关键词：金融监管； 各国金融监管改革 ；国际金融监管新趋势
中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0373-01
一、各国金融监管立法的变迁
（一）美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1992年经济危机后，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。 《格拉斯-斯蒂格尔法》中的规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，此法案的签署正式确立了混业经营和功能监管制度。
（二）英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。①这一系列立法措施宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三）德国：“全能银行”模式
德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。
二、国际金融监管的发展趋势
在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，这是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融的产物，这种法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）强调安全与效率并重的金融监管目标
20世纪70年代以前，国际金融管制主要侧重于维护金融体系的安全，进入70年代之后，随着各国经济的发展，传统的金融管制法案逐渐显得不能适应需要。各国的金融监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，开始越来越注重金融自身的独特性，金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。各国通过金融立法改革，从单纯强调金融安全转而强调安全与效益并重的目标。
（二）强调机构性监管向功能性监管的转化
国际金融的发展趋势和本质要求是由分业经营转向混业经营。功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。
（三）强调从分离监管到统一监管的转变
统一监管体制是指由统一监管主体对从事银行业、保险和证券不同类型业务的金融机构实行统一监管，有利于判断混业金融机构的总体风险。统一监管具有如下优势：①可以消除监管死角；②如果监管内容类似，可以提高监管效率；③可以降低分业监管带来的信息分享成本；④可以充分利用人力资源；⑤可以避免因监管机构的不同而带来的监督程度和监管力度的差别；⑥有助于加强对混业经营金融集团的监管。
（四）强调外部监管与自律监控的结合
金融监管可以通过不同的方式来实施，主要包括政府的外部监管和金融机构的自律监控两个方面。1998年2月，巴塞尔银行监管委员会公布了《关于内部控制制度的评价原则》，提出了评价银行内部控制制度的14条原则。这些原则及于监管当局对金融机构内控制度进行监管以及健全内控制度都具有重要的指导意义。
（五）强调金融监管的国际协调与合作
20世纪90年代以来，金融监管的国际合作取得了前所未有的发展。长期以来，巴塞尔委员会一直努力在两个领域内展开工作，一是制定共同的监管最低标准，供各国监管当局遵循，以求达到监管标准最低限度的统一。二是划分东道国与母国的责任。1997年，巴塞尔委员会推出了适应国际金融市场发展的新文件-《银行业有效监管核心原则》。同时，国际货币基金组织致力于把10国集团（BIS）多边安排的成功监管扩展到越来越多的对金融体系有重要作用的新兴国家，以加强国际金融体系。在充分合作基础上的全球化监管已是大势所趋。
三、对我国金融监管制度改革的启示
我国是一个发展中国家，相对而言，金融监管立法还比较薄弱，面对国际金融监管体制的新的变化，当前我国金融立法应重点做好以下几点。
（一）金融监管在重效率的同时还要兼顾安全
金融监管要处理好安全和效率关系，要两者并重。金融创新能够推出新的具有吸引力的金融资产，使市场工具多样化，有助于建立一个发达的金融市场，但同时金融创新也带来了巨大的金融风险，如监管不力，则会有害金融市场。尤其对于发展中国家来说，金融创新还停留在初级阶段，发展潜力巨大，在金融过程中，必须处理好风险防范与金融创新的关系，既不能以风险为由抑制金融创新，也不能为创新而忽视风险防范。
（二）监管体制须不断完善以避免落后于金融创新
我国金融监管采取的是分业经营、分业监管的体制 ,货币监管职能由中国人民银行行使 ,机构监管职能由银监会、证监会、保监会行使。这种分业经营、分业监管的体制已不应国际金融的全球化的现实。在金融场日益全球化及金融创新产品日益复杂的今天 ,传统金融场之间的界限已经淡化 ,跨市场金融产品日益普遍 ,跨部的监管协调和监管合作显得日趋重要。因此 ,我国必须加金融监管方面的立法 ,确立新的金融监管体制。金融监管逐渐实现由分业监管向统一监管的过渡及由机构性监管功能性、目标性监管过渡。
おげ慰嘉南祝
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一、各国金融监管立法的变迁
（一） 美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1929年美国股市发生暴跌，随后美国陷入了一场空前绝后的经济危机，股市、银行体系几乎全面崩溃，公众对银行行为表现出极度的愤怒和不信任。在这样的经济和社会背景下，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。根据该法规定：任何以吸收存款业务为主要资金来源的商业银行，不得同时经营证券投资等长期性资产业务；任何经营证券业务的银行，也不能经营吸收存款等商业银行业务；商业银行不准经营证券发行、证券包销、证券零售、证券经纪等业务；商业银行的员工不得在各种投资银行机构兼职；商业银行不得设立从事证券业务的分支银行或附属机构。这些规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。
20世纪80年代随着金融自由化趋势席卷全球，外资银行大举进入美国，对美国金融市场进行前所未有的冲击。由于分业经营的限制，美国金融业在国际市场的竞争力日益下降。美国金融监管当局被迫进行了一系列旨在提高美国银行竞争力，推动金融业发展的金融自由化改革，先后于1080年和1982年通过了《取消存款机构管制和货币控制法案》和《高恩-圣杰曼存款机构法案》等有关法律，放开了存款货币银行的利率上限，从法律上允许银行业和证券业的适当融合。
经过80年代的金融改革，美国金融分业经营的基础正逐渐消失，分业经营制度也已经不断地被现实所突破。进入90年代后美国银行界要求修改直至废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的呼声越来越高。与此同时，银行业的并购浪潮大大改变了国际银行业的整体格局，并购的规模、金额不断扩大，跨行业、跨国界的并购成为新的热点。在这些因素的刺激下，美联储于1997年初修改了《银行持股公司法》中的个别条例，建立了更有效率的银行兼并和开展非银行业务的申请和审批程度，取消了许多对银行从事非银行业务的限制，商业银行能更自由地从事财务和投资顾问活动、证券经纪活动、证券私募发行以及一些其他非银行业务。更重要的是，美联储扩大了银行持股公司附属机构可以承销和交易证券的范围，并大大减少了可能降低这些业务收益的限制。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，美国正式宣告实行金融业的混业经营制度。j
《金融服务现代化法案》的颁布标志着当今金融法律已经从规范金融活动过渡到管理和防范金融风险，并向推动金融市场主体的联合、竞争和效率方向发展。该法案体系庞大，内容涉及包括银行、证券和保险在内的整个金融业活动的具体规范以及在权利和程序方面的具体可操作规范，其要点包括（1）促进银行、证券和保险之间联合经营，加强金融机构的竞争；（2）强化银行业与工商业的分离，实现金融体制的现代化；（#）保留并扩展监管机构，加强金融监管；（4）强调消费者保护；（5）强调对小企业和农业企业提供金融服务；（6）以法律形式作出对有关课题进行研究的明确要求。k这一法案的诞生，促进了金融产品的创新、降低了成本，提升了美国金融市场的竞争力和抵御风险的能力，给市场注入了新的活力。在监管方法上，由个别监管转向了综合监管，确立了功能性监管的模式，这些都对其他国家的金融监管立法产生了深远的影响，从而影响到世界金融市场格局的变化。
（二） 英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，它建立在监管者与被监管者之间相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。
1979年10月英国颁布了《1979年银行法》，是其银行监管走向法制化的第一次尝试，但该银行法没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，因为在处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性，使得监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理人员的支配。
70年代以后，英国政府放松了对银行业竞争的限制和对金融业的管制，一时间英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的迹象。为了顺应金融市场的发展，1986年10月27日，英国政府出台了《金融服务法》，该法案的出台被称为“大爆炸”（BigBang），它允许银行从事证券及其他投资等，成为没有业务界限，无所不包的金融集团，它有效地改变了英国金融市场的结构，促进了市场的全面竞争，使英国金融市场发生了根本性的变化，英国金融市场上再度出现了投资银行和商业银行全面融合的局面。在监管体系上，英国在该法案的基础上成立了证券投资委员会（SIB），对从事金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，从而形成了自律管理与立法监管相结合的模式。l然而，此时英国的金融监管却没有跟上混业经营的步伐，英格兰银行仍保留了对银行的监管权，暴露出来的问题是对那些拥有大量非银行业务的银行集团的监管尤为薄弱，以至发生了巴林银行倒闭事件。
