权力交还给社会,从而采用公民更好地接触社会,在合作中提高管理社会的水平;第四,应提高国家的核心竞争力,建立健全政府管理体系,力求使该体系具有较强的责任性、民主性以及高公开性等等,从而使政府能够更好地履行自己的管理职责。从技术角度来讲,官僚制建构了一种具有市场化、弹性化的管理结构,能够进行灵活地调整,满足更多公众提出的需求。而传统官僚制的管理结构却起不到这样的效果,公众参与决策的程度较低,无法激发组织成员工作的热情,使得组织没有生机和活力。就价值角度来讲,服务型管理模式除了重视提高管理的效率之外,也对社会公平这一原则给予了高度重视,使公共的需求得到了很大程度的满足。足以说明,民主与参与的需求日常受到现代社会的重视,传统官僚制中权力中心的偏好发生了较大转变,后官僚制更加重视满足公众的需求,公民手中握有一定的自主权。关于官僚制这一问题,韦伯只是简单地指出选择官僚制是现代人们所作出的一种比较明智的选择,还指出了实现行政官僚化的地方,其最终形成的权力关系的类型实际上是很难受到外界力量破坏的。因此,韦伯并没有抛下官僚制自身的主体,而是将其向前推进了一步,指出了管理模式由于起初的官僚型转变为服务型。在官僚制不断完善的过程中,现代文明也同样在发展前进。原有的管理环境在经济全球化、制度分权化等这一大背景下有了较大转变,这就对政府提出了较高要求,应改变原有的管理模式以适应新形势的发展。韦伯认为国家将官僚制当做一种符合法律标准的统治工具,并且建立起的官僚体系也与政府运行发展有较强的适应性,也就自然而然地成为了一种“统治方式”。
二、公共管理模式中公共权力日趋回归
公共权力通常是由政府用于统治国家和实施公共管理的重要手段。由于公共权力的行使者是政府,因此带有一定的强制性,公共权力用于公共管理,又不可避免的带有公共性。公共权力具有一定的强制性,能够使日常生活中人与人之间产生的矛盾得到合理有效的解决,而公共性则能够使公共利益相关的问题得到及时地处理,使政治系统的存在变得更加科学、合理以及合法。公共权力在应用于公共管理的实践中,产生逻辑与结果评价之间存在的问题是不可避免的,权力的异化是这些问题的极端指向。公共权力应用的范围主要有个人利益与公共利益之间、政府与公众之间等等,假如超越了原有的界限,公共权力将会受到公共权力严重性的影响。此外,在公共管理实践中,公共权力出现异化的最根本的原因是人性与公共性之间产生的矛盾。为了不使公共权力出极权主义的问题,西方国家在起初制定制度时就选择了采用宪政的体系,以便公共权力能够在竞争机制、权力制衡机制以及法制机制等各种机制的制约下正常地运行及行使,但是掌握公共权力是“理性的经济人”,利益最大化的诱惑是其不可避免的。公共权力在实施的过程中,权力行使者在制定决策、设计决策以及实施决策的过程中会带有个人主义色彩,公共利益或公共意志的体现自然而然要受到相应的影响,从而致使出现公共权力带有人性色彩的结果。在近代民主与专政、自由与秩序的制度中,公共权力与其来源的母体处于一种时而相连时而分离的状态,而“20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显,改变了政治发展的取向,其取向逻辑从近代的人民主权迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。”从公共服务、公共物品的保障机制上能够看出公共权力与其自身的本源越来越接近。在分析和研究多数学者意见及看法的基础上,本文从权力来源等诸多在对上述模式进行认真地分析和研究后,总结出公共管理趋势具有几下特点:
(1)对公共权力的主体做出了调整,使公民与政府的委托—关系得以确定,不仅包括政府,其他权力运行的中心也有了很大变化。采用服务型管理模式使得公共权力的行使者不再是极少数的个人,政府通过公共权力治理国家、管理社会的方式发生了相应的改变,政治网络中逐渐有公民参与其中,并且公民的意见和看法具有重要的参考价值。先前政府属于唯一中心的时代已经不复存在,各种受到公众支持与肯定的组织机构都有机会转变为不同层次的权力中心;(2)权利运行模式使得先前具有抽象性的公共权力日益变得实际化、具体化。以往的管理模式是一种比较典型的人治方式,这是由于管理模式仅对职业官僚负责;新公共管理模式中,权力运行具有弹性化和市场化的趋势,公共从政府手中得到了部分的公共权力。公共权力在人类的管理过程中走过了这样一段历程:公共权力拥有强制性的特点,而没有了原本的公共性。在前工业社会管理期间,统治者在行使公共权力时带有鲜明的个人主义色彩,充分体现了自己的思想和意志。历经管理型模式时期,全球政府治理过程中出现了维护集团利益或个人利益的问题,政府原有的稳定性和合法性地位遭受了冲击,一定程度上阻碍了政府治理法制化和民主化发展的进程。各个国家为避免公共权力异化的事态日益严重,纷纷采取了行之有效的管理方法,如运用全面质量管理、战略管理以及后果管理等方法,全面地监督和控制政府官员工作实践中的工作过程、工作效率以及工作方式和方法,使人们对政府人性化的管理模式有一个明确的认识和了解,从而顺利地转变为公共服务型政府。由此得出,“以人为本,以服务为本,重视效率和公平,自觉接受社会监督,坚持政治国家与公民社会密切交流与合作”是公共权力在公共管理的核心理念,并且在这一理念的指导下,公共权力日趋回归,呈现出鲜明的公众化特点。
