法治，是治国理政的基本方式，运用法治的思维与方式助推社会治理创新，是时展的命题，它关系到群众的民生福祉，关系到基层的和谐稳定，关系到政权的长治久安。从“法治”理论的角度阐释了在创新社会治理过程中，应将法治与创新社会治理相契合，坚持运用法治的思维和法治方式，规范政府权力，健全相关法律法规体系，为社会治理创新提供良好的法治环境，从而大力提升社会治理水平。
关键词：法治;社会治理;创新路径
中图分类号：
D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）23015402
1 社会治理以及社会治理创新法治化的内涵
社会治理，不同于社会管理，社会“治理”理念的提出改变了行政管理注重行政命令，简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”的做法，它更加注重法治规范，强调用法治思维和法治方式来治理社会，具有“法治”的特色，是对法治社会建设中的管理模式的全新概括，它是指是社会各主体之间，坚持平等的原则，通过合作的方式，依照法律对社会事务、社会组织和社会生活等社会领域的各方面、各环节进行服务、协调等，最终解决社会矛盾，实现社会和谐的过程。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，创新社会治理，确保人民安居乐业、社会安定有序。《决定》将社会管理转变为社会治理，虽然改变的只有一个字，但是反映了治国理政方式的转型升级，对于实现中国治理能力的现代化，具有非常重大而深远的意义。
法治是我国的治国方略，任何社会治理都要遵守法律，创新社会治理更要符合法治的要求。笔者认为，社会治理创新应该纳入法治的轨道，即社会治理创新法治化。社会治理创新法治化，是指在法治的框架下进行社会治理创新，使社会治理的各项工作有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。社会治理创新法治化意味着用法治精神引领社会治理创新的全过程，用法治的思维思考社会治理创新过程中遇到的问题，用法治的方法破解社会治理创新难题，用法治的权威巩固社会治理创新成果。
2 法治之于社会治理创新的重要意义
法治之于社会治理，意义重大。社会治理创新应该走法治化的道路。中央非常重视法治在社会治理中的作用。在党的十报告中曾明确指出，“法治保障”是完善社会管理体制的重要组成部分。在党的十八届三中全会《决定》又提出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。社会治理创新的价值追求是实现社会公平正义，要实现这一价值追求的关键就在于限制政府社会管理权力，核心在于保障公民基本权利，根本在于法治的保障。
2.1 法治是有效规范政府权力的基石
当前创新社会治理的主要目标之一是在有效规范政府行政权力的同时探索最佳的社会治理模式，实现在社会领域权力与权利的均衡。要实现这一社会治理创新的价值追求，则需要不断强化法治保障。法治是人类社会在长期的发展过程中摸索出来的一套社会治理方式。从实践经验来看，法治是一种科学治理方式。法治核心的内容之一就是规范公权力，保障私权利，它为社会成员平等参与社会治理设定了具体的准则，而且为一系列纠纷与争端提供了确切的解决依据和规则，是维护社会和谐的重要武器。因此，法治是社会治理创新的重要基石，坚持依法治理，以法治为保障的社会治理创新是当前我国社会治理模式的最佳选择。
2.2 法治是实现公民权利与维护公共利益的保障
社会管理到社会治理的转变是一个逐步发展的过程，不同时期社会治理的理念不一样，目标也不尽相同。除了限制政府权力之外，当前我国社会治理创新的主要目标之一，就是保障和改善民生，促进社会公平正义，保证社会和谐稳定。因此，必须尽快将社会治理创新工作纳入法治化、制度化轨道。只有把法治化落实到社会治理的全过程，才能实现权力与权利的有机统一、政府治理与民众参与的统一、维稳和维权的有机统一，才能真正使公民权利得以实现，公共利益得以维护。
2.3 法治是社会治理创新实效性与持续性的支撑
法治视角下的社会治理并不是将法治作为社会治理的工具来对待，而是将法治作为社会治理的准则来尊重。具体而言，包含两个方面的含义：一是社会治理的目标是为了促成社会的规范有序状态，这种状态就是“法治”状态;二是社会治理的过程与手段必须符合现行法律的要求，即社会治理程序的法治化。
笔者认为，社会治理及其创新成果必须要以法治作为支撑与保障。只有更加完备的法规制度，更加有执行力的执法、更加公平正义的司法来引导、保障、推进社会治理创新工作，才能要确保社会治理创新的实效性和持续性。
3 社会治理创新法治化的路径
3.1 加强法治理念建设，营造良好的法治环境
理念是行动的先导，如果要有效开展社会治理活动，那么必须有正确的社会治理理念的指导。只有牢牢树立依法开展社会治理创新活动的理念，才能带动社会治理主体、方法、程序等方面的创新，促进社会治理创新活动的全面开展，实现社会治理及其创新的根本目的。
同志指出，要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。社会治理的过程中，更加需要树立法治理念，要运用法治思维和方式推动社会治理创新，要树立多方协商，共同治理的理念，不仅要强调寓管理于服务之中，以服务促管理，更要强调多元主体的协调作业，尊重社会自治，助推社会自律，确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求;要树立规则思维，要将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分、准确地转化为各类法规和制度，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则;要“以人为本”，树立公平正义的价值追求，不仅要强调政府职能的合理定位，而且要正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系，致力于社会治理法治化机制和制度的建构和完善。
树立法治的理念，需要大力推进法治文化建设。要加大在法治宣传的力度，同时也要把握法治宣传的方法，在宣传工作中大力提升精细化管理水平。以岳麓区为例，则可以采取以下措施：一是依托当前已建立的社区网格化管理系统，摸清不同区域、人群的法律需求，提升针对性。二是针对矛盾多发、易发区域，开展“法律七进”主题活动，将宣传融入法律服务过程中，提升法制宣传实效。