为了迎接金融全球化、自由化和欧元的诞生，英国政府在1997年提出了金融体制改革的方案。将英格兰银行的监管权剥离出去，把对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局（Financial Service Authority，FSA），主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司以及金融市场清算和结算体系的监管。1998年6月，英国通过了新的《英格兰银行法》，将英格兰银行的职能限定在执行货币政策，发展和改善金融基础设施的范围内。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，在经历了多达2000 余次的修改之后，终于于2000年6月被英女王批准，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，取而代之的是单一的巨大金融监管机构，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三） 德国：“全能银行”模式
1948年德国进行了货币改革，之后颁布了《德意志联邦银行法》、《德意志银行法》使德国在战后迅速建立了一整套比较健全的货币制度和金融体系，制定了相对稳定的金融货币政策和有力的监管措施，为德国战后经济恢复和发展奠定了良好的基础。
1961年联邦德国通过的《银行法》授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机构，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥着中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。同时《银行法》第7条明确规定了联邦银行依法拥有对金融机构日常监管的职能。这样，联邦银行监管局和联邦银行分别侧重于微观金融机构的具体监管和宏观金融市场的监管，共同负责德国银行业的监管。
总体而言，德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。根据德国《银行法》，全能银行的经营范围不仅包括存款业务、贷款业务、贴现业务，而且还包括信托业务、证券业务、投资业务、担保业务、汇总业务、财务业务、金融租赁等在内的所有金融业务，甚至还可以持有非金融企业的股权。这种全能银行制不仅便利了银行体系向工商企业提供广泛而有效的金融服务，同时也有利于分散银行的风险，保证银行利润的稳定增长及银行稳健经营。
然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。此外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志银行失去了独立制定货币政策的功能。2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行的体系。m
（四）日本：从“分业”到“混业”
二战后，为了恢复在战争中受到重创的经济，治理恶性通货膨胀，同时也由于美国在政治、经济各方面的介入，日本建立起一种限制型金融体系，主要表现在两方面：一是银行业务与证券业务分离。1947年3月公布的《证券交易法》第65条就明确规定，严禁银行办理证券业务。这样，银行与证券公司形成相互隔离的关系。二是对银行进行“长短分离”，区分长期融资银行与短期融资银行，以实现银行与信托的分离。
20世纪80年代以来，在金融自由化和国际化浪潮的冲击下，日本的分业监管逐渐松绑。1981年修改银行法，允许银行经办有价证券，特别是银行可以经营公共债的买卖，办理有关新公共债的募集等业务。由此，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局，这是日本金融制度进入综合挂时期的一个重要标志。1992年6月日本国会通过了《金融制度改革法》，并于次年的4月1日正式实施，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉。
1996年10月17日，日本经济审议行动计划委员会下设的金融工作小组。公布了以放款和取消各种限制为中心内容，题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。日本的大改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。首先是于1998年1月解除对金融控股公司的禁令。其次是取消对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本通过金融控股公司的形式完成了向金融混业经营高级阶段转变的过程。n
二、国际金融监管的发展趋势
在分析了以上各国金融监管法律制度的演变之后，我们可以得出这样的结论，在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，但这不是一个简单的管制循环，而是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融实践的产物，法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）安全与效率并重的金融监管目标
金融监管目标的确立是金融监管的核心问题，它决定了具体的监管制度和监管措施的制定和实施。20世纪70年代以前，国际金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。然而90年代以来，安全与效率并重的金融监管理论逐渐占了上风。各国的监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融自身的独特性， 金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。这一方面顺应了金融业发展的趋势，提高了经营效率；另一方面也是建立在各金融机构内部风险控制能力的增强以及存款保险制度、最后贷款机制等安全保障日益完善的基础上的。
（二）金融监管结构向综合性、统一性发展
金融创新的一个重要变化就是金融机构间的接线越来越模糊，原来实行分业经营制度的各国都纷纷打破限制，许多金融机构一方面通过金融创新绕开管制，另一方面则通过子公司和控股公司从事非银行业务，这就要求金融监管也采取统一的、集中的管理模式。各国的监管当局都相应地扩大了金融监管的范围，对各类风险实施全面管理，成为金融业监管的一个重要趋势。各国金融立法在数年内一而再、再而三地修改，正是为金融业由“分业”向“混业”转变提供合法性论证。
（三）实行功能型监管
功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，用统一的尺度来管理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应了金融业的混业经营的趋势。美国、英国和日本不论他们在金融监管模式上有多么不同，但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管，而且他们的立法实践也说明功能监管可以适应不同的金融监管模式。
（四） 监管与自律并重
即对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度，提高自我监控水平。如美国对银行的监管，监管机构只集中对法人机构进行监管，即对银行总行进行集中监管，而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论，同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。这样，监管机构可以集中精力监管那些综合性 金融集团和大型金融控股公司，从而提高效率，稳定金融体系。p
[关键词]金融创新;金融创新风险;风险防范
一、金融创新与金融创新风险
(一)金融创新的涵义
20世纪20年代美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特在其名着《经济发展理论》中认为创新是新的生产函数的建立,包括新产品的开发、新生产方式或者技术的采用、新市场的开拓、新资源的开发和新的管理方法或者组织形式的推行。熊彼特的创新理论研究的对象是广义的经济发展中的创新。对于金融创新,本文的界定为:金融业各种要素的重新组合,具体是指金融管理当局或金融机构为追求宏观效益或微观利益而对其机构设置、业务品种、市场结构及制度安排等方面进行的创造性变革和开发活动。金融创新的具体内涵包括:金融业务创新、金融市场创新和金融制度创新。
(二)金融创新风险
金融创新风险是金融创新过程中,创新供给主体的创新措施不能顺利实施,或者是创新收益遭到损失的可能性。它由两部分构成,一是金融创新[文秘站:]设计过程中的各种风险,即由于设计过程中的各种不确定因素而使金融创新措施未能如期出台,甚至流产的可能性;二是金融创新实施过程中的风险,即由于实施过程中各种不确定性因素的存在,而使实施受到阻碍或实施效果严重偏离预期的可能性。这两种风险之和,即为金融创新总风险。]
1.金融创新风险的形成原因。(1)金融创新通过影响货币供应量而使通货膨胀成为可能。商业银行的新型负债账户、可转让存单、证券化贷款等金融创新创造了新的货币供给。而现代金融业电子化的进程加快,电子技术的应用大大提高了金融交易效率,从而提高了货币流通速度。另外,金融创新通过电子化交易、创新的工具等扩大了货币乘数。以上都增加了中央银行控制货币供应量、调控信贷规模的难度。(2)金融创新弱化了金融监管的有效性。金融创新,一方面,导致金融监管的领域扩大,对象增多。除了对于传统机构的监管,监管机构需要对投资公司、基金公司等新型的金融和准金融机构监管;另一方面,由于表外业务规模的扩大,表外风险随时都能转化为真实的风险,对于表外业务的监管难度也在增加。(3)金融创新降低了金融体系的稳定性。金融创新使得各种金融机构原有的分工界限日益模糊,降低了金融机构的稳定性。大量的金融创新工具为投机活动提供了诸多“冲击市场”的手段。金融创新推动了金融市场、资本流动的国际化,使局部的金融风险能够迅速转化为全局的金融风险。