20世纪80年代，以官僚制为政府管理模式受到了西方政府一系列改革的严重影响，从而加快了原有管理模式转变为现代服务型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下显著性特征：第一，政府在管理中起着“掌舵”的作用；第二，关于市场管理的问题，政府应较多地制定出相应的机制，减少直接干预的次数；第三，政府应把部分权力交还给社会，从而采用公民更好地接触社会，在合作中提高管理社会的水平；第四，应提高国家的核心竞争力，建立健全政府管理体系，力求使该体系具有较强的责任性、民主性以及高公开性等等，从而使政府能够更好地履行自己的管理职责。从技术角度来讲，官僚制建构了一种具有市场化、弹性化的管理结构，能够进行灵活地调整，满足更多公众提出的需求。而传统官僚制的管理结构却起不到这样的效果，公众参与决策的程度较低，无法激发组织成员工作的热情，使得组织没有生机和活力。就价值角度来讲，服务型管理模式除了重视提高管理的效率之外，也对社会公平这一原则给予了高度重视，使公共的需求得到了很大程度的满足。足以说明，民主与参与的需求日常受到现代社会的重视，传统官僚制中权力中心的偏好发生了较大转变，后官僚制更加重视满足公众的需求，公民手中握有一定的自。关于官僚制这一问题，韦伯只是简单地指出选择官僚制是现代人们所作出的一种比较明智的选择，还指出了实现行政官僚化的地方，其最终形成的权力关系的类型实际上是很难受到外界力量破坏的。因此，韦伯并没有抛下官僚制自身的主体，而是将其向前推进了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型转变为服务型。在官僚制不断完善的过程中，现代文明也同样在发展前进。原有的管理环境在经济全球化、制度分权化等这一大背景下有了较大转变，这就对政府提出了较高要求，应改变原有的管理模式以适应新形势的发展。韦伯认为国家将官僚制当做一种符合法律标准的统治工具，并且建立起的官僚体系也与政府运行发展有较强的适应性，也就自然而然地成为了一种“统治方式”。
二、公共管理模式中公共权力日趋回归
公共权力通常是由政府用于统治国家和实施公共管理的重要手段。由于公共权力的行使者是政府，因此带有一定的强制性，公共权力用于公共管理，又不可避免的带有公共性。公共权力具有一定的强制性，能够使日常生活中人与人之间产生的矛盾得到合理有效的解决，而公共性则能够使公共利益相关的问题得到及时地处理，使政治系统的存在变得更加科学、合理以及合法。公共权力在应用于公共管理的实践中，产生逻辑与结果评价之间存在的问题是不可避免的，权力的异化是这些问题的极端指向。公共权力应用的范围主要有个人利益与公共利益之间、政府与公众之间等等，假如超越了原有的界限，公共权力将会受到公共权力严重性的影响。此外，在公共管理实践中，公共权力出现异化的最根本的原因是人性与公共性之间产生的矛盾。为了不使公共权力出极权主义的问题，西方国家在起初制定制度时就选择了采用的体系，以便公共权力能够在竞争机制、权力制衡机制以及法制机制等各种机制的制约下正常地运行及行使，但是掌握公共权力是“理性的经济人”，利益最大化的诱惑是其不可避免的。公共权力在实施的过程中，权力行使者在制定决策、设计决策以及实施决策的过程中会带有个人主义色彩，公共利益或公共意志的体现自然而然要受到相应的影响，从而致使出现公共权力带有人性色彩的结果。在近代民主与、自由与秩序的制度中，公共权力与其来源的母体处于一种时而相连时而分离的状态，而“20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显，改变了政治发展的取向，其取向逻辑从近代的人民迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。”从公共服务、公共物品的保障机制上能够看出公共权力与其自身的本源越来越接近。在分析和研究多数学者意见及看法的基础上，本文从权力来源等诸多在对上述模式进行认真地分析和研究后，总结出公共管理趋势具有几下特点：
2011年5月，新加坡“国父”、前总理李光耀宣布正式离任新加坡内阁，引发各国智库对“新加坡模式”的争相讨论。其中与政府关系密切的美国智库“新美国基金会”对此颇为关注，其高级研究员帕拉格·康纳特地为《外交政策》杂志撰文，称在21世纪管理模式竞赛中，“新加坡共识”可能比“北京共识”、“华盛顿共识”更具优势。
上世纪70年代迅速崛起后，http://新加坡一直以来都受到来自于亚洲、中东以及其他新兴市场“取经者”的追捧，这其中也包括中国。除了经济发展外，这些国家更加关注新加坡的政府管理经验。以新兴城市国家阿布扎比为例，大到长远城市规划，小到电子政务协议，都在一一效仿新加坡。而对于正处于转型关口的中国来说，无论是文化传统的同根同源，还是实际执政体系的相似性，近邻新加坡无疑都是政府管理的良好典范。
9月21日，“2012中新社会管理高层论坛”在新加坡召开，主题为“城市化进程中的社会管理”，此次论坛进一步深化了中新两国在公共治理和社会管理方面的交流与合作。会议前夕，新加坡公共治理研究领军者之一——南洋理工大学公共管理学院院长吴伟先生，在京接受《财经国家周刊》记者专访，向国内读者系统介绍公共管理领域的“新加坡模式”及其对中国政府管理特殊的借鉴意义。
公共管理理论演化