3.2 全面推进依法行政，建设法治的政府
加强法治政府建设是当前创新社会治理工作的重点，政府是社会治理活动的重要主体之一，具体的说，政府在社会治理过程中起主导作用。
强化社会治理中的法治保障，建设法治政府是关键。而依法行政就是建设法治政府的关键环节。例如，岳麓区在社会治理创新过程中把树立法治理念、规范政府行为作为首要任务，始终坚持依法治区、规范治区、阳光治区。在注重制度建设的同时采取一些列的例如“社会听证、专家咨询、风险评估”等决策辅助机制，保障决策的科学化、民主化，用依法行政带动依法治理，推动岳麓区社会治理创新各项工作科学、规范、有序的进行。
笔者认为，全面推进依法行政主要是从以下三个方面着手：一是推进社会治理决策程序法治化。完善社会治理决策审查机制，全面推行社会治理重大行政决策的合法性审查，有关社会治理的规范性文件、讨论决定重大事项的会议议题，事前须经过本单位法制机构进行合法性审查，部门就社会治理重大事项提请政府作出决策的，须将相关资料提交政府法制机构进行合法性审查;制定和实施加强基层调研和联系基层群众的规章制度，切实保障社会管理决策源于群众需要、反映群众要求、服从群众利益。二是推进社会治理决策执行法治化。全面梳理社会治理行政执法依据，明确行政执法主体，实现社会治理职能精细化界定、治理程序精细化执行、治理责任精细化分担;创新行政执法体制和执法方式，加强各行政执法机关的工作内容的协调，改变多头执法、重复执法问题，实现各部门联动执法，加大对食品、药品、医疗等社会管理重点领域各类违法行为的查处力度，形成执法合力。三是强化行政执法监督。进一步落实政府信息公开条例，全面推行政务公开，接受人民监督;推进行政问责的制度化、规范化，加大问责力度，增强行政问责的针对性、操作性和时效性。
3.3 健全法律体系，构建完备的社会治理法治支撑
有效推进社会治理创新的程序性保障的有效方式是加快社会治理有关法律规范的建设。一是加强重点领域的法制建设。重点解决群众反映强烈的突出问题，如就业、食品药品安全、环境保护、医疗等民生领域突出问题，主动探索网络化治理等热点难点领域的立法;紧紧围绕加强社会建设和创新社会治理亟须的基础性法规，特别是要针对流动人口、社区矫正、社会组织、互联网、特殊行业场所等一些管理领域法规不健全、相对滞后问题，积极推动相关部门制定完善相关法规、制度。二是要重视地方性法规配套制度建设。要着重针对市容管理、客运管理等存在标准陈旧、规定模糊等问题的社会治理领域，加快法规细则的更新出台，改变威慑不足、管理执行难的现状。
3.4 加强公正司法，维护严明的社会治理法治程序
社会治理过程中，推进公正司法，一方面，规范司法机关的司法行为，强化司法系统内部监督，严格执行案件质量评查制度，提高依法办案能力。另一方面，要进一步创新矛盾纠纷解决机制，畅通矛盾纠纷解决的渠道。一是加强行政应诉工作，落实行政执法机关法定代表人出庭应诉制度。二是加强纠纷调解工作。整合资源，在基层集中力量打造一批人民调解工作室，提升人民调解影响力;充分发挥村居和社区人民调解员的作用，推动建立医患纠纷、劳资纠纷、交通事故等专业性、行业性调解组织，及时掌握矛盾纠纷，主动做好化解工作，实现基层纠纷基层解决，基层矛盾基层化解的格局;建立行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”制度化发展。三是完善行政司法互动机制，有效预防化解行政争议。
3.5 加强依法监督力度，形成有力的社会治理法治保障
进一步完善监督问责的法律机制。同时构建一套全方位监督体系，如将党内监督、人大依法监督、政协民主监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合，将问责机制制度化，常态化，切实做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
城市社区的管理与规划创新是目前社区管理的重要工作内容之一，是基于构建和谐、文明的社区，在基层中成立自治组织，并运用法律手段保障其正常成立与运行，构建科学合理的社区管理体系的需要，也是提高社区居民自治组织自主性的要求。本文以针对城市社区自治组织运作中的法律保障实施现状与问题，展开积极的研讨;在此基础上尝试通过创新管理的新思路，去解决已有的问题，从而进一步加快构建法治、自治社区管理的脚步。
一、城市社区管理中自治组织建立运行法律保障的现状及问题
在我国城市的现阶段的社区自治管理中，法律保障体系的构建与运行存在最大的特点是:由于《宪法》立法和条文解释的局限性，致使社区自治与自治权在法律上缺乏清晰的界定和表述，因此在实践中出现了较多的社区自治权纠纷，宪法层面对社区自治权的法律保障相对滞后和固定，不能满足如今社会发展变化的需要。从其他部门法来看，自上世纪八十年代末以降，与社区建设与密切相关的法律法规有:《街道办事处组织条例》、《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。这些法律法规为实务层面的社区建设工作提供了指引，明确了社区居委会与政府间的法律关系，使社区委员会的地位与工作性质得到了进一步的提升。其不仅改变了城市社区管理机构的运行机制，还拓展了社区管理者工作的职能;不仅为社区实际问题的解决提供了法律依据，还加快了社区管理工作的制度化。虽然以上法律法规给社区管理工作带来了有利的支撑，但是经济与社会的高速发展，使得其中的部分法规存在严重的滞后性，在社区居委、居民自治组织与政府的职能分配、法律地位上界定不明确。此外，居民自治组织运行的法律保障方面也存在着较多问题;从事自治组织对政府的管理职能存在严重的依赖性，因此出现了自身管理职责不明的问题，致使社区履行自身管理职责动力不足;同时，由于立法的不配套，使得自治组织的法律地位存在问题，如《选举法》的颁布与实行，对自治组织的运行构成了较大的阻碍，为居民管理、物业管理造成了诸多不便。立法滞后、立法冲突导致了社区管理法律保障的滞后，这影响到创新思想在管理模式中的融入，降低了居民自己参与的主动性。
二、完善自治组织建立运行的法律保障在社区管理中的意义