2.金融创新风险的构成。金融创新风险可以细分为以下各种风险。(1)设计风险。即由于金融创新设计过程中的各种不确定因素而使金融创新措施未能如期出台,甚至流产的可能性。(2)市场风险。即市场价格变动而导致金融衍生产品价格变动而产生的风险。这里的市场价格,主要是指基础资产的价格。(3)信用风险。即衍生交易的一方不按合同条款履约而导致的风险。(4)流动性风险。即金融衍生工具的持有者在市场上找不到适当的对手,只能以低于市场价格的价格,将衍生工具出售所造成的风险。(5)操作风险。指由于内部控制系统或清算系统失灵而导致的风险。(6)法律风险。即由于交易合约内容不符合法律规范,交易合约不具备法律效力或其他方面的法律原因,而给交易主体带来的风险。(7)声誉风险。即由于操作失误,不按时履约,违反相关法律、法规或其他原因,而给组织创新工具交易的机构或交易中的一方的声誉带来的不良影响。声誉风险这种无形损失,经过一段时间后一定会转化为有形损失。
金融创新风险是相互联系、相互影响的。其中市场风险占据主体地位,它与其他风险相互紧密联系。比如,在衍生产品交易市场上,某种衍生产品的价格波动越大,交易主体无法履约的可能性越高,因而信用风险也就越大。同时,市场风险越大,交易主体把衍生产品合约在理想的价位上脱手的可能性越小,流动性风险也就越大。同样,其他风险也会对市场风险产生影响。比如,操作风险的增大会提升衍生产品合约价格波动的幅度,从而增大市场风险。总之,金融创新的风险体系,是一个由多种风险交织在一起的彼此制约的复杂链条。
二、金融创新风险的防范
在全球金融一体化的背景之下,我国民族金融业面临激烈的挑战和竞争。激发金融创新的动力,提高金融创新风险防范的能力,是新的形势下我国金融业在激烈的竞争中持续发展的重要途径。
(一)金融监管与金融创新风险防范
各国监管当局和国际性金融监管合作机构一直在积极地探索有效的风险监管办法,制定和实施了一系列金融风险监管规则,采取了各种各样的防范风险的措施,以构造金融创新风险的监管机制,以金融风险监管来防范金融创新风险,应该从如下几个方面考虑。
1.有效的监管形式的安排。混业经营已经成为当今国际金融发展的趋势,2005年中国工商银行、中国建设银行和交通银行被确定为首批直接投资设立基金管理公司的试点银行,我国银行开始涉足基金业务。2006年10月,保险机构获准可以投资境内国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行等未上市银行的股权。为了满足跨领域金融创新的需要,我国的金融监管可尝试设立国家金融管理局以取代中国人民银行,实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管,将金融监管权统一起来,为我国金融业走向混业经营提供有力的保障。
2.建立和完善金融监管的法律支持体系。金融监管的有效运行依赖于健全的金融法律体系。监管者要有效履行金融监管职能,除了主体法律体系外,还需要一套较为完整的与之相配套的实施细则,对立法环境尚未成熟、近期不易立法的有关金融行业,先制定过渡性的暂行条例。
3.加强监管机构之间的信息交流与共享,建立和健全金融信息披露制度。健全金融监管信息系统,在条件成熟时建立金融监管信息中心,专门从事监管信息的收集、整理、、分析、研究,保证信息共享的长期性、稳定性、安全性,达到防范金融风险,提高金融监管效率的目的。
4.实行严格的市场准入监管。市场准入监管是防范创新工具交易风险的第一道关口。监管当局对准备上市的创新工具,各种交易机构的注册、审批,交易所会员及经纪人资格的批准等都要严格审查,把 握交易风险和交易总规模,控制金融创新风险,确保金融市场的有序、健康发展。
5.监管的市场化,引入金融机构信用评级法。穆迪已为全球超过1000家银行发出评级,其中包括已开发市场和新兴市场银行。信用评级运用于金融监管之中,一方面,评价金融机构的业绩,对金融机构的经营具有指导作用;另一方面,利用评 级指导金融机构的投资和经营活动,以提高资产质量,限制不慎投资经营活动。
6.建立高效的金融创新风险预警体系。借鉴发达国家金融风险防范的经验,结合我国金融业运行的实际情况和风险特征,金融风险预警系统从宏观层面可分为三个层次(如下图所示)。
(二)金融创新主体与金融创新风险防范加强金融创新主体创新风险防范,可以从以下三个方面来考虑。
1.表外业务的管理。金融创新主体应根据自身的规模、资金、能力等确定表外业务占全部资产额的比例,并把握好表外头寸。同时,表外业务与表内业务要分开管理,加强表外业务的统计和核算,及时发现表外业务经营中存在的问题,并制定出应付突发事件的措施。
2.海外分支机构的管理。总部要对海外分支机构规定业务范围及各类业务的规模和审批权限,加大总部对海外分支机构资金流动的管理力度。2004年中国航油(新加坡)股份有限公司违规从事投机性石油衍生品交易而导致巨额亏损,最后不得不接受重组。中航油事件充分表明,总部对于其海外分支机构的管理制度构建需要进一步的完善与创新。
3.金融机构内部控制设计。实践中,几乎所有关于衍生金融工具监管的建议性文件都突出强调内部控制制度在衍生金融工具监管中的核心作用。建立和完善创新金融工具交易的内部控制制度应该包括以下几个方面。第一,明确创新金融工具交易中董事会、管理当局以及具体操作人员的职权和责任,实行严格的问责制,对在交易活动中有越权或违规行为的交易员及其主管,要有明确的惩处制度;第二,应建立足以监控、管理和报告创新产品交易风险的管理信息系统,特别是明确不同层次韵报告制度;第三,应选用具有高素质的交易人员,并明确界定交易员权限,包括其职责范围和交易限额;第四,实施全面的内部控制与稽核。创新业务风险管理规则和程序是内部控制总体框架的延伸,内部稽核人员对风险管理过程和内部控制系统进行定期检查,有效发挥内部监管职能。
(三)注重发挥行业自律组织的监管作用
对于金融创新风险的防范,我们在强调加强政府监管的同时要注重发挥行业自律监管的作用。衍生产品品种众多,交易过程复杂,交易规模庞大,监管部门很难对所有的交易进行全面的监管。因此,监管当局应该采取各种行之有效的措施,充分调动市场交易主体自律管理的积极性。2000年5月,中国银行业协会(China Banking As sociati—on,CBA)成立。实践证明CBA在维护银行业市场秩序、提高银行业从业人员素质、促进银行业的健康发展、维护金融体系的稳定等方面发挥了积极的作用。
(四)国际协作与金融创新风险防范
通过金融监管的国际协作,各国监管机构与国际性金融组织的合作与协调,能够有效的降低金融创新风险。金融创新监管的国际监管可以从两个方面进行考虑:一是国与国之间的协作监管;二是国际性组织对其成员国所进行的风险监管。
1.国家之间的协作监管。全球金融国际化趋势日益明显,金融创新工具的交易、金融组织机构、金融创新业务和金融创新市场都朝着国际化的方向发展。这样,一方面,其增加了一国政府和金融监管当局对本国金融机构及金融市场交易活动监管的难度;另一方面,一笔业务或经济纠纷也往往涉及到多个国家的监管法规能否共同协调的问题。由于金融创新的风险带有国际性质,其监管不是某个国家的事情,它关系到本国乃至全球的金融安全。因此,在此方面加强国际协作更加重要。
2.国际组织的监管协作。开放式经济条件下单个国家金融监管的失灵使得金融监管国际合作成为必要。从20世纪80年代起,各国监管当局开始进行国际合作。在银行监管方面,在国际清算银行的主持下成立了“银行规则与监管实践委员会”,即巴塞尔委员会。巴塞尔委员会的建立,开创了金融监管国际合作的先例。 国际证监会组织(IOSCO)是由各国证券与期货监管机构所组成的证券监管国际合作的组织。1994年成立的国际保险监管者协会(IAIS),通过为各会员国提供磋商平台,以提高保险领域的监管标准。
[参考文献]
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金融是现代经济的核心。区域经济的发展在壮大了地方实体经济的同时也孕育了市场对金融服务创新的监管需求，而由于金融混业经营、区域经济金融发展差异性、金融资源供给不均衡等原因所导致现行金融监管效能部分失效，更是推动地方政府金融监管机构成立的现实因素。一方面，成立地方政府金融监管机构是弥补“一行三局”监管盲点的重要措施。目前，“一行三局”的垂直监管一般延伸到县级，证券监督管理机构只能延伸到省级。通过深入研究分析，我们发现已经出现“一行三局”监管模式很难覆盖的领域，如民间金融、小额贷款公司、担保公司、典当商行等。地方政府金融监管机构的设立，金融监管权下放到基层，可有效缩短监管半径，充分发挥地方政府本地优势。另一方面，成立地方政府金融监管机构是地方政府发展区域经济的必然举措。地方政府金融办一般归属地方政府部门，通过在政府内部设立专门金融监管机构的形式对当地经济进行引导和监管，维护地方金融秩序，促进经济、金融健康持续发展。尤其是近年来，温州、鄂尔多斯等地区民间金融的蓬勃发展与问题的此起彼伏，考验着地方政府发展经济和维护地方金融稳定的执政能力。为此，成立一个隶属于地方政府系统的金融监管机构成为现实需要。
二、更名、扩编、增责是地方政府金融监管体制改革的主要方式与实现路径
首先，由于在我国并不存在一个综合性、统一性的中央的金融监管部门，故各地方政府金融监管机构的名称并不统一，如“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融监管办公室”以及“金融监管服务中心”等名称。更名是各地方政府金融办推进地方金融监管体制改革的重要方式之一。例如，广东省金融服务办公室更名为“广东省金融工作办公室”，北京市金融办更名为“北京市金融局”，从而，金融监管权也随之得到适当扩大，服务地方经济金融的功能也得到一定健全。地方政府金融监管机构重视金融协调、服务和培训的职能，密切联系地方金融实际，注重强化金融产业规划、金融政策实施、金融市场体系建设、和新兴金融机构监管等职能。其次，在编工作人员数量与人才结构是衡量一个组织机构强大与否的重要标志。从全国来看，上海市金融办是较大的地方政府金融监管部门，机构编制一百多人，可它们感到人手还是不够。另外，江苏同样面临这个问题。与东部沿海地区相比，西部地区地方政府金融监管机构在编制数量和职能完善程度上存在较大差距。一般地，提供传统公共服务是地方政府的主要功能，而从事专业化金融监管则是对地方政府的重大挑战。传统地方政府既缺少从事专业化金融监管的现代金融人才，也缺乏从事专业化金融监管的实践经验。随着经济金融形势的快速变化，地方政府要促进经济平稳、健康和可持续发展，必须有效利用金融这个有效的经济手段，为此，充实各级政府金融办的编制与人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融监管机构在金融监管体制内具有重要地位。它是规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、金融产业布局的掌控人、地方金融监控的防火墙。地方政府金融办重要职责与功能的有效发挥，必定以一定的权责为保障。否则，地方政府金融监管机构就成为无本之木、无源之水。实际上，各省、市、自治区政府金融办正是通过一定程度的增责扩权来发挥其重要功能的。例如，温州市于2011年成立温州市金融监管服务中心，与金融办合署办公，其职能已经由服务、协调两项拓展至十一项，其中包括：负责股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他各类投资公司监督和管理；负责小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等地方政府管理的各类新兴金融行业的专项检查；配合相关金融监管和其他管理部门开展对地方金融机构的专项管理；聘请第三方组织对地方政府管理的各类新兴金融机构和相关民间金融组织的业务活动及其风险状况进行现场检查；统计、分析地方金融组织的相关数据信息，等等。地方政府金融监管机构职能进一步向监管领域延伸，使得金融办无疑已逐步成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。