传统的公共管理理论分为“公共行政”与“公共管理”两个时期。前期的“公共行政”理论以韦伯的层级官僚体系为基础，表现出层级制、官僚、缺乏弹性等特点。随着层级官僚体系遭受越来越多的诟病，管理学中的效率观念逐渐得到重视，“公共行政”开始向“公共管理”过渡。这一时期的公共管理理论奉行效率至上原则，强调政府效率，试图通过调整政府与企业、政府与社会之间的关系以及政府内部结构，以此来节约管理成本。
20世纪80年代以来，西方各国为应对财政危机和政府信任赤字、绩效赤字，开始大规模政府改革。政府管理开始要求市场导向和因应而变，由此促使新公共管理理论发展。新公共管理理论要求以市场需求改造政府机构设置，强调政府管理借鉴私营企业管理经验，从单纯追求效率的“一个e”（efficiency，即效率）向“三个e”（efficiency， effectiveness， economy，即效率、效果和经济性）转变。
吴伟总结了新公共管理理论发展的四个方面。首先，从强调政府管理效率最大化向兼顾效率、效果和经济性转变。其次，加强政府服务意识，强调政府管理过程中要提高公众服务的质量和水平。再次，从“大政府”向“小政府”过渡，政府由从前的“大包大揽”开始逐步放权，在可以利用市场完成的领域允许民间力量进入。最后是主体的多元化，允许营利组织和非营利组织参与政府管理。
“新加坡模式”
新加坡见证了新公共管理理论的发展，并在实践中逐渐形成了特殊的“新加坡模式”。新加坡管理国家有如经营公司，有报道称“国父”李光耀曾刻意按照荷兰皇家壳牌公司模式设立政府机关、行政部门以及激励体制。这使得新加坡政府管理可以较好地兼顾“三个e”，其制定的经济策略似乎与商务计划具有某些相似性，其公务员享有全球最高的薪水，并一直被赞许为“世界上最为清廉的国家”。
“新加坡政府管理在很多领域都与营利组织、非营利组织合作。这一方面节省了政府的管理成本，避免政府负担过重；一方面也充分发挥了市场优势，提高管理效率。”吴伟说道。新加坡的“小政府”理念和多元化管理主体、外包公共服务策略，在高等教育领域可见一斑。
新加坡两所国立大学——新加坡国立大学和南洋理工大学均是企业化经营，成为公共服务机构民营化的缩影。虽然二者70%的经费来源于政府拨款，但却均以公司名义注册，运作形式依照现代公司的管理体系。“大学采用专家治校方略，而非行政方式管理学校，给予学者足够的学术自由，我想这是南洋理工大学在短时间内跃居世界领先院校的原因之一。”吴伟说道。
精英战略
以“精英治理”为特色的新加坡公共管理模式有别于西方高福利国家的“保姆式”管理，其既不鼓励希腊人那种“懒散的”行事方式，也不提倡西班牙式的“肆意挥霍”，但也能够提供优质的低成本教育等公共服务。新加坡的方式是通过一系列激励方案培养市民的良好行为，而这些方案又能使人们无论是在顺境中还是在逆境中都保持稳定，专心工作。其失业率一直保持低位；几乎没有人是无所事事的。
吴伟认为，新加坡之所以能够保持长期的人力资本优势，得益于长久以来所坚持实行的“精英战略”。虽然精英战略竞争激烈而残酷，但却颇具实用意义。从小学四年级起，新加坡学生便开始“被区分对待”。他们中成绩最优秀的3%将接受“精英课程”，由专门教师授课。小学六年级会考后，学生开始分流，将按照国立大学、理工学院和公益学院三种高等教育模式来进行定向培养。
国立大学培养国家精英，将来为政府和社会建设服务；理工学院培养传媒
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、护理等高等职业技术人员；公益学院则作为技工教育机构，培养高技术工人、熟练工人。为保证精英阶层质量，国立大学坚持多年保持30%左右的入取比率，重视教育质量的提高，而不是盲目地扩大规模。理工学院和公益学院则保证了没能进入精英层级的学生也可以在社会上立足。
中新合作交流
中国和新加坡不仅在政府管理理念上都深受儒家文化影响，在政治体系上也较为相近，新加坡的人民行动党领导人民独立后一直执政至今，新加坡经验对于中国更具有现实意义。最早的中新合作始于政府，随后两国政府自上而下推动了企业合作不断发展；当前两国企业间合作很多都已是自发开展，如两江工业区、广州都市城、天津生产城等，政府仅提供支持和服务的职能。
事实上，中国和新加坡在公共治理领域的交流与合作由来已久。 2004年时任中组部干教局局长的李培元就曾做过这样的评价：“目前中国政府海外培训主要有两个基地：一个是新加坡的南洋理工大学，另一个是美国的哈佛大学。”新加坡的中国政府官员培训主要集中在南洋理工大学，而具体实施培训的则是公共管理学院。从1992年首批河北省高级干部赴新接受系统培训开始，截至2008年底，南大公共管理学院为中国各级政府培养了765名公共管理硕士，短期培训课程结业人数突破8000人。
新加坡华人约占70%，汉语为官方语言之一，这利于减少中新交流过程中的语言障碍。“曾有官员开玩笑称：‘在海外接受培训，语言障碍要打30%折扣，理论吸收要打10%折扣，从理论到实践又要打10%折扣，所剩可能就不多了。’在新加坡办培训，对中国来说可以把语言这30%给补上！”吴伟说道。
对中国的启示
“中国正在发展服务型政府，从新加坡日渐成熟的公共管理经验中或许可以得到些许启迪。”吴伟说道。