基于我国城市在社区管理工作上的现状以及问题，将通过完善社区自治组织的方式，实现法律保障机制视角下的社区管理。社区居民自治组织完善的主要目的及意义:在社区居民中切实落实宪法赋予的民利，恢复居民自与决策权，真正实现了自下而上和自上而下的自主自治。与此同时，通过创新社区管理模式、培育社区管理新环境，构建自我约束与管理、服务与教育具有创新性的社区管理及自治制度，以及达到社区民主管理的需求。此外，完善社区管理的法律保障有利于使政府与社区管理机构在职能分配、工作开展方面达到有机的结合，尤其是在居民缺少自治管理能力的社区，政府机构和党组织能够成为协助社区居民自治的有利保障，争取居民对党政政策、法律法规的有力支持。最终，使得社区居民其自治组织和自治权能够得到法律的充分保障，从而将党中央、政府以及社区居民在社会中的管理关系协调好。
三、研究城市社区管理模式的创新思路———加快法治社区的构建步伐
(一)社区自治组织建立时的法律保障
虽然许多自治组织是在社区管理机构辅助下建立的，但其自治性应当受到法律的良好保障。根据相关法律法规的规定，居民的自主选择权应当依法保障。在创新管理思维指导下应当优化居委会的管理机构，充分辅助居民自治组织的建立，以保障居民的合法权益。例如:《物权法》着重强调对财产权利的平等保护。以保护公民财产合法权益为基础原则，为经济体系在社会注意市场环境下构建提供强有力的保障，进而展现物权法将宪法的私产保护进行具体化。因此，在社区自治组织的建立上，充分考虑到居民合法产权权利的保护，在组织服务上更加有效。
(二)社区自治组织运行时的法律保障
创新管理思想在社区管理中的应用，能够加快现今社会对社区构建的步伐。社区的自治组织通过运行居委会组织法，从而切实保障了社区管理工作的开展，使居民管理工作实现自身民。例如:利用《居委会组织法》有效解决管理中的纠纷与自治问题，协助政府以及社区维持好居民治安工作以及有利于居民利益的工作。居民计划生育、社区公共卫生以及教育工作等，通过提出合理性建议加强社区管理的建设，进一步维护社区居民中自治权益。由于法律法规对社区自治组织具有指导和约束作用，也是对其自治的保障，因此，务必要在社区自治组织中运行居委会组织法，进而实现自治、法治的协调与统一发展，同时为社区自治组织提供可行性管理指导。
(三)建立社区自治组织法律保障指数评价制度
社区管理模式其创新思路目的是要加快构建法治社区的步伐，通过自治组织建立适宜的指数评价制度作以反作用法律保障体系的完善。该评价指数旨在体现社区管理创新模式的趋势，不仅要有利于自治组织的发展，还能为法治社区的构建提供支撑。因此，该法律保障指数要想在社区管理中得以实施，须有顺畅合理的制度，并结合现今执行的社区管理的相关法律法规，以维持法治社区管理的平衡。此评价制度的建立，促进法治社区与自治组织在创新管理模式下协调发展。将社区管理法运用在指数评价制度中，使自治组织具有保障社区居民的权利、责任，展现法律治理在自治组织管理工作中的保障作用。从发展的路径看，该制度的建立有益于社区管理的发展，其创新管理模式有利于将创新管理的思想融合在文明、和谐的社区构建工作提供有力保障。
结束语
［关键词］社会保障，法治，社会正义，法制化
一、法治国家内涵的发展与社会权的法律保障
法治是现代国家所普遍推崇的一种社会政治目标。法治相对干人治，早在两千多年前就被提出。古希腊柏拉图主张实行“贤人政治”，实行人治。亚里士多德则认为 “法治应当优干一人之脑，法治是治理国家之根本。法治国家的概念，则是到了18世纪末19世纪初才被人们所提出。从那时起到现在，法治国家的内涵，适应了社会经济生活的变迁，不断地丰富和发展。
19世纪中期，德国学者Stahl认为，法治国是依法律的方法，正确规定井确保国家作用的方向与界限，以及市民自由生活的领域。所以，法治国不仅是现代的特征，并且是国家发展的原动力。[1]在这一理论中，法治国并非国家的目的和内容，而是实现国家目的的方法和手段，因而被称为“形式法治国”的理论。形式法治国的作用，在干确保国家作用的合法性。然而，这一法治国的理念，在20世纪上半叶的德国，却被以希特勒为首的德国国家社会党所操纵，成为其肆意践踏民主与人权的工具。干是，实质法治国和社会法治国的理念应运而生，从而赋予法治国思想新的生命。实质法治国理念最重要的特征就是对公民基本人权的切实保障，要求国家权力的行使，要受到某种最高法原则以及法价值的拘束。社会法治国的理念，是伴随着。“社会国家”理念的形成而出现的。社会国家是指国家放弃对个人自由不干预或放任的原则，为某种积极目的而行动，进而形成社会经济秩序并为管理主体的国家。社会国家的目的有二：一为实现社会正义，即扶助弱者、抑制强者，对社会不平等做某种程度的调节，使每一公民能获得某一相当水准的经济和文化生活能力；二是致力干公共福利，即为社会公众谋取最大物质的乃至精神的利益。因此，社会法治国最核心的理念就是国家权力对干公民生存权及享受健康文化生活的积极保护义务。
社会法治国之下的实质法治国，是以矫正以往形式法治国过干形式性，忽略人权实质保障之弊端，致力干国民福扯以求社会国家的实现为目标的。社会法治国要求在立法、行政等方面发挥国家对干国民的积极义务。在立法上，要求“立法者的功能，是创造井维持符合干人类尊严之法律。这一尊严，不仅要求法律承认私法上及政治上的权力，而且要求国家机关提供必要且足以发挥其职能的社会、经济、教育、文化各方面之设施。”[2]
我国经过多年的社会主义实践，提出了依法治国，实现法治国家的目标，赋予了法治国家新的内涵。党的十五大报告明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家＂的治国方略。 1999年宪法修正案中明确将”中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家“规定在宪法第5条中，以国家根本大法的形式将建设社会主义法治国家的目标固定下来。社会主义法治国家，要求在‘一切权力属干人民”的前提下，立法真正体现广大人民的意志，行政在法律的规范和监督下进行，司法实现公正和独立，从而使人民的权利和利益得到最充分的法律保护。
法治国家内涵的发展历程昭示了现代法治的核心精神：对基本人权的尊重与保障。而对基本人权的尊重与保障必然要落实到对公民生存权、社会权的保障之上。