三、地方政府金融监管体制改革的过程是扩权增责与强化协调、服务功能的有机统一
近年来，地方政府金融办扩权潮起。2009年上海市印发《上海市金融服务办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》，这个被外界称为“三定方案”的规定，新增了监管地方金融国资企业、地方各类新型金融企业等职责，从而赋予了上海市金融办更多实权。同年，北京市金融工作局于3月30日挂牌成立，这是全国第一个省（市）级金融工作局。它改变了过去金融办不在政府序列的情况，其职能也进一步强化。以此为鉴，中西部地区的一些省、市、自治区也提出类似的地方政府金融办实体化改革思路，分别将金融办调整为政府直属机构。地方政府金融办实体化改革的扩权思维并不应放弃成立金融办的初衷——议事协调机构，其主要职能是协调、服务当地的金融工作。鉴于经济与金融深度融合发展的形势，地方政府金融办作为地方政府管理当地金融工作的职能部门，在合理、适当扩大权责的过程中，其协调与服务职能更应该得到强化。当然，强化地方政府金融监管部门协调服务功能的目的是守住不发生系统性和区域性金融风险底线，加强对局部和区域性金融风险的监管。通过金融改革创新，采取得当措施，尝试建立“一办一行三局”即地方政府金融办、人民银行、证监分局、保监分局、银监分局相互协调、沟通和协作的地方金融监管格局，尤其是要理顺中央金融监管部门派驻地方机构与当地政府金融办信息收集、交流与共享机制，以克服金融市场上信息不对称问题，为构建新型地方金融监管打下坚实的信息合作基础，更好地防范化解金融风险。
四、地方政府金融监管体制改革应形成“大一统、小分权”的新型监管格局
1. 颁布新的金融监管法律
过去较长时期内，英国实施的是以金融机构自律监管为主，辅以“道义劝告”的监管方式。例如：英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发一封正式的信函，要求其规范业务活动。虽然信函本身不具有法律的约束力，但在实际执行过程中起到很好的作用。
2000年6月，英国女王签署了一部英国历史上议院对提案修改达2000余次、创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律――《2000年金融服务和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)。这部法取代了此前制订的一系列用于监管金融业的法律、法规。例如：
《1979年信用协会法》(the Credit Unions Act 1979)
《1982年保险公司法》(the Insurance Companies Act 1982)
《1986年金融服务法》(the Financial Services Act 1986)
《1986年建筑协会法》(the Building Societies Act 1986 )
《1987年银行法》(the Banking Act 1987)
《1992年友好协会法》(the Friendly Societies Act 1992)
……
这部法也成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力和义务，统一了监管标准。
2. 整合金融监管组织
根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构――金融服务监管局(Financial Services Authority，简称金管局，FSA)。
1998年6月1日之前：英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构：
英格兰银行的审慎监管司(SSBE)
证券与投资管理局(SIB)
私人投资监管局(PIA)
投资监管局(IMRO)
证券与期货管理局(SFA)
房屋协会委员会(BSC)
财政部保险业董事会(IDT)
互助会委员会(FSC)
友好协会注册局(RFS)
这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。到了1990年代中期以后，分业监管的有效性开始降低，弊端也暴露无遗。
首先，成本增加，效率降低; 其次，监管者与被监管者之间容易产生争议; 再次，被监管者有可能钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金来转移风险，或以人为抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。这使英国朝野上下对改革金融监管模式逐渐有了较为统一的认识。
如今，FSA是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为：
金融监管机构: 包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部；
授权与执行机构：包括授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。
FSA的目的和任务主要有: 保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；为消费者提供必要的保护；为发现和阻止金融犯罪提供帮助。
根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，但不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织，它的经费直接来源于它所监管的金融机构。
虽然FSA要对拥有100多万员工的英国金融业进行全面监管，但其机构并不庞大，现有雇员仅2100人，现任主席为戴维斯(Howard Davies)。
3. 制订新的金融监管规则
根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，FSA已经制订并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场监管机构的“监管11条”。其具体内容有：
(1) 被监管者一定要诚实地开展业务
(2) 被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；
(3) 被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；
(4) 被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；
(5) 被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；
(6) 被监管者必须公平对待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；
(7) 被监管者必须对其客户的信息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能有误导;
(8) 当被监管者的利益与客户的利益发生冲突时，或不同客户之间的利益发生冲突时，被监管者必须公平处理发生的冲突；
（9）被监管者对给予客户的建议和非正式的决定负有责任；
（10）当被监管者对其客户的资产负有责任时，必须做出适当的安排，以保护客户的资产；
(11)被监管者必须以公开及合作的态度接受FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给FSA。
4. 确立新的金融监管哲学
监管哲学即监管理念，是金融监管的指导思想及基本原则，如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等。
改革后的英国FSA的基本原则是围绕风险管理，对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管。例如：
对银行业: 采用以风险控制为基础的监管原则，并根据《巴塞尔资本协议》的规则要求制定英国银行业的实施法规。此外，FSA给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监管条例。
对证券业：吸收欧共体改革证券业监管的成果，将其有关内容纳入监管英国证券业的法律框架。FSA还打破伦敦证券交易所(London Stock Exchange)垄断证券市场信息的格局，推进证券市场信息披露制度的改革。
概括起来，新时期内FSA的监管理念是：
运用谨慎的规则来监管，而不是以“控制”为基础去实现监管；
大量运用在“外部”保持一定距离的监管，而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；
在监管中充分重视被监管机构的会计报告；
充分发挥专业技术人员的作用进行监管。
5、建立金融监管制衡机制
为确保FSA能够正确行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，同时能有效防止FSA在金融监管中可能发生的、渎职行为，成立了专门的金融监管制约机构――“金融服务和市场特别法庭”(Financial Services and Market Tribunal)，于2001年12月1日与FSA同时开始运作。