新加坡一直强调公民应该为自己的未来负责任，采用公积金模式运作养老金。新加坡的福利体系跟欧洲如出一辙，包括国民医疗保险和低成本教育，但其并不会像欧洲国家一样，因为福利过多使政府不堪重负，这很大程度是因为精英策略带来的较高人力资本回报以及稳定的社会就业。吴伟表示，“面对中国庞大的人口基数，中国政府完全负担居民养老是不现实的，新加坡经验可能对中国具有借鉴作用”。
上世纪70年代迅速崛起后，新加坡一直以来都受到来自于亚洲、中东以及其他新兴市场“取经者”的追捧，这其中也包括中国。除了经济发展外，这些国家更加关注新加坡的政府管理经验。以新兴城市国家阿布扎比为例，大到长远城市规划，小到电子政务协议，都在一一效仿新加坡。而对于正处于转型关口的中国来说，无论是文化传统的同根同源，还是实际执政体系的相似性，近邻新加坡无疑都是政府管理的良好典范。
9月21日，“2012中新社会管理高层论坛”在新加坡召开，主题为“城市化进程中的社会管理”，此次论坛进一步深化了中新两国在公共治理和社会管理方面的交流与合作。会议前夕，新加坡公共治理研究领军者之一——南洋理工大学公共管理学院院长吴伟先生，在京接受《财经国家周刊》记者专访，向国内读者系统介绍公共管理领域的“新加坡模式”及其对中国政府管理特殊的借鉴意义。
公共管理理论演化
传统的公共管理理论分为“公共行政”与“公共管理”两个时期。前期的“公共行政”理论以韦伯的层级官僚体系为基础，表现出层级制、官僚、缺乏弹性等特点。随着层级官僚体系遭受越来越多的诟病，管理学中的效率观念逐渐得到重视，“公共行政”开始向“公共管理”过渡。这一时期的公共管理理论奉行效率至上原则，强调政府效率，试图通过调整政府与企业、政府与社会之间的关系以及政府内部结构，以此来节约管理成本。
20世纪80年代以来，西方各国为应对财政危机和政府信任赤字、绩效赤字，开始大规模政府改革。政府管理开始要求市场导向和因应而变，由此促使新公共管理理论发展。新公共管理理论要求以市场需求改造政府机构设置，强调政府管理借鉴私营企业管理经验，从单纯追求效率的“一个E”（Efficiency，即效率）向“三个E”（Efficiency， Effectiveness， Economy，即效率、效果和经济性）转变。
吴伟总结了新公共管理理论发展的四个方面。首先，从强调政府管理效率最大化向兼顾效率、效果和经济性转变。其次，加强政府服务意识，强调政府管理过程中要提高公众服务的质量和水平。再次，从“大政府”向“小政府”过渡，政府由从前的“大包大揽”开始逐步放权，在可以利用市场完成的领域允许民间力量进入。最后是主体的多元化，允许营利组织和非营利组织参与政府管理。
“新加坡模式”
新加坡见证了新公共管理理论的发展，并在实践中逐渐形成了特殊的“新加坡模式”。新加坡管理国家有如经营公司，有报道称“国父”李光耀曾刻意按照荷兰皇家壳牌公司模式设立政府机关、行政部门以及激励体制。这使得新加坡政府管理可以较好地兼顾“三个E”，其制定的经济策略似乎与商务计划具有某些相似性，其公务员享有全球最高的薪水，并一直被赞许为“世界上最为清廉的国家”。
“新加坡政府管理在很多领域都与营利组织、非营利组织合作。这一方面节省了政府的管理成本，避免政府负担过重；一方面也充分发挥了市场优势，提高管理效率。”吴伟说道。新加坡的“小政府”理念和多元化管理主体、外包公共服务策略，在高等教育领域可见一斑。
新加坡两所国立大学——新加坡国立大学和南洋理工大学均是企业化经营，成为公共服务机构民营化的缩影。虽然二者70%的经费来源于政府拨款，但却均以公司名义注册，运作形式依照现代公司的管理体系。“大学采用专家治校方略，而非行政方式管理学校，给予学者足够的学术自由，我想这是南洋理工大学在短时间内跃居世界领先院校的原因之一。”吴伟说道。
精英战略
以“精英治理”为特色的新加坡公共管理模式有别于西方高福利国家的“保姆式”管理，其既不鼓励希腊人那种“懒散的”行事方式，也不提倡西班牙式的“肆意挥霍”，但也能够提供优质的低成本教育等公共服务。新加坡的方式是通过一系列激励方案培养市民的良好行为，而这些方案又能使人们无论是在顺境中还是在逆境中都保持稳定，专心工作。其失业率一直保持低位；几乎没有人是无所事事的。
吴伟认为，新加坡之所以能够保持长期的人力资本优势，得益于长久以来所坚持实行的“精英战略”。虽然精英战略竞争激烈而残酷，但却颇具实用意义。从小学四年级起，新加坡学生便开始“被区分对待”。他们中成绩最优秀的3%将接受“精英课程”，由专门教师授课。小学六年级会考后，学生开始分流，将按照国立大学、理工学院和公益学院三种高等教育模式来进行定向培养。
国立大学培养国家精英，将来为政府和社会建设服务；理工学院培养传媒、护理等高等职业技术人员；公益学院则作为技工教育机构，培养高技术工人、熟练工人。为保证精英阶层质量，国立大学坚持多年保持30%左右的入取比率，重视教育质量的提高，而不是盲目地扩大规模。理工学院和公益学院则保证了没能进入精英层级的学生也可以在社会上立足。
中新合作交流
中国和新加坡不仅在政府管理理念上都深受儒家文化影响，在政治体系上也较为相近，新加坡的人民行动党领导人民独立后一直执政至今，新加坡经验对于中国更具有现实意义。最早的中新合作始于政府，随后两国政府自上而下推动了企业合作不断发展；当前两国企业间合作很多都已是自发开展，如两江工业区、广州都市城、天津生产城等，政府仅提供支持和服务的职能。