法治国家的至高法典是宪法，宪法中所体现出的精神和原则也是一国法治精神之所在。现代法治国家的宪法首先确立的是公民的自由权。自由权是一种与“夜警国家” ①和自由国家的国家观相对应的基本人权。要求国家对所有市民社会社会生活的自律性领域，不加侵扰和干涉。而社会权则是与福利国家、积极国家的国家观相对应的一种基本人权。自由权是在公民自由的范围内要求的国家不作为的权利，而社会权则主要是在社会上对经济的弱者进行保护和帮助时要求的国家作为的权利。自由权和社会权共同构成了现代法治国家所保障的两大基本人权尸］现代法治国家对公民的基本人权保障有尊重、保护、促成与给付的义务。尊重和保护的义务体现在法治国家所赋予的公民的自由权之上。但构筑起全部自由权基础的财产权和契约自由对不拥有财产的人来说，无异干没有任何实际意义的画饼充饥般的存在。即使对有产者来说，自由权导致的也有可能是贫富差距的进一步扩大。因此，仅仅靠一种抽象的法律上的自由权体系，己经不能保证公民在社会生活中应有的尊严，还需要国家进一步发挥其促成与给付的职责与义务。作为对此的一种补充，旨在具体地保障个人现实生活的社会权则成为法治国家公民权利的另一大支柱，成为对自由权的补充。保障个人在自由经济市场的安全固然是国家的职责，但现代社会更重要的是国家应对个人或家庭在进入自由竟争的市场前不平等地位加以改善，还必须努力调和因不同的权利分配、财富不均、教育高低所产生的矛盾。因此，在一定意义上，通过法治所确立的社会保障制度就构成了对财产权和契约自由的有效补充，它们相互衔接，共同组成一个完整的社会财产的法秩序。为了确保自由权体系能够存在下去井且能够有效地发挥其自身的作用，社会权就成了对自由权的一种补充，承载着保证一种有效的法治秩序的职责。
现代法治理念以保证公民基本人权为核心，而在现代社会中，一定的财产是人们生存、发展以及参与社会活动的基础，在现代社会中，无财产即无人格。因此，保障每个公民都能够拥有可以维持最低限度生活所必需的财产就成为公民的最基本人权。宪法作为法治国家的至高法典应该对此做出纲领性规定。我国宪法第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。＂第45条规定：。‘中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的倩况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”宪法对公民基本权利保障的这些纲领性规定，使得公民的作为一种政治宣示性的社会基本权利得以纳入法制的轨道，转化为一种社会权。然而，仅仅停留在这种纲领性的规定之上而没有一系列部门法的具体落实，公民的这种权利仍然会是形同虚设。因此，社会保障法就是规定国家应给予公民如何的积极给付的一系列实体性规定，其基本做法是以一种再分配的交换形式，结合政府部分贡任，以实物、现金转移的供给或者提供各项福利服务，以确保公民基本生活的需求。
二、法治国家的正义观与社会保障的正义基础
自有法律以来，就产生了对法律的种种阐释。其中公平正义的观念是始终与法律联系在一起的。“ ins”这个拉丁词，据称就是源昏“ iustu m”（正义），而不是源良“iussu m”（命令）。亚里士多德说过：“法治应包含两层意思，己成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[4]时至今日，这一关干法治的论述仍然构成现代法治国家的核心观念，一部“制定得良好的法律＂本质上也应该是一部合乎公平正义观念的法律。
古罗马法学家乌尔比安对正义的表述是：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。＂西塞罗曾将正义描述为。使每个人获得其应得的东西的人类精神意向”。[5]给予每个人应得的东西的意愿乃是正义概念的一个重要的和普遍有效的组成部分。然而仅有这种意愿本身并不足以使正义在社会中得到实施。托马斯邓可奎那进一步发展了正义的含义，明确指出除某种精神倾向之外，正义还应该含有一种行为方式，而这种行为方式，就是通过法律的控制。在《通过法律的社会控制》一书中，庞德写道：“我们每一个人都有多重的意念和愿望，而且大家都希望满足之。人口数量极大，地球却只有一个。每一个人的愿望总是与其邻人的愿望相互仲突或相互重叠。因此，人们不妨以为，就产生了一项艰巨的社会工程任务。这是一种创造生存必需资料、满足共同生活在一个政治组织社会中的人们的各种意念和愿望的方法。即使它无法满足人们对它的一切期望，至少也尽可能地达到这个目的。我们所说的法律之目的是公平，其含义正在干此。……我们得出了这样的概念，即最大限度地满足人类的愿望和意念。在社会控制中，在法律中，我们所应做的，即对哲学愿望、意念、需要进行尽可能的调和和调节……＂[6]因此，一种制度和一部法律，只有能使每个人获得其应得的东西，它才是正义的。对干法治国家而言，必须承担起达到正义的使命，换言之，正义是法治国家的应有之义。
正义可以分为形式正义和实质正义。形式正义要求“同样的倩况应该同样地被对待”，是以一种最低的道德规则平等地对待每一个人，但这种规则的被执行，不能保证必然产生正义的结果。而实质正义则将社会中利益或者负担分配通过各种社会制度达成，井要求针对各种特殊倩况予以权衡考量，由干是有关社会资源的分配，所以也称之为。‘分配正义＂或。’社会正勿。社会国家以分配的正义或社会的正义为基础。社会正义谋求经济、健康卫生、文化等方面的正义，以打破抽象的平等而创造出具体的平等。
在形式正义的法律中，法律面前人人平等，法律面前的人的身份、地位、经济状况、劳动能力、健康倩况如何是丝毫不被考虑在内的，“人”由一个活生生的社会中的人成为一个被剥离掉各种社会存在和社会角色的抽象的人。因而，这种不考虑。人＂的社会存在的形式正义对减少社会不平等起不到任何作用，“实际上，与法律如何规定毫无关紊的补会她仿永近县不平等的法律对入的一视同仁，在权力、智慧、个人幸福等实际上的不平等状况下，只能使不平等变得大经地义，甚至加深这种不平等。”[7]一种形式上的正义可以被用未维持现状，但也只是当社会成员之间的关系在理论上达到最大限度的合理状态时，才有可能。当社会需要的不仅仅是形式的正义，还需要实质的正义时，回应社会的这一需要，社会保障应运而生。社会保障以分配的正义为基础，通过对形式平等的矫正，使社会达到实质的公平正义。