该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间、经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定，该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式，以公开审理为主。
“金融服务和市场特别法庭”的成立，无疑能够促使FSA认真依法进行监管，有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。
主要变化
1. 金融监管的权力集中
1998年6月1日之前：英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构:
英格兰银行的审慎监管司(SSBE)
证券与投资管理局(SIB)
私人投资监管局(PIA)
投资监管局(IMRO)
证券与期货管理局(SFA)
房屋协会委员会(BSC)
财政部保险业董事会(IDT)
互助会委员会(FSC)
友好协会注册局(RFS)
FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力。从此，英国对金融机构、金融市场和服务于该市场的机构和个人，对清算和支付系统以及有问题的金融机构进行谨慎监管的全部权力，都由“唯一”的金融监管机构――FSA来统一行使：从英国的中央银行――英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签定协议，将原来由财政部拥有的保险立法职能移交给FSA; 对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中。
FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。
2. 金融监管职能从中央银行分离
英格兰银行的监管职能始于1940年代，但直到1987年，其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位。进入1990年代，由于英格兰银行对银行业及金融市场十分了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，因此其在整个金融、经济发展中的作用得到加强，独立性有所提高。
FSA成立后，英格兰银行对银行业的监管职能被移交，而制定和执行货币政策的职能却被强化。在新格局下，英格兰银行主要负责英国金融和货币体系的整体稳定，并对支付系统等基础设施发挥独特的支持作用。英格兰银行有权独立地设定基准利率，独立制定并实施货币政策。鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，监管职能从英格兰银行分离出去后，法律规定，英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会，实行互相介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排，能保证FSA所负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。
3. 监管方式与内容发生重要变化
与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构所不同的是，FSA在监管别强调以下环节：
(1)最节约和有效地使用资源进行金融监管；(2)被监管金融机构管理层是否尽职尽责是相当重要的；（3）加强金融监管的同时，尽可能不压抑金融机构的创新活力；（4）鼓励被监管金融机构之间开展有序的金融竞争；（5）努力保持英国金融业的竞争力及其金融服务和金融市场的国际化特征;（6）在监管目标方面，FSA将通过积极关注金融发展动态，实现前瞻监管，以维持一个“高效、有序且清洁”的金融市场，帮助客户达成公平而合理的交易。
在监管手段与规则方面: FSA所拥有的监管手段都是以风险控制为核心的，尤其是业务风险与控制风险; FSA正在全面修订监管条例，预计条例总数将比原有金融监管条例减少30%;
在监管重点方面：FSA吸收了原监管者英格兰银行对银行业风险监管的经验，对整个金融界特别是三大金融业务的“零售市场”实施“以控制风险为出发点”的监管。
为此，FSA制订了清晰的市场行为守则(Code of market conduct )，并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭，其主要管理者也将同时受到惩处。
改革的影响
1. 促进了金融监管效率的提高
FSA专司金融监管、英格兰银行则负责货币政策的金融制度安排，二者都能充分发挥专业化分工带来的效率优势。
一方面，英格兰银行不必在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，能更好地维护宏观货币金融的稳定；另一方面，FSA统一集中监管，消除了交叉监管现象，可使被监管对象负担的监管成本下降。
尽管FSA的业务范围比原有9个监管机构的业务范围宽泛，但FSA在1999～2000年度的预算比原来9个监管机构预算的总额低很多；更重要的是，FSA的各业务部门通过有效利用集中的监管设施，共享监管信息，便于监管人员全面了解金融市场动态，从而提高了FSA实施金融监管的效率和效果。
2. 适应了金融业发展的潮流
分业经营向混业经营的调整是国际金融发展大趋势。美国银行经营制度从“分业”到“混业”，经历了66年的漫漫长路；而英国的综合银行体系，也已存在较长时间。实际上，英国政府在金融服务发生巨大变化时所进行的以混业监管为目标的改革，为金融业提供了一个金融监管服务的“超市”，既是顺应金融经营模型改变后金融机构进行调整的理性选择，也是政府主导的一场金融体系全面整合的改革。这一改革，不仅方便了英国的金融机构和客户，也提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了伦敦的国际金融中心地位。
3. 创全球金融监管改革新范式
从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向，对各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家而言，具有深远的启示与借鉴意义:
第一，金融监管要“规则化”，要以程序性、可操作性的监督代替“行政命令式”监管；
第二，金融监管要“专业化”，既要监管分工明确、职能明晰，又要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；
第三，金融监管要“信息化”，要对监管对象建立可以共享的信息以提高监管效率；
第四，金融监管要“国际化”，要与国际金融监管规则接轨，实现国际金融监管一体化；
第五，金融监管要适应形势的变革，不断创新，探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径。
资 料:近20年英银行业主要变革
住房贷款协会银行化
1986年和1997年两次对《住房贷款协会法》进行修改，先是允许其进入资本市场融资，并且可以改组为公众持股公司（PLC）；后又允许其在不违反该法的前提下经营任何银行业务，从而引发了大规模的住房贷款协会银行化的浪潮。
零售银行市场上竞争加剧
1.住房贷款协会。2.一些实力雄厚的工商集团。如经营范围涉及航空、广播、音像、饮料等行业的英国维京集团（Virgin）、Tesco、Marks&Spencer等大型超市集团。3.保险公司。目前明珠保险公司、普天寿、标准寿险等许多大型保险公司均已开设了存款及个人抵押贷款等业务。
摘 要 美国金融改革方案经历很长的发展过程。最新改革方案艰难实施后对不同市场参与者产生了不同的效应,虽然这次改革方案取得一些成就,但是其仍然具有一些局限性。
关键词 金融改革 效应 局限性
美国金融改革最早可追述到上世纪30年代的美国的经济大萧条,此项工作是一个长久并且艰巨的工程。美国金融改革经历了混业--分业--混业的过程,同时各个金融机构和管理部门不断地完善。美国的金融不断的改革和创新促进了美国经济不断地发展和前进。本文中最点介绍奥巴马政府最新提出的金融改革方案。
一、美国金融改革方案的发展和演变
美国历史上的金融改革方案大体上可分为以下三个阶段,第一、1933年美国《格拉斯-斯蒂格尔法案》确立分业制度的确立;第二、1999年美国《金融服务现代化法》确立的混业经营制度;第三、2009年奥巴马政府提出的最新金融改革方案。
1.《格拉斯-斯蒂格尔法案》确立分业经营制度
20世纪30年代前,美国的金融制度基本上是不受管制的,自由竞争是当时盛行的观点。此时,美国实行的就是一种混业经营制度。随着1929-1933年大危机对美国的金融制度造成了严重的冲击,人们开始对自由竞争的金融世行抱有怀疑的态度,美国民众认为金融体系具有内在的不稳定性。继而,美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令,旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》,此法案确立了美国金融融市场的分业经营。它把银行、保险与证券市场分隔开来,禁止相互之间涉足对方业务。此法案标志着纯粹意义上的商业银行和投资银行的诞生。后来连续颁布《1934年证券交易法》、《投资公司法》、《银行控股公司法》、《银行公平竞争法》对此法案加以补充和完善。
2.《金融服务现代化法》确立的混业经营制度
随着美国经济形势的变化和金融环境的变迁,美国的分业制度面临多方面的挑战。新的挑战暴露了《格拉斯―斯蒂格尔法》对美国银行业自由竞争与发展的限制。1999年美国参众两院通过的《金融服务现代化法案》废除了1933年制定的《格拉斯-斯蒂格尔法案》,彻底拆除了银行、证券和保险业之间的栅栏,实行混业经营。该法案的通过对全球都将产生深刻影响,这意味着在美国最早实行并传播到世界各地从而对国际金融格局产生了重大影响的金融分业经营制度走向终结,并揭示了金融业混业经营的新纪元。
3.最新金融改革方案
随着2007年美国次贷危机的爆发,美国投行和其他一些金融机构破产、倒闭等,使得美国以至于全世界的民众开始对美国的自由竞争,宽松的监管制度开始报以怀疑的态度。美国民众和政府都认为过度的放任使得美国金融市场过度的向不确定性的方向发展,监管部门的监管过度宽松导致了美国这场金融危机。民众从危急中走出来要求认清了方向,其极力的要求政府干预经济,加大监管力度。此时奥巴马政府处于金融改革是否进行和怎么进行的思考。这次美国政府的金融改革并不是一帆风顺的,它的颁布和通过是经过了多轮的博弈。奥巴马政府提出的金融改革方案,不仅计划扩大美国政府的金融监管职权、监管范围,提高监管标准,还将增设专门的消费者保护机构等,此项方案中的严格监管金融衍生品等条款必定对华尔街的一些大金融机构和大富豪们的利益产生影响,他们联合对抗政府,并且改革计划中的重点问题是改革金融监管机构,如果促使美联储成为超级监管者。2010年7月21日,美国总统奥巴马签署金融监管改革法案,使之成为法律,标志着美国金融监管改革立法完成,这是一个艰辛和困难的过程。