事实上，中国和新加坡在公共治理领域的交流与合作由来已久。 2004年时任中组部干教局局长的李培元就曾做过这样的评价：“目前中国政府海外培训主要有两个基地：一个是新加坡的南洋理工大学，另一个是美国的哈佛大学。”新加坡的中国政府官员培训主要集中在南洋理工大学，而具体实施培训的则是公共管理学院。从1992年首批河北省高级干部赴新接受系统培训开始，截至2008年底，南大公共管理学院为中国各级政府培养了765名公共管理硕士，短期培训课程结业人数突破8000人。
新加坡华人约占70%，汉语为官方语言之一，这利于减少中新交流过程中的语言障碍。“曾有官员开玩笑称：‘在海外接受培训，语言障碍要打30%折扣，理论吸收要打10%折扣，从理论到实践又要打10%折扣，所剩可能就不多了。’在新加坡办培训，对中国来说可以把语言这30%给补上！”吴伟说道。
对中国的启示
“中国正在发展服务型政府，从新加坡日渐成熟的公共管理经验中或许可以得到些许启迪。”吴伟说道。
关键词:文官制;新公共管理;管理模式
1引言作为一个后发国家,中国在现代化进程中,要在经济领域实现计划经济的市场化和自由化、自然经济的货币化与市场化;在政治领域实现集权制度的民主化;在社会发展领域实现农业社会的工业化、工业社会的信息化;在行政管理领域,则要承受改革传统行政模式逐步实现文官化和为应对全球化挑战而推行新公共管理的双重压力。那么,作为行政管理重要组成部分的社会保障制度的管理到底应采用何种模式呢?
2中国社会保障制度的管理模式现状中国社会保障制度的管理模式经历了一个由乱到治、由分散到统一的发展过程。1998年3月,九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,新的一届中央政府中,在原劳动部的基础上写作论文组建劳动与社会保障部,把人事部,民政部,卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动与社会保障部统一管理。1998年4月1日,劳动与社会保障部正式成立,并在此基础上建立了新的由政府统一集中管理的社会保障管理体制。即由中央政府设立劳动与社会保障部,下辖养老保险司、医疗保险司、失业保险司、农村社会保险司和社保基金监督司;在省级政府设立社会保障厅,在市级单位设立社会保障局,实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格,经费统收统支。管理机构包括行政管理机构和业务管理机构两个部分,也就是说劳动与社会保障部除了要承担政策法规的制定,社保基金的监督等责任之外,还要负责社会保障的业务管理,包括受保人的登记和审查;保障基金的筹集、计算和支付;保障基金的使用、调剂和运营等责任。因此,中国社会保障制度的管理模式在经历1998年的行政体制改革后,基本确立起以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式。它的运作和管理方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向集中统一管理;从行业统筹逐步走向省级统筹,并进一步迈向全国统筹;从大范围粗线条管理逐步走向分部门、分项目管理,为建立广覆盖、低水平的社会保障制度打下了良好的基础。但是,现行的管理模式仍然存在一些问题第一,文官制不足,劳动与社会保障部尚未建立起足够的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考虑,纷纷涉足社会保障事务。如今,社会保障管理与经办已涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、教育、工会、妇联、银行、保险等多个部门,由于各部门所处地位不同以及利益的驱动,认识很不一致。所以,在实际工作中经常发生矛盾,难以综合规划和统一协调。在管理决策上,各订各的办法,各有各的政策界限,难于统一政策;在资金管理上,各有各的条块壁垒,资金过于分散,不能统一挑拨,调剂余缺,资金整体使用效益差;在监督机制上,仍缺乏严格制度规范并存在较大的漏洞。如电力、石油、通信等垄断行业以及事业单位职工的社会保险本应计入所在地区的省级统筹,但在推行的过程中,由于劳动与社会保障部权威不足以及利益冲突,最终不了了之;又如某些地区的社会保障主管机关没有建立起严格监督机制,地方政府便通过各种关系重重施压、巧立名目来挤占挪用社保基金,严重威胁了社保基金的安全。上海社保案就是一个鲜明的教训。第二,由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定法规及相关政策和业务管理即登记、缴费等日常事务性工作都集中在政府部门;管理人员享受政府编制,工资与福利都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的稳定,但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治系统稳定、遏制腐败所必需的,也是政府内部性所导致的必然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、社会保障水平的刚性增长,尤其是人口老龄化的进一步加剧,所需的社会保障基金的数额越来越大,仅仅靠提高费率扩大缴费人口已无法承受为维护政令畅通、体制稳定所带来的高额成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会后果的动态指标,即老年人口与劳动年龄人口的比例。