社会保障的推行，将社会资源与财富作适当再分配，以满足需求，特别是满足在社会上居干劣势地位者的需求。社会资源应该以什么样的方式再分配？分配给谁？根据什么来分配？分配如何达到公平的结果？这些问题都是通过社会保障的一系列制度安排和设计来解决的。通过社会保障制度的再分配，达到了这样一些效果：第一，垂直式再分配效果。就社会保障资金来源而论，高所得者的负担应该比低所得者重，而社会保障的给付是对低所得者更有利，因此，再分配会造成高所得者对低所得者的所得转移，使低所得者获得社会的照顾，达到再分配的效果。第二，水平式分配效果。医疗保险给付是健康者对伤病者的所得转移；养老和退休金保险是年轻人对老年人的所得转移；失业保险给付是就业者对失业者的所得转移。社会保障中的社会保险制度，在同一所得阶层间发挥所得转移效果。第三，时间的再分配效果。社会保障还基干世代互助的精神，由工作的一代对退休的一代、尚未工作的一代，进行时间性所得再分配。[8]毫无疑问，这些效果的达成，可以在经济收入和财产权上调和不平等现象，达到社会正义的目的。可见，当惟有通过社会保障方能达到法治所要求的实质正义时，社会保障必然成为法治国家的内在需求。
三、社会保障法制化的必要性分析
法治国家的目标，需要通过各种具体法律制度的运作来实现。现代意义的法制，就是指在一个政治国家中，把国家的事物制度化、法律化，严格依法办事的一种原则。在法制的原则下，要求国家立法机关制定较为完备的法律，做到有法可依有法必依、违法必究。因此，法律制度是法治理想实现的重要基础。
法作为社会关系的调节器，是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具[9].法作为一种社会现象，固然有其内在的价值和规律，但在现代社会，它更多的是作为社会秩序的调节器。法对社会关系的调节作用，是法存在并发展的重要价值。如果将权力和权利视为一种社会资源，法律则是一种特殊的资源配置机制。一切法律规范都是关干权利义务的规范，相应地，一切法律关系都可以用权利义务的模式未加以表述，法律在一定意义上就是对干权利义务的一种确定性分配。社会保障也是一种资源配置手段，它是为了矫正形式平等的缺陷，保障公民基本社会生活而对社会资源的一种再分配。将社会保障纳入法制化轨道，通过法律实施社会保障的各项政策和措施，就是将对社会资源的再分配以权利义务的形式确定下未，这样可以更加稳定、公平和有效地达到社会资源的再分配效果。
首先，由干法律对权利义务的资源配置作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利、义务和职贡明晰化。没有成为国家法律之前的社会保障，只能是国家的一种政策和措施。对干仅停留在国家政策和措施层面而未上升到法律层面的社会保障而言，公民所享受的保障不是权利，国家对公民的给付也不是义务，充其量是政府的一种福利和慈善。如果对公民的保障不是基干公民的权利，国家也就没有对公民给付的义务，那么对干公民未说，在未得到保障之时，也就缺乏向国家要求的正当根据。如果公民缺乏对国家的这种请求，社会保障对公民就不能起到真正的保障作用。而将社会保障以法律的形式确定下来，以法律上权利的形式赋予公民社会保障权，以法律上义务的形式规定国家和社会对干公民保障的职贡和义务，公民就享有了在国家不作为或不适当作为时对国家的一种请求权，这种请求权的根据未源干社会保障法的规定。此时的社会保障就成为公民的法定权利而不再是政府的施舍或慈善。也惟有成为公民的法定权利，社会保障才能起到真正的保障作用。只有通过法律的形式赋予公民社会保障权，才可以防止国家权力的滥用，防止国家权力对公民权利的任意变更和侵害。在社会保障制度中，其主体是广泛而确定的，需要立法将各主体的权利义务和责任确定下来。作为现代国家来说，是社会保障的贡任主体。从维护社会正义出发，保护弱势群体的利益是现代国家的责任，国家有贡任向社会弱者乃至全体社会成员提供有保障的和安全的生活，社会保障是达到此目的的必要手段。因此，国家必须出面来举办社会保障，井拿出财政收入的相当部分未支持社会保障的运作，这是现代国家的一个基本职责，也是国家的法定义务。同样，国家也可以从社会保障制度的实施获得一个稳定的社会秩序，减少因贫困和社会动荡所产生的社会成本。作为雇主未说，也是社会保障的责任。法律明确规定了雇主负有为其雇员缴费的义务，否则要负相应的法律贡任。从另一个角度看，雇主通过为雇员缴费，实际上是将一部分本应由雇主承担的劳动风险转移给社会了，这也使得雇主因此而受益。而作为社会普通民众来说，既是社会保障的责任主体，更是社会保障的直接受益人。在一些社会保险项目中，通常劳动者也是缴费的义务主体，但缴费后可以直接获得利益，如在在职期间缴纳养老保险费，退休后可以领取养老金。缴纳医疗保险费后，患病时可以获得医疗补助，缴纳失业保险费后，失业时可以获得失业救济金等。
其次，法律的稳定性和连续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。法治国家的原则之一是要使法律获得普遍性的服从，为达此目的，法治国家的法律必须具有一种稳定性和连续性的品格，不能朝令夕改。通过立法，将社会保障的各项制度以法律的形式确立下未，这些制度也就具有了可以连续实施的生命力。与此同时，透过这些稳定的、不会轻易被变更和取消的社会保障法律制度，社会保障主体对干自已的权利义务就有了一个明确的预期。这种明确的预期会有效地减少社会保障各项制度在实施过程中的纠纷和摩擦，使制度在社会中的运转更加自如。例如劳动者是缴费的义务主体，当劳动者对缴费后可享受利益有了明确的预期以后，劳动者对干自已现在的义务会有一个更正确的价值判断，建立在这个价值判断上的义务会得到更好的履行，从而使权利义务，环环相扣，进入良性循环的状态之中。
再次，基干法律的正义价值，可以使社会保障的各项制度更为公平合理。正义是法律的价值，法律的目的之一就是追求公平正义。在现代国家法治精神之下，一项法律的制定过程，往往就是对某一个制度理性思考的结果，它要求对一项制度从设计到具体措施的实施，都有经过严密的考量，要顾及社会各个阶层的利益，使通过法律反映出来的一项制度能够真正蕴含社会所公认的准则与价值。“法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效率的法律制度的设计。”[10]因此，只有通过法制化，通过法律所追求的正义与公平，才能使社会保障制度更趋干完善与合理。
最后，只有通过法制化，才能使社会保障制度有效地运作。法律最基本的特征就是强制性，法律制定后，需要通过国家的强制力保证其有效地实施。当社会保障体系被确定下来后，就需要借助法律的强制性未保证其有效地运作。社会保障的运作是一个巨大的社会工程，包括缴费体系的运作、支付体系的运作和基金安全的运作。对干依法负有缴费义务的主体，必须严格依照法律规定缴纳各项社会保险费，不得拒交或欠交澈会保障经办机构必须按法定标准及时地将各项社会保障费发放到受益者手里，不得延误或任意地减少；对社会保险基金的运作，主要是要求对社会保险基金在安全的前提下进行投资和管理，任何单位和个人不得挪用，这要求必须通过法律的监控和规定严格的法律责任来实现。社会保障基金是一笔庞大的资金，这笔资金的运作是否得当，直接影响到社会保障制度是否能够正常运行。因此，只有在法制的环境下，才能使社会保障有效她运行。