二、美国金融改革的影响
《多德-弗兰克法案》的颁布和出台对美国经济和社会都产生了重大的影响。首先先看一下此法案的主要内容:对资产支持证券实行更为严格的监管;扩大美联储的权力,特别是由其对一级金融控股公司和对互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和“非银行”银行进行监管,其成为系统风险监管者和超级监管者;增设职能机构,保留和健全职能监管;增设消费者金融保护局,对金融消费者实行定向保护监管;设立金融服务监督委员会,进行监督和协调。此法案的颁布对社会上的各个机构和金融投资者都产生了不同的效应,就具体有以下方面:
1.对金融投资者的影响
此项改革方案中,重点出台一项措施--增设消费者金融保护局,对金融消费者实行定向保护。其主要职责是:在信贷、储蓄、支付和其他金融产品和服务市场上保护消费者,规制金融产品和服务的提供者,其具有制定消费者金融保护立法规则的权力。此项措施是为了保护美国的民众在金融消费时的利益。金融消费者利益受损的根源在于风险,而风险根源于市场参与主体匮乏关键信息甄别风险概率分布,信息披露不充分和较高信息交易壁垒使消费者获取信息及其困难。因此,消费者金融保护局能通过防范系统风险,构建合规性的制度,尽可能消除市场交易壁垒,同时加强信息披露制度建设,缓解信息非对称性风险以达到保护消费者权益。
同时,为了保护消费者和金融投资者的免受金融机构不当行为的影响,金融改革方案中提出更大的监管要求。新法案中要求资产不少于一亿美元的基金公司,以及差不多所有资产在1.5亿美元以上的基金公司,都需要在SEC登记,而规模小于上述企业的基金公司将受到州政府的监管,并且大小基金公司都将被要求更加详细地披露它们的投资产品、客户、交易对手和借钱交易时资金的具体用途等,这样将会降低金融机构不当行为给金融投资者的利益的损害。此法案还规定,评级机构对不准确的评级承担更大的法律责任,甚至会失去评级资格。同时,法案允许投资者以“故意或草率”地未能进行合理调查为名控告信用评级公司。
在法案规定的一系列的措施保护金融消费者,其将成为这此金融改革中最大的收益者。
2.对美国金融机构的影响
此法案中重点改革的是对美国金融机构的监管。具体有扩大政府金融监管体制的职能和权力,成立金融稳定监管委员会,负责系统监测和应对威胁国家金融稳定的风险,并努力消除金融机构“大而不能倒”的困局;限制大型金融机构的高风险投机性金融套利,并将以前缺乏监管的场外金融衍生品纳入监管视野。
此法案的颁布对美国大银行的盈利产生了重大的影响。高盛分析师曾报告称,美国新金融改革法案可能令美国的大型银行利润减少13%,其中花旗、美国银行和摩根士丹利受到的冲击最大;根据《经济学人》的数据,预计这些改革措施很可能导致美国规模最大的银行在2013年利润缩水5%-20%。
对于美联储对高风险投机性金融套利产品的审慎监管,由于金融衍生品通常都是庞大和不透明的市场,美联储对场外衍生品市场颁布全面的监管规定。衍生品市场改革将大大抑制衍生品市场的过度交易。《经济学人》的数据显示:特定自营交易的限制、银行部门与部分衍生品业务的分业经营以及大量其它变化将使最大型证券公司的利润减少10%以上。
三、华尔街的应对策略
此方案中严格的限制性和监管性的条款会给华尔街的大富豪们和大金融机构产生很大不利影响。在此法案没通过前,金融行业就四处游说反对加强监管,理由是过多的监管将阻碍金融创新,过度限制和监管金融业的发展将会对经济产生很大的不利影响。随着立法进程的进行,一些大银行开始举行每日电话会议,共同于商讨如何抵制政府加强对信贷违约掉期和其他衍生工具的控制。对于此法案成功通过美国美国参议院与众议员的审议实施后,华尔街的机构们也忙活起来,有紧急回避的,有设法应对的。
美国三大信用评级机构都已对客户发出新的紧急通知,要求用户不要使用他们的信用评级;标准普尔、穆迪投资者服务公司和惠誉评级近几天相继发表声明,不准在新发行债券的相关文件中引用它们的评级。
同时,为了应对新法案中给银行业带来的利润下降等冲击,美国各大银行也开始提高来弥补在降低透支额和借记卡交易费后所带来的收入损失;美国银行、富国银行等,为应对法案中对借记卡收费的新限制,开始向支票账户征收费用;而摩根大通和高盛,则开始建立他们的衍生品经纪业务,以期弥补可能会损失的利润。
同时,华尔街计划以转型来应对这次金融改革。美国媒体曾报道称,承受着资金面驱紧的压力,摩根士丹利打算在地产业收缩阵线,以减少监管法案带来成本的增加。
四、美国金融改革局限性
美国金融改革在艰难中缓慢推进,虽然监管法案取得一些成就,但其仍有一些局限性。概括起来主要有以下几个方面:
1.新方案有改良无革命
对于新方案来说,其涉及面虽然广泛,但仍然是一个比较温和的改革方案,从根本上说,本法案并没有完全颠覆以前的金融发展模式,很大程度上,只是1999年克林顿政府颁布的《金融现代化法案》补充和扩展,并没有打破以前混业经营和金融创新的形式,只是在以前的模式中加入“监管”这一因素。基本上说,此法案只是一个以前法律扩充和完善版本。
2.新法案中仍存在盲点
评级机构是新法案中监管的盲点。新法案中保留了备受争议的华尔街评级机构的运行模式,即债券发行机构向评级机构付费,让其给金融产品定级。这种模式存在着很大的弊端评级机构为了自身的利益,可能与债券发行机构进行暗箱操作,债券发行机构为了给自己债券定力较高的级别而采取金钱换级别交易,即付给评级机构更多服务费。而评级机构为了自身的业务量或者利润而与债券发行人进行私下交易等。这使得监管部门监管任务加大,并且可能出现监管不全面的问题。
3.美国金融监管未涉及到跨国金融机构海外分支机构
美国金融改革新法案中没有限制美国金融机构分支机构的跨国金融投机和市场操纵,这正是美国金融监管所要刻意回避的内容。因为美国经济发展需要有充足的金融机构支持,本国的金融机构对外投机和市场操纵可以给美国跨国金融机构带来很大的利益,这能保证这些金融机构在新法案实施后继续有利润来源,和给美国经济带来充分的资金支持,给美国金融机构留下一片保证利润来源的空间。
美国新法案的颁布,有其成功的一面,同时也有其局限性的一面。本人认为这次改革的以后实施进程中将会面临艰难、坎坷。此此金融改革的成效具体如何,还需要美国社会用实际情况来证明。
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关键词：金融危机；全面监管；国际监管合作
中图分类号：F831.6；F831.59
始于美国的次贷危机影响深远，全球经济均遭受重创。就在人们以为危机即将过去之际，2009年1月又爆发了迪拜债务危机，而迪拜债务危机的负面影响还未消散，不到一年的时间希腊又深陷债务危机。危机持续、频繁的发生将现行国际金融体系的问题暴露出来，显示出国际金融监管存在着漏洞，使各国金融监管当局认识到加强本国金融监管的重要性。此次金融危机开端于市场经济高度发达的美国，那么其金融监管体系究竟存在哪些问题，其改革的内容主要有哪些，对这些问题进行研究并从中吸取美国改革的经验与教训，无疑对我国的金融监管改革具有重要的借鉴意义。
一、美国金融监管体系及缺陷
概括起来，美国金融监管体系及其存在的问题主要有以下几点：
（一）监管的重叠与空白
美国金融监管体系采取的是“双重多头”监管模式，所谓“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力，所谓“多头”是指有多个部门负有监管职责，如美联储、证监会、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、期货监管委员会等。此外，美国在1933年大危机以后，出台了《格拉斯―斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act），也称《1933年银行法》，实行严格的分业监管和分业经营。后来，美国1999年《金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act）废除了《格拉斯―斯蒂格尔法案》有关条款，推行金融自由化，放松金融监管，并结束银行、证券、保险分业经营的格局，但该法案在实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局，即美国金融业实施的是混业经营、分业监管的格局。
美国的这种监管体系曾是美国金融业发展繁荣的坚实基础，而美国金融市场的运作和监管机制也一直被视为全球的典范，现如今金融危机的爆发说明美国的金融监管体系并不是完美无缺的，存在着监管漏洞和缺陷。首先，监管部门没有要求企业持有足够资本、流动性以应付危机；其次，监管当局没有考虑到大型、关联性强的和高杠杆运作的企业可能会给金融系统带来的损害；再次，这种重复交叉的监管体制、监管权力的分散及存在的漏洞使得银行和其他存款保险机构产生套利行为；最后，没有对投资银行进行充分的监管，以至于货币市场共同基金（Money Market Mutual Funds，MMmFs）的运行非常脆弱，对冲基金（Hedge Funds）和其他私募资本也完全被排除在监管框架之外。
（二）金融监管改革落后于金融创新
在金融危机爆发前，美国经历了长期的增长与金融市场的创新，跨金融行业的创新产品不断涌现。新的金融工具使信贷风险广泛传播，使投资者的资产组合以新的方式多样化，并且使银行能够将其资产负债表中的风险隐藏起来。金融创新本应承担分散风险的角色，然而在此次金融危机中却加剧了金融风险的传染性和冲击力，造成了难以计量的损失。与此同时对相关的监管制度和监管体系也没有跟上金融创新的步伐，出现了很大的漏洞。首先没有采取必要的措施对房贷机构发放次级贷款进行监督，从而对还款能力和信用水平不好的客户提供贷款。其次投资者过于依赖信用评级机构，而信用评级机构对次级住房抵押贷款证券化评级时，没有准确的描述评级产品的风险，现行的监管制度也没有明确的规定由谁去监管，怎样进行监管。最后证券化过程中的投资银行等金融机构长期高杠杆经营，产生了巨大的风险，但却没有相应的监管措施与其匹配，尽管这些高杠杆经营的公司受到联邦当局的监管，但这些监管是严重不足的。例如“两房”即房地美（Freddie Mac）和房利美（Fannie Mae）凭借其背后隐含的国家信用担保，低息借债买下次贷，然后通过资产证券化的方法，将其转换成债券，以次债的形式在市场上发售；华尔街的投资银行、各国的中央银行、商业银行等金融机构购买这些次债，又再次衍生，利用“精湛”的金融工程技术，将次债进行分割、打包、组合，构造出一系列令人眼花缭乱的次债信用衍生品并出售。在这一系列的过程中，金融衍生产品发生裂变，价值链条越拉越长，终于在房地产按揭贷款缓解发生断裂，而对金融衍生产品设计及交易的监管又不足，最终引发了次贷危机。由此可以看出，在加强金融创新的同时，一定要完善金融监管体系，使监管模式与现代金融产品创新相适应。