通常用百分比表示。随着我国老龄化社会的到来,我国人口扶养比在未来50年中的变化将非常明显。我国60岁及以上老年人口的扶养比将从2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1个百分点。少儿人口的扶养比则将从2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9个百分点。即便是少儿人口扶养比下降,但由于60岁及以上老年人口扶养比上升的幅度较大,也将导致总人口扶养比从2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,将上升32.2个百分点。大幅度升高的老年人口扶养比加重了劳动人口的赡养负担,这是我国养老保险和医疗保险项目必将面对的一个严峻考验,它将会影响我国经济社会的可持续性发展。在大幅提高劳动人口缴费比率已变得比较困难的将来,只有在管理方面进一步优化组合,积极引入效率机制,在维持制度稳定的同时降低管理成本,才能使社会保障制度健康良性发展。综上所述,我国现行的社会保障制度管理模式的弊病集中在混乱和低效这两个方面,未来的社会保障制度管理模式必须要同时克服这两种缺陷以形成统一的制度和高效的管理。
3文官制与新公共管理的有机融合———中国社会保障制度管理模式的理性选择如果我国的社会保障制度推行彻底的文官制管理模式,建立分部分层、集权统一的组织机构和管理模式;树立严格的制度规范和监督体系,虽然会统一社会保障制度,打破行业、地区壁垒,快速实现行业统筹、省级统筹乃至全国统筹,但却会导致整个管理体系效率低下、冗员众多、浪费严重,进而形成官僚垄断。这些都是官僚制与生俱来的内部性以及公共服务成本与收益脱节所带来的缺陷,难以彻底根除。这些缺陷会极大地加重社会保障制度的经济负担。在人口结构逐步老龄化的今天,如果稍有不慎,就会造成整个社会保障制度因资金入不敷出而崩盘。但是,如果我们在文官制尚未完全成型的制度基础上全盘套用新公共管理模式,打破制度规范和政府垄断的坚冰,大力推行企业化管理,在政府部门之间展开竞争,奉行效率优先和弹性机制并引入社会资本,虽然会大幅提高管理机构运作效率和社会保险基金增值力度,但却违背了社会保障制度追求公平的初衷并使整个制度逐步脱离政府的有效控制范围,成为滋生贪污、腐败等丑恶社会现象的温床。因为在制度体系普遍缺乏足够的法制、理性和规范的前提下就贸然对国家管理进行市场化、分权化改革往往会造成大范围的混乱状况。因此,在我国社会保障制度的管理模式的选择问题上,将文官制与新公共管理进行有机融合,建立以文官制为主、新公共管理为辅的管理模式也许是一个更为适合中国行政环境的解决方案。其具体措施如下:第一,完善文官制。现代文官制具备浓烈的法治与理性主义色彩;奉行等级权威和层级节制;制定严密的制度和规范。而在中国传统行政体制里,人治大于法治;人情超越制度;权利胜过法律。社会保障体系混乱的管理状况就是其微观表现形式。因此,要完善文官制,必须从以下几个方面着手:首先,提高社会保障立法层次,逐步由地方立法转为中央立法;由行政立法转为人大立法,为劳动与社会保障部开展管理工作和推行相关政策打下坚实的法律基础。其次,提高劳动与社会保障部的地位,在其机构内部奉行严格的等级权威与层级节制,将垂直管理延伸到市一级的社会保障局。各级社会保障管理机构应无条件服从上级主管部门的命令与安排;地方政府在一般情况下应无权干涉当地社会保障管理机构的正常工作;利用我国行政体制中党政系统与系统双重领导的特色,在各级党委建立社会保障委员会,配合各级社会保障管理机构的工作。再次,在社会保障管理机构内部建立严格的规范与制度并完善监督机制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人员心中树立牢固的理性与法制精神。第二,适度发展企业化运作的社会保障管理机构。首先,在经济和社会发展较为成熟的地区将区、街道及以下级别的基层社会保障管理机构改制为接受劳动与社会保障部监管的企业化运作的事业单位———社会保险公司。这些社会保险公司负责社会保险的办理、咨询和征缴等业务管理。它们的运营经费并不来自财政拨款而是从企业和职工缴纳的社会保险费中提取一定比例作为公司利润以维持其正常运营,而国家则对其提供一定的财政补贴和税收优惠。改制之后,公共服务的成本与收益紧密联系;管理人员的收入与社会保险公司的效益直接挂钩,社会保险公司的运营效率较改制前将有所提高。其次,将竞争意识与效率机制注入社会保险公司。国家应将一个地区的基层社会保险管理机构分拆成几家社会保险公司,以破除垄断并鼓励它们之间的竞争。企业和职工应有权自主选择投保机构。由于市场和竞争的压力,这些公司会自发提高运营效率并提供更好的服务以吸引更多的企业和个人投保。同时,这些社会保险公司在经济利益的驱动下还会主动利用其社会资源和关系网迫使那些违反劳动法和相关规定的企业为职工办理社会保险,扩大社会保险的覆盖面。劳动与社会保障部还应对社会保险覆盖率进行考察,与当地社会保险公司签订合同,将社会保险覆盖率作为绩效考核的标准之一以确定其享受国家财政补贴和税收优惠的额度。
参考文献
[1]刘淑周.完善社会保障体系构建和谐社会[J].福建省委党校学报,2005,(1).