①夜警国家政府的任务只限于：（1）保护国土不受邻国侵略；（2）在国内维持正义应定秩序，保障私人财产不受他人侵占；（3）举办私人所不能的公共事业。
[参考文献]
［l］黄国瑞。法治国思想与法之支配理论［J］。时代（第15卷），3。
［2］International Commission of Jurists，The Rule ofLaw in the Free Society（1960）［Z］。
［3］大须贺明。生存权论［M］北京：法律出版社，2001.12。
［4］亚里士多德。政治学[M］北京：商务印书馆，198if67－168。
［5］博登海默。法理学——法哲学及其方法[ M］北京：华夏出版社，1987.253。
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［7］（英）彼得·斯坦、约翰·香德。西方社会的法律价值「M］北京：中国人民公安大学出版社，1990.84。
［8］吴老德。正义理论与福利国家［ M］台北：五南图书出版公司，2000.53。
论文关键词 法治保障 社会管理创新 管理体制
党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八大报告在党的十七大提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的基础上，又把“法治保障”纳入社会管理体制。这一决定具有十分重要的历史和现实意义，从原有的社会管理格局到现在的社会管理体制，从强调政府主导到重视法治保障，表明我们党对社会建设规律的认识在逐步深化和发展，充分体现了党中央对社会管理工作的科学把握和高度重视，彰显了法治在国家治理和社会管理中的重要作用。
社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是一项工作，也是工作的全过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序。当前，“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党和国家的治国方略和奋斗目标已经深入人心，任何机关、单位、组织和个人都只能在宪法和法律的范围内进行活动。因此，我们只能在法治保障原则的基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，运用新理论、新机制、新方法，来不断实现社会管理的不断创新。
一、在社会管理体制中明确提出“法治保障”的重大意义
（一）体现了法治在国家治理和社会管理中的重要作用
社会主义法治建设在我国的经济社会发展中起着举足轻重的作用，当前各种社会问题的解决归根结底要靠法治，民主的发展要依靠法治的保障。对此，我们要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法治的统一、尊严、权威，保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由。
（二）体现了社会管理创新发展的新要求
不断创新社会管理体制，巩固当前社会管理创新所取得的一系列成果，必须要有法治作为强有力的支撑。在教育改革、医疗改革、收入分配改革、社会保障体系建设等各项社会管理创新活动中，都会涉及到各种复杂的利益和矛盾，都会遇到很多的困难和阻力。以上这些社会管理创新的成果只有用法律的形式彻底固定下来，才能起到长治久安、社会和谐的效果。
（三）体现了党推进依法治国、建设法治政府的坚定信念
加强社会管理法治保障的核心要求是依法行政工作的开展。必须将社会管理创新与建设法治政府结合起来，特别是政府部门要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用，按照法治政府的要求推进各项工作。此外，在加强和创新社会管理工作中，还应该健全社会组织的法律制度，促进社会组织规范发展，维护社会的基本团结与稳定。
（四）体现了党对民生方面的立法的重视
党的十七大以来，在民生立法方面虽然发展较快，但相对于社会管理的需要和人民群众的期待，还有较大距离，特别是在构建多层次、立体化的法律保护体系的要求方面，差距较大。党的十八大报告在社会管理体制中明确提出“法治保障”这个重要理念，表明我们党将在不断健全完善社会管理的各项法律制度的基础上，逐步形成全面覆盖的社会管理网络和社会公共服务体系。
二、社会管理创新需要法治作为保障的主要缘由
（一）构建现代社会管理体制需要法治保障
什么是现代社会管理体制？现代社会管理体制是一个以人为本、服务优先，多方参与、共同治理，既有秩序、又充满活力的管理体制。它具有良好的权力配置、城乡协调统一发展、劳动就业一体化、收入分配可持续发展、社会各阶层利益关系协调等一系列特征，其目标是形成一个小政府、大社会的格局和“中间大、两头小”的橄榄型社会。实现这一目标，不仅需要党政机关、社会组织及个人的共同参与，更需要法治的保障。通过法律法规规定各个主体的权限，理顺他们之间的关系，规范政府进行行政管理的方式、内容，确定社会组织参与管理的途径，促进政府行政管理与社会组织有效参与、居民自治管理良性互动的多元治理新模式的形成，从而构建与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及建设和谐社会要求相适应的中国特色社会管理体制。
（二）促进社会规范有序运行需要法治保障
有章可循是人类社会规范有序运行的重要标志。这里的“章”就包括各种法律、制度、体制、机制等等。一个规范有序良好社会秩序的形成，不但需要宗教、伦理、习惯、政策等各个方面的调控，更需要的是法律方面的调控。为了避免整个社会无序混乱的运行状态，需要以法律规范的形式为其提供法治保障。由于利益和诉求的多元化，使人们之间在社会生活中，在所难免的发生一些矛盾与冲突，在人与人、人与社会、人与自然之间，为了实现均衡、有序、相互依存和共同发展的目标，更好地协调、支配和控制人们的行为，就需要一系列的行为规则来调整人们之间的行为，在众多的行为规则中，虽然法律不是唯一的行为规则，但法律具有的公正性、严肃性、稳定性等特点，这一系列特点，使其成为最重要的，也是最理性的行为规则。也使其为整个社会规范有序的运行提供了重要的保障。