（三）金融监管的国际协调没有跟上金融全球化和金融自由化的步伐
由一国发生的危机通过各类金融产品、金融机构和金融市场等渠道不断蔓延，从而引发全球性的危机，说明在全球经济、金融一体化的今天，一国爆发危机，任何其他国家都不可能独善其身，各国应该加强合作与协调，构建国际金融监管体系。然而在国际合作的步伐远远没有赶上金融全球化与自由化的程度。此次金融危机爆发以后，各国在事后的市场救援方面的国际合作较之以前有了很大进展，但为了防止危机的发生，更需要的是加强事前的国际金融监管合作。
二、美国金融监管改革的内容
2009年6月，美国公布了《金融监管改革》
（Financial Regulatory Reform: A New Foundation），这是美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革，旨在创造一个对消费者公平的、稳定的金融系统，防止危机再次发生。其提出的改革内容主要有以下五个方面：
（一）加强对金融机构的监管
针对监管体系的重叠与空白，《金融监管改革》要求对所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都进行更为严格的监管。具体涉及九个方面的措施：1.成立金融服务监管委员会（Financial Services Oversight Council，FSOC），以识别新出现的系统性风险，同时促进部门之间的合作。赋予FSOC从金融机构收集信息的权利，并使其负责向监管部门提供可能出现的风险；2.加强对大型、关联性强的企业的监管。不论企业是否具有存款保险机构，只要对金融稳定造成威胁都应该接受严格的监管，而美联储具有对所有可能对金融稳定造成威胁的企业进行联合监管的权利（Authority）和义务（Accountability）。3.对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准；4.弥补银行监管漏洞。一方面成立独立于财政部的全国银行监管机构（National Bank Supervisor，NBS），以监管所有拥有联邦执照的存款机构、所有联邦分行以及国外银行机构。另一方面废除联邦节约章程（Federal Thrift Charter）和《银行控股公司法》（Bank Holding Company Act）的监管漏洞，避免部分银行控股公司借此规避监管；5.废除证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）对投资银行的监管；6.对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册；7.降低货币市场共同基金的信用风险与流动性风险，这需要SEC加强这方面的监管。8.在财政部下设全国保险监管部门（The Office of National Insurance），加强对保险部门的监管，9.确定政府支持企业（Government Sponsored Enterprises，GSEs）的作用，即对房地美、房利美和联邦住房贷款银行（Federal Home Loan Bank）的未来建言献策，在金融危机时期保持其稳定性与优势。
（二）建立对金融市场的全面监管
金融创新工具的发展本来应该减少系统性风险、促进效率并且更好地进行资源配置，但是在此次金融危机中却成了主要的传染源，因此要建立一个全面的监管体系，即强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理等；全面监管金融衍生品的场外交易（Over The Counter，OTC），包括信用违约掉期交易（Credit Default Swaps，CDS）；对期货和证券市场协调监管；赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力，以减少金融机构与金融市场潜在的风险。
（三）保护消费者和投资者不受不当金融行为损害
《金融监管改革》指出，为了重建对金融市场的信心，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管。政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。为此，建立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Agency），以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害；对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理；提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争。
（四）赋予政府应对金融危机所必需的政策工具以应对金融危机
建立新机制，使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构；美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。
（五）建立国际监管标准，促进国际合作
在全球一体化的今天，面临的不再是一国的挑战，而是全球的挑战，因此不能仅仅加强本国的监管，还要加强国际金融合作。主要的措施有：要不断修改、完善新巴塞尔协议，强化国际资本框架；改善对国际金融市场监管，加强国际合作；对跨国企业加强合作监管，并且强化国际危机应对能力；扩大监管范围；完善国际会计准则，减少因会计准则等带来的技术风险；加强对金融评级机构的监管等等。
三、对中国的启示
市场是不断发展的，这就要求各国金融监管体系在新的形势下，不断调整和完善本国的监管体系，以适应这种发展的需要。美国的金融监管体系在这次金融危机中所取得的经验、教训及其对改革作出的努力，是非常值得我们借鉴的。
（一）建立全面的监管体系
美国现在的问题就出在1999年美国《金融服务现代化法案》出台后，混业经营在往前走，但是监管体系没有跟上来。目前我国金融体系混业经营推进很快，但对银行及非银行金融机构、证券公司与保险公司实施的是分业监管，即实行的是中央银行、银监会、证监会及保监会分业监管，对金融监管的协调机制也还未建立起来。这就对实施混业经营的公司的监管出现一定的困难，各个监管机构的目标、指标体系等都不一样，会导致各个部门的监管冲突，使得监管效率低下。因此建议建立一个中国的金融服务监管委员会，协调金融监管部门，促进其合作，达到对银行、证券、保险市场的全面监管。
（二）加强对金融衍生品市场的监管
随着金融创新的快速发展，金融衍生品层出不穷，收益增加的同时也增大了风险，对市场造成冲击。美国的金融危机说明，相对于金融创新的发展，其风险管理和风险监管未能及时跟上，监管严重滞后。中国目前金融衍生产品市场还不是很发达，但也已经有一些新型金融产品推出，如公司债券、抵押支持债券，而金融资产证券化也是近年来金融改革与理论研究的热点。中国的金融监管体系要未雨绸缪，在注重监管传统业务的同时，也要加强对创新业务的监管，注意防范金融创新中潜在的风险，防患于未然。
（三）加强对大型金融机构的监管
大型企业出现问题会对金融系统造成严重的危害，如AIG与很多其他企业有广泛的联系，如果其倒闭势必会影响整个金融系统。但是长期以来，美国的监管部门对这种大型、高杠杆的企业缺乏有效的监管，因此AIG没有充足的资本与流动性应对危机。对中国来说，随着金融业混业经营的发展，对金融控股公司（Financial Holding Companies，FHCs）的监管就成了面临的重要问题。为此需要一个金融监管机构进行监管，在美国这个监管机构为美联储。
（四）加强金融机构的内部控制和行业自律
近年来巴林银行和大和银行等一系列金融机构的倒闭，使金融机构自身和监管当局都认识到金融机构内部控制和行业自律的重要性，仅仅依靠监管当局的外部监管是远远不够的，如果没有金融机构的内部控制相配合往往会事倍功半，使金融监管的效力大打折扣。因此金融业微观主体也必须要加强内部控制，主动防范和规避风险，以免对整个金融体系的稳定和金融机构自身的发展造成负面的影响。巴塞尔新资本协议就明确指出，应更加重视银行内部管理和市场约束机制对最低资本充足率要求的补充作用，以促进更高层次的金融稳定与安全。监管当局通过审查银行内部的风险和资本管理程序，确保其建立完善的内部评估和管理系统，以此来保证资本的充足性；即使在计算最低资本充足率时，也应更加依靠银行自己对风险的评估，鼓励银行采用内部评级法，以便更准确地度量风险并安排相应的资本金防御风险。
（五）保护金融消费者和投资者的利益
金融市场上的信息不对称问题意味着投资者会遇到逆向选择和道德风险，从而影响金融市场的有效运行。当前我国金融市场还存在着一些损害消费者和投资者利益的行为，如证券市场的老鼠仓、银保市场的销售误导等问题，削弱了社会大众对金融业的信心。而监管机构对消费者和投资者提供保护，能够保持监管的稳定性，使公众相信市场是公平的，从而促进金融业持续健康发展，促进金融市场的运行效率以及创新。因此，必须对金融产品和金融机构实行严格监管，增加市场交易行为的透明度、公平性，使消费者和投资者利益得到最大程度的维护，为消费者和投资者创造公平、公正的投资环境。
（六）加强国际合作
在当前金融全球化的发展趋势下，金融监管不能仅停留在国家层面，各国需要加强金融监管的合作与协调，消除监管套利空间，才能更好地应对金融全球化带来的挑战。实际上，金融危机爆发后至今，各国政府和国际组织，已开始深刻反思国际金融监管体系的缺陷，并陆续提出了加强金融监管的方案。然而，由于各方立场态度、意识形态、文化和传统上的差异，各国金融监管改革方案的理念和原则在国际层面仍存在一些矛盾与分歧。在这样的背景下，中国要向其他国家学习监管经验，积极参与国际合作，促进监管机构之间的交流。
参考文献
[1] United States - Department of The Treasury, Financial Regulatory Reform: A New Foundation[R]，2009.