公共管理类课程实践性教学方式较多,其中采用较多且很成功的是案例教学法。案例教学是运用典型案例,将学生带入特定事件的现场进行案例分析,通过学生的独立思考或集体协作,进一步提高其识别、分析和解决某一具体问题的能力,同时培养正确的管理理念、工作作风、沟通能力和协作精神的教学方式。当然,案例及其教学并非要取论的发展或者实践的观察,而是为从一种不同的背景审视理论与实践的关系开辟了道路,是以情景模拟的方式使学生们置身案例所描述的特定情景中来运用所学的知识独立地观察思考、分析问题,而不是直接进入社会实际活动中去直观感受、观察实践。社会调查却是要通过深入社会搜集直观感性的第一手材料,进而分析研究材料,形成理性的调查结论,是知识从感性向理性深化的过程,具有鲜明的参与社会实践的特征。在实践基础上从搜集直观感性的材料、分析研究材料到形成理性的调查结论的认识过程,就是调查的过程。在农村公共管理课程中引入社会调查法来展开实践性教学,引导学生有目的、有意识地专门搜集和整理课堂学习知识的相关信息,通过观察社会、了解社会,可以实现课堂学习与社会中的现实问题的有机联系,促使学生运用所学知识解释社会现象,实现感性认识到理性认识的逐步加深,做到从实践中来,到实践中去,实现学会认知,学会做事,学会合作,学会生存。
二、社会调查法的框架
作为一种系统的、科学的认识活动,社会调查有着一种比较固定的程序,这种固定的程序可以说是社会调查自身所具有的内在逻辑结构的一种体现。主要包括以下几个步骤:
(1)提出调查主题。这是整个社会调查工作的基础,需要在理论分析的基础上提出有价值的、有创新的,具有可行性的调查主题或观点,尽量具体化和精确化,以便界定调查对象、调查区域范畴和实施调查。
(2)调查准备。在明确调查主题后,需要为实现调查目标而进行调查设计和准备调查问卷。调查设计主要是针对需要研究的问题制定研究分析的策略,并选择适当的调查方法以保证调查资料的收集和分析过程的规范和科学。调查问卷的设计是调查准备阶段非常重要的工作,必须要将研究主题放在一定的理论分析框架中,明确需要收集那些方面的资料,紧密围绕研究主题设计问题,采用可观察指标,注意构建可操作的变量和指标之间的逻辑关系,选择适当的问卷结构,这直接影响到所收集的数据质量和后续的研究。此外,简洁和被调查者易于理解的调查问题能保证调查的顺利进行和数据质量的真实,在设计问题时必须要考虑被调查者的时间资源、个体认知能力等情况。
(3)社会实地调查。在这个环节,调查者要深入社会,根据不同的研究主题选择不同的访谈方法收集资料。在具体调查访谈过程中,往往可能由于现实条件的变化或调查设计与现实之间存在的偏差等,需要根据实际情况灵活地调整预定的访谈方法或对调查问卷进行修正。
(4)数据整理和分析研究。社会实地调查完成后,收集到的一手资料需要进行整理、统计和分析,得出调查研究结论并撰写调查报告。
三、社会调查法在农村公共管理课程实践性教学中的应用案例
笔者将社会调查法引入农村公共管理课程的实践性教学,取得了良好的教学效果。下面以“京郊农民对农村公共管理状况的满意度调研”为例对社会调查方法在农村公共管理课程实践教学中的运用进行说明。
(一)确定调查主题
根据农村公共管理课程的教学内容,在选择什么内容或问题作为社会调查主题时,主要考虑调查主题的有价值性、可行性等,因而选择“京郊农民对农村公共管理状况的满意度”作为调查主题。这是因为:(1)本课程学习对象为北京农学校农林经济管理专业的本科学生,需要从实践中认识社会,加强专业和课程认知。(2)课程学习的85%以上的学生来自北京郊区,分布于北京市的海淀区、朝阳区以及延庆县、平谷区等九个郊区县的44个乡镇,调研地点的分布具有一定的代表性,学生以自己家庭所在地为中心进行辐射式取点或选择调研样本进行随机抽样调查或滚动取样调查具有非常便利的条件,能够保证问卷调查的质量,而且调研成本低。
(二)调查准备
调查准备主要包括了调查问卷设计和社会调查的组织安排准备两方面的内容。
1•设计调查问卷
调查问卷的设计一定要紧密围绕调查主题,本着全面、科学、可操作性来设计调查问题和构建变量和指标之间的逻辑关系。根据当前北京郊区农村经济状况、农村公共管理的现状、农村公共管理的教学内容及学生的认知能力等,以了解京郊农民对当前农村公共管理的满意度以及影响京郊农村公共管理水平的因素为主要内容,除被调查者及其家庭基本情况的12个问题外,共设计了与调研主题相关的5大类66个问题,其中关于农村公共管理主体的有15个问题,关于农村基层民主的共计20个问题,有关基础设施建设及发展的共14个问题,社会保障及参加情况的有11个问题,收入及其他的有6个问题,其中有些问题还设计了子问题以便搜集更详细的资料,此外还设计了需要补充说明的问题项。通过这些问题,可以考察京郊农村公共管理的状况、村民对公共管理的满意度等相关情况,能使学生对京郊农村公共管理状况有一个直观、真实的认识,从社会实际状况出发来深入而直观地认识农村公共管理的内容、方式、目的等,加深对该课程内容的理解,并从课程学习角度去理解相关政策的实施基础与意义。
2•前期组织安排
随着课程内容的推进,在调查前1个月布置具体的社会调查事宜。主要是介绍社会调查方法、调查数据可靠性的把握、调查报告的撰写以及本次社会调查的要求等,督促学生做相关的知识储备,尤其是对调查问卷要做详细的解释,保证学生理解调查问题及调查目的,减少调查者因对问题的不理解造成的数据错误。因为考虑到少部分学生家庭所在地在北京市城区或京外省份,自主联系京郊农村调研存在一定的困难,为了保证每个同学都能实际进入京郊农村调研,于是按宿舍将学生分成若干调查小组,并且确保每4-6人的小组中至少有2名以上家在郊区农村的学生,要求每组来自城区家庭的学生必须跟随来自郊区的学生进行调研。各小组自主推选一名组长,主要负责小组调查活动的开展和与教师的联系,调查分工等由组内成员自行协商。
(三)京郊农村调查与资料收集
在调查准备阶段,各调查小组根据组员情况,确定调查地点,细化到京郊的村庄。各小组优先选择家庭所在地、亲戚所在地、同学朋友所在地为调查村庄,依靠亲戚、朋友、同学等熟人帮助,在被调查村庄有选择地发放问卷或面对面地调查与访谈,既降低了社会调查的成本而且还能保证问卷的回收率和数据质量。在调查过程中,被调查农民的问题补充说明为研究主题的拓展和深层次分析提供了补充资料。学生在调查总结交流中往往对这个环节的感受最深,从他们的反映来看,更多地集中在学到了课本上没有的东西、对相关教学内容有了更深的理解、团队协作精神的培养、调查访谈技巧的掌握和沟通能力的提高等方面。
(四)调查数据整理、分析与报告撰写
将调查得来的原始数据资料进行整理、分析是撰写调查报告和定量研究的基础。这个环节中,指导学生根据调研主题,分析调查问题之间的逻辑关系,撰写调研报告。各调查小组成员的知识结构和水平的差异影响着各组选择的数据分析方法。更多的小组选择EXCEL进行数据整理和分析,分析较为简单;有些小组选用SPSS统计软件进行分析,实现了农村公共管理课程与统计分析课程的结合,学以致用使分析结果更为深入和全面,并加强了课程学习间的联系。
(五)调查的总结、交流
前面的工作只是完成了一项社会调查,但要取得良好的教学效果,完善社会调查法的实践性教学成效,调查的总结与交流是必不可少的环节。进行调查成果的交流,各小组以PPT形式汇报各组的调查情况、调查结论等,就调查中反映出的问题进行讨论,分享调查体会与经验,并且回答老师和同学的提问,实现知识的启发、碰撞、提升。同时对调查中暴露出问题的总结,比如对于组织安排、问题设计、调查难点等进行总结,以便在今后的社会调查中避免出现相同的问题,完善社会调查法的实施和提高调查效果。从学生对调查交流、总结的情况反映来看,有些小组事先组织安排有所欠缺,导致调查时间和次数比预想的多,很多学生在经过社会调查后改变了原先对社会调查的简单认识;更多的学生反映经过社会调查后对农村公共管理课程中的很多知识有了直观和更深入的认识,并开始思考相关问题,而且还在调查中取得了许多意想不到的收获和感受,比如被调查的村民面对学生说出自己的想法并期望学生们能解决他们说到的问题时,很多学生的反映是认识到专业课程学习的重要性和激发出的强烈的社会责任感。此外,社会调查对交流、沟通能力以及与团队合作能力的锻炼也是学生交流总结中反映比较突出的一个方面。
(六)社会调查的评价考核
各小组完成社会调查后,在规定的期限内要求上交调查报告、填写后的调查问卷、小组成员的分工说明等材料。小组社会调查实践成绩由调查报告成绩、交流汇报老师打分和学生评分三部分组成。交流汇报中,参加汇报会的课程组教师和各调查小组根据调查汇报和回答问题情况打分,分别汇总平均后得到教师评分成绩和学生评分成绩。调查报告成绩、交流汇报教师评分和学生评分成绩分别按照60%、20%和20%的比例加权得出小组社会调查实践成绩。每个学生的成绩以小组成绩的85%为基数,15%按照每个学生在小组社会调查中的分工和表现等给出。科学、合理的评价标准和评价方式有助于借助评价考核来检验课程教学效果和学生学习能力与素质的提高情况,有助于完善实践性教学的各个方面。