（三）深化行政体制改革需要法治保障
行政体制的改革是社会管理创新的一个重要组成部分，长期以来，由于众多因素的存在，我国政府一向比较重视经济调节和市场监管，而忽视社会管理和公共服务。在深化行政体制改革、转变政府职能的过程中，法治起着举足轻重的作用。一是通过制定一系列法律，确定行政机关权力行使的界限，明确行政机关“法无授权即禁止”的原则，且中央行政机关的行政权力只能由法律授权，地方政府的行政机关的行政权力只能由法律、行政法规和地方性法规授权，且不能与法律相冲突，严禁各级行政机关“自我授权”的现象。二是严格贯彻权利与义务相一致的原则，切实做到“权为民所用，利为民所谋”，大力杜绝滥用行政权力、越位行使权力和行政不作为等行为，促使行政机关工作人员带头尊重重法律、谨慎行使权力。三是转变政府工作职能，把政府的职能真正转变到依法提供公共产品和服务上来。通过依法确定政府服务的具体内容，规定政府服务的具体事项、方式，逐步建立起惠及全体民众的社会基本公共服务体系，使各级政府真正从各项具体繁杂的经济事务中解放出来。
三、以法治保障推进社会管理创新的具体路径
（一）加强科学立法
要建立井然有序的社会管理模式，必须完善社会管理法律规范，以法律为基础构建社会管理的基本框架。要认真总结在社会管理方面的好经验、好做法，不断制定和完善与社会管理相关的法律法规，使各项社会管理工作真正做到有法可依。一是加强行政法律制度建设。规范行政立法工作，依法确定各项行政管理的界限和内容，使社会管理创新从政策型向法制型转变。二是建立健全社会组织相关法律制度。让社会组织在法制健全、政策支持、公众认同的环境里健康发展，不断增强社会的管理和服务功能。三是加强公民参与行政管理的立法。大力探索公民广泛参与的社会治理模式，对公民参与行政管理的内容、方式、途径作出明确的规定，使公民参与行政管理实现经常化、制度化、规范化。
（二）促进严格执法
严格执法是社会管理创新的重要内容，它直接关系到社会的公平正义能不能得到实现。各级行政机关处于行政执法的最前沿，大多数社会矛盾和纠纷需要各级行政机关去化解和处理，行政机关是实现社会管理创新的重要主体，行政权力行使的好坏直接关系着社会管理创新的成败。首先，要求执法人员必须秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到以事实为依据，以法律为准绳。其次，要求执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，不搞"态度执法"、"关系执法"、"人情执法"，做到见违必纠，纠违必罚，处罚有据。要实行政务公开制度，加大监督力度，排除暗箱操作，以公开促公正，以公开保文明。
（三）推进公正司法
公正司法要求各司法权在运作过程中，各种因素、各个环节都要达到理想的状态，公正司法的具体目标是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。一是进一步深化司法体制改革。我们应当全面把握党的十八大报告对于未来法治建设、司法工作和司法改革的新要求新部署，把司法体制改革融入未来法治建设的整体部署中，形成以司法体制改革促进司法公正和司法公信力不断增强的新局面。二是健全和完善维护社会公平正义的公正司法机制。要不断形成和完善社会管理创新机制制度，并提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，进一步规范、促进和监督制约审判机关依法作出判决、裁定，检察机关依法进行抗诉监督，使维护社会公平正义的公正司法机制真正在中国建立起来。
论文关键词 法治保障 社会管理创新 管理体制
党的十报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十报告在党的十七大提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的基础上，又把“法治保障”纳入社会管理体制。这一决定具有十分重要的历史和现实意义，从原有的社会管理格局到现在的社会管理体制，从强调政府主导到重视法治保障，表明我们党对社会建设规律的认识在逐步深化和发展，充分体现了党中央对社会管理工作的科学把握和高度重视，彰显了法治在国家治理和社会管理中的重要作用。
社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是一项工作，也是工作的全过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序。当前，“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党和国家的治国方略和奋斗目标已经深入人心，任何机关、单位、组织和个人都只能在宪法和法律的范围内进行活动。因此，我们只能在法治保障原则的基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，运用新理论、新机制、新方法，来不断实现社会管理的不断创新。
一、在社会管理体制中明确提出“法治保障”的重大意义
（一）体现了法治在国家治理和社会管理中的重要作用
社会主义法治建设在我国的经济社会发展中起着举足轻重的作用，当前各种社会问题的解决归根结底要靠法治，民主的发展要依靠法治的保障。对此，我们要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法治的统一、尊严、权威，保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由。
（二）体现了社会管理创新发展的新要求
不断创新社会管理体制，巩固当前社会管理创新所取得的一系列成果，必须要有法治作为强有力的支撑。在教育改革、医疗改革、收入分配改革、社会保障体系建设等各项社会管理创新活动中，都会涉及到各种复杂的利益和矛盾，都会遇到很多的困难和阻力。以上这些社会管理创新的成果只有用法律的形式彻底固定下来，才能起到长治久安、社会和谐的效果。
（三）体现了党推进依法治国、建设法治政府的坚定信念