[2] 曹凤岐.货币金融管理学[M]，北京：北京大学出版社，2008.
中国金融业综合经营的新趋势
1.中国金融业开展综合经营的现状。一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应。当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。
当前，中国金融业按照法律规定实行的是分业经营模式。但是随着投融资体制改革的深入和金融市场的完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务。有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团，或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。
截至2014年，设立基金公司的银行就有9家，投资保险公司的银行有7家， 有3家银行投资了信托公司，有3家银行设立了消费金融公司，设立或投资金融租赁公司的有11家，6家银行具备了境外投资银行牌照，2家银行具备境内投资银行牌照；除此之外还有4家资产管理公司控股了银行、证券、保险等金融机构，3家证券公司持有商业银行的股权，44家证券公司参股或控股了基金公司，66家证券公司参股或控股了期货公司，4家保险集团控股了银行、信托、证券等金融机构。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。
2.实行综合经营是世界金融业发展的方向。从世界范围看，多数国家都经历了自然混业、严格分业、综合经营的发展过程。
20世纪30年代以前，各国的非银行业都不发达，银行在金融体系中占据着主导地位。在这种情况下，各国普遍采取的是综合经营的模式，这种模式带有“自然混业”的特征，市场发育程度还比较低。
20世纪30年代初期，美国经济由于发展过热爆发了经济危机，失业率激增，银行纷纷倒闭，证券市场面临崩溃。在反思原因时，混业经营的金融制度被认为是经济危机的“罪魁祸首”，于是1933年美国出台了《格拉斯-斯蒂格尔法》，开始了分业经营的模式。继美国之后，世界主要经济体也都纷纷予以效仿。
20世纪70年代，西方工业化国家又纷纷出现了经济滞胀，发展的速度开始放缓，企业的信贷需求逐渐减少，一部分企业喜欢在证券和债券市场上融资，致使金融需求进一步多样化。加上技术创新、金融全球化趋势的到来，对金融机构的经营模式提出了新的变革需求。英国、日本等经济发达国家率先采取了综合经营的模式，。到20世纪的最后一年，美国也颁布了《金融服务现代化法》，废除了实行60多年的分业经营制度，进入到综合经营的时代。
3.综合经营是中国金融业创新发展的重要途径。金融业实行综合经营可以提高金融资源的配置效率，加快金融市场一体化进程，是增强经营效益、降低金融风险的有效途径，也是中国金融业参与国际竞争的现实需要。
第一，实行综合经营可以使金融业的整体竞争实力得到提高。加入WTO后，中国金融市场和资本市场不断开放，一大批在资金、技术、管理上有优势的全能金融机构进入中国，它们在业务经营上实行的是多元化策略，综合收益水平更高，抵御风险的能力更强。这种由经营模式和经营范围不对等造成的竞争差距，无疑给中国金融机构带来了巨大的压力，必须顺应国际金融发展的潮流，积极开展银行、证券、保险等业务合作，扩展经营空间，增强综合竞争力。
第二，实行综合经营可以增强金融业的整体盈利能力。在综合经营方面，许多金融机构已经开始了一些有益尝试。比如有些银行在大中城市开办了“金融超市”，整合各种金融服务，“一站式”向客户提供涉及不同领域的金融产品，实践效果很好。这一方面拓宽了银行的经营范围，另一方面也增加了银行的收益。目前有条件的银行都在继续开展这类金融创新，逐步成长为有中国特色的全能型银行。条件相对较差的银行，也在充分利用自身的分销渠道和网络资源优势，积极与证券、保险等金融机构开展业务合作，积极开办委托等业务，不断提高自身的盈利能力。
第三，实行综合经营可以提高金融市场的资源配置效率。以银行为例，在分业经营的总体格局下，银行业务发展范围受限，信贷业务占据着银行经营的重要地位，资产、负债业务的单一，除了造成盈利能力不足外，也造成了风险的相对集中。实行综合经营后，银行的业务形式不断多样化，业务风险被分散，加上综合经营所形成的内部补偿机制，使银行抗拒风险的能力得到了加强。
综合经营对金融监管提出的新挑战
改革开放以来，中国经济高速发展，在世界经济体系中所占比重越来越高，中国金融资本的总规模也在不断增长，占国际金融资本的份额也显著提高。与此相比，中国金融业监管却改变不大，监管模式相对于金融业发展的现状有些滞后。
1995年以前，中国金融市场整体发展水平较低，一部分金融机构利用混业经营之便违规经营，造成了金融混乱。在这种情况下，分业经营体制对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来，中国金融业发生了翻天覆地的变化，从实践看，分业经营的法律框架虽然继续存在，但综合经营业务已经普遍开展，对现有金融监管体系提出了挑战。
第一，金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。比如，以分业模式应对综合经营的现状，必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题。在原有的监管理理念下，有许多监管内容显得过多过细，有的检查虽然很多，但效果并不明显，很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。
第二，金融监管目标与货币政策目标容易混淆。现有金融体制下，人民银行的主要职责应该是制定和执行货币政策；银监会实施金融监管，实现金融监管目标。但从实际情况看，人民银行还承担着一部分金融监管任务，金融监管与货币政策这两个不同的目标还时常发生混淆。从地方上看，基层监管机构的独立性普遍较差，一方面与地方政府的关系不好协调，另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响，导致监管目标的进一步错位。
第三，监管机构缺乏有效的制衡机制。金融监管机构除了上下级之间的行政监督外，没有其他机构对它们进行监督和制约。同时，监管机构的设置往往是“倒金字塔”式，难免形成“头重脚轻”的局面，基层监管力量普遍薄弱，难以应对上级安排的监管工作。
第四，现行许多金融法规与国际惯例相悖，无法适应金融开放的新形势。由于国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规，如果中国金融监管法律体系还是以严格分业作为基础，外资金融机构就有可能利用其漏洞开展投机业务，不仅使国内金融机构面临不公平竞争，而且将引发金融业的混乱。
创新金融监管模式的思路和具体措施
金融业战略转型能否成功，不仅取决金融机构自身的创新，也与金融监管创新息息相关。中国应及时调整传统的监管框架和监管政策，主动促进金融业的转型发展。
1.改进金融监管思路，实行综合性监管。中国现行金融监管模式是以被监管金融机构的性质来划分，实行的是机构监管为主的模式，这种模式适用于严格的分业经营。对于那些涉及多个领域的交叉业务，目前只能通过不同监管机构之间的协调来完成，既低效又增加了监管成本。
新的统一的监管机构应当以功能性监管为主线，以机构监管、业务监管为补充，内部设置上分为不同的功能模块，包括金融机构监管、金融市场监管、风险管理、消费者权益保护、综合支持等，根据每个模块的特点赋予其不同的监管责任和分工，提高金融监管的专业化水平，进一步降低系统内的协调成本，提高风险防范能力。
2.完善金融监管制度，建立统一监管的制度体系。中国现行金融法律法规与规章之间在内容上存在诸多矛盾和抵触，使适用机关在实践中感到无所适从。另外，非银行金融机构发展速度很快，由于法律法规建设跟不上，所蕴藏的风险越来越大。要解决上述问题，可按照“先分散、再集中”的办法有计划地分步完善现有金融法律体系。
第一，在分业经营格局下继续用好现有的法律和政策，同时着手全面清理现有涉及分业经营、分业监管的有关法律、法规，确定监管制度调整与改革的时间表。
第二，根据综合经营的实际进程，尽快修订现有银行、证券、保险监管法规的不适宜条款，制定《金融监督管理法》等法规，为金融业的综合化发展和有效金融监管创造必要的法律环境。
第三，根据综合经营进程的需要，适时对原先的法律框架作彻底改革，制定并颁布符合综合经营取向的法律、法规，并预留政策调整空间，逐步形成与综合经营推进程度相适应的较为完善、完整、科学的金融法律框架和监管制度体系。
3.改进金融监管体制，建立统一监管的组织体系。在监管制度、监管法律逐步完善的基础上，应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构。具体来说，就是合并银监会、证监会、保监会，成立隶属于国务院的中国金融监管委员会，全面负责金融业监管，逐步形成具有中国特色、又与国际接轨的金融监管体制。
中国金融监督管理委员会可以参照国外金融监管机构设立的经验，下设综合局、银行局、证券局、保险局、信托局、审计局、统计信息局、政策研究局、法律局、国际局等机构，在内部分工上按照功能监管、管监分离的原则建立高效的金融监管组织架构，全面负责银行业、证券业、保险业、信托业等所有金融机构监管政策的制定和执行。
4.加强统一的金融信息系统建设，防范系统性风险。在控制和化解综合经营中产生的风险方面，一个重要的措施就是加强统一的金融信息系统建设，增加信息透明度。
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