作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。
治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任;管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。[1]对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理对传统公共行政模式的批判
20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动(NPM)，通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式;二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来提供，即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)与行政(政策执行)分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实;四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。
随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制(科层制)已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，[3]123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。[]其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，1]以现代经济学的方法来研究民主立宪政体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素:生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务;市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端;服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度;分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性;政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力;问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构(分散化)，采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[]奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;社区拥有的政府：授权而不是服务;竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去;有使命的政府：改变按章办事的组织;讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要;有事业心的政府：有收益而不浪费;有预见的政府：预防而不是治疗;分权的政府：从等级制到参与和协作;以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任;一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性;明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估;公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的;政府职能更有可能受市场检验(如合同外包)，或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可;通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。[7]Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。
二、作为制度安排的治理理论
治理(governance)与统治(government)来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。[9]从治理实践上看，“‘治理7的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。[1°]概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。
治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排?面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。
全球治理理论的主要创始人詹姆斯N.罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动——从家庭到国际组织——的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。
海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”12]罗伯特基欧汉和约瑟夫奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。3]林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构;惯例和法律;政策许可;可获得的资源;机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。4安妮麦蒂K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。
在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”
三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么?如何更好地实现这些目的?要实现这些目的，政府需要什么能力?要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。
由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者;治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度;治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，‘‘价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好?这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM—样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是‘‘在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。1]治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。
四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合新公共管理运动和治理理论在问题意识、聚焦点和哲学基础上差别很大，两者核心的分歧体现在：治理是政治学意义上对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变，而公共管理运动则更多强调的是政府组织的管理理念、方式、工具的改变。然而对于当下中国的社会管理体制创新，具有非常重要的借鉴意义：社会管理体制或模式创新，可以吸纳新公共管理运动对于传统科层制政府的改造功能，同时借鉴治理理论的多元协作理念，在国家与社会、政府与公民关系发生根本变化的背景下，转变政府管理和社会治理的理念、方式和工具，以实现“善政”和“善治”。
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