加强社会管理法治保障的核心要求是依法行政工作的开展。必须将社会管理创新与建设法治政府结合起来，特别是政府部门要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用，按照法治政府的要求推进各项工作。此外，在加强和创新社会管理工作中，还应该健全社会组织的法律制度，促进社会组织规范发展，维护社会的基本团结与稳定。
（四）体现了党对民生方面的立法的重视
党的十七大以来，在民生立法方面虽然发展较快，但相对于社会管理的需要和人民群众的期待，还有较大距离，特别是在构建多层次、立体化的法律保护体系的要求方面，差距较大。党的十报告在社会管理体制中明确提出“法治保障”这个重要理念，表明我们党将在不断健全完善社会管理的各项法律制度的基础上，逐步形成全面覆盖的社会管理网络和社会公共服务体系。
二、社会管理创新需要法治作为保障的主要缘由
（一）构建现代社会管理体制需要法治保障
什么是现代社会管理体制？现代社会管理体制是一个以人为本、服务优先，多方参与、共同治理，既有秩序、又充满活力的管理体制。它具有良好的权力配置、城乡协调统一发展、劳动就业一体化、收入分配可持续发展、社会各阶层利益关系协调等一系列特征，其目标是形成一个小政府、大社会的格局和“中间大、两头小”的橄榄型社会。实现这一目标，不仅需要党政机关、社会组织及个人的共同参与，更需要法治的保障。通过法律法规规定各个主体的权限，理顺他们之间的关系，规范政府进行行政管理的方式、内容，确定社会组织参与管理的途径，促进政府行政管理与社会组织有效参与、居民自治管理良性互动的多元治理新模式的形成，从而构建与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及建设和谐社会要求相适应的中国特色社会管理体制。
（二）促进社会规范有序运行需要法治保障
有章可循是人类社会规范有序运行的重要标志。这里的“章”就包括各种法律、制度、体制、机制等等。一个规范有序良好社会秩序的形成，不但需要宗教、伦理、习惯、政策等各个方面的调控，更需要的是法律方面的调控。为了避免整个社会无序混乱的运行状态，需要以法律规范的形式为其提供法治保障。由于利益和诉求的多元化，使人们之间在社会生活中，在所难免的发生一些矛盾与冲突，在人与人、人与社会、人与自然之间，为了实现均衡、有序、相互依存和共同发展的目标，更好地协调、支配和控制人们的行为，就需要一系列的行为规则来调整人们之间的行为，在众多的行为规则中，虽然法律不是唯一的行为规则，但法律具有的公正性、严肃性、稳定性等特点，这一系列特点，使其成为最重要的，也是最理性的行为规则。也使其为整个社会规范有序的运行提供了重要的保障。
（三）深化行政体制改革需要法治保障
行政体制的改革是社会管理创新的一个重要组成部分，长期以来，由于众多因素的存在，我国政府一向比较重视经济调节和市场监管，而忽视社会管理和公共服务。在深化行政体制改革、转变政府职能的过程中，法治起着举足轻重的作用。一是通过制定一系列法律，确定行政机关权力行使的界限，明确行政机关“法无授权即禁止”的原则，且中央行政机关的行政权力只能由法律授权，地方政府的行政机关的行政权力只能由法律、行政法规和地方性法规授权，且不能与法律相冲突，严禁各级行政机关“自我授权”的现象。二是严格贯彻权利与义务相一致的原则，切实做到“权为民所用，利为民所谋”，大力杜绝滥用行政权力、越位行使权力和行政不作为等行为，促使行政机关工作人员带头尊重重法律、谨慎行使权力。三是转变政府工作职能，把政府的职能真正转变到依法提供公共产品和服务上来。通过依法确定政府服务的具体内容，规定政府服务的具体事项、方式，逐步建立起惠及全体民众的社会基本公共服务体系，使各级政府真正从各项具体繁杂的经济事务中解放出来。
三、以法治保障推进社会管理创新的具体路径
（一）加强科学立法
要建立井然有序的社会管理模式，必须完善社会管理法律规范，以法律为基础构建社会管理的基本框架。要认真总结在社会管理方面的好经验、好做法，不断制定和完善与社会管理相关的法律法规，使各项社会管理工作真正做到有法可依。一是加强行政法律制度建设。规范行政立法工作，依法确定各项行政管理的界限和内容，使社会管理创新从政策型向法制型转变。二是建立健全社会组织相关法律制度。让社会组织在法制健全、政策支持、公众认同的环境里健康发展，不断增强社会的管理和服务功能。三是加强公民参与行政管理的立法。大力探索公民广泛参与的社会治理模式，对公民参与行政管理的内容、方式、途径作出明确的规定，使公民参与行政管理实现经常化、制度化、规范化。
（二）促进严格执法
严格执法是社会管理创新的重要内容，它直接关系到社会的公平正义能不能得到实现。各级行政机关处于行政执法的最前沿，大多数社会矛盾和纠纷需要各级行政机关去化解和处理，行政机关是实现社会管理创新的重要主体，行政权力行使的好坏直接关系着社会管理创新的成败。首先，要求执法人员必须秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到以事实为依据，以法律为准绳。其次，要求执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，不搞"态度执法"、"关系执法"、"人情执法"，做到见违必纠，纠违必罚，处罚有据。要实行政务公开制度，加大监督力度，排除暗箱操作，以公开促公正，以公开保文明。
（三）推进公正司法
公正司法要求各司法权在运作过程中，各种因素、各个环节都要达到理想的状态，公正司法的具体目标是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。一是进一步深化司法体制改革。我们应当全面把握党的十报告对于未来法治建设、司法工作和司法改革的新要求新部署，把司法体制改革融入未来法治建设的整体部署中，形成以司法体制改革促进司法公正和司法公信力不断增强的新局面。二是健全和完善维护社会公平正义的公正司法机制。要不断形成和完善社会管理创新机制制度，并提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，进一步规范、促进和监督制约审判机关依法作出判决、裁定，检察机关依法进行抗诉监督，使维护社会公平正义的公正司法机制真正在中国建立起来。
论文摘要：在构建和谐社会的大背景下，实现民族区域自治地方的长治久安和各族人民的健康致富，其社会保障事业的发展是重中之重。要加快民族区域自治地方社会保障事业的发展，必须在分析研究现存问题的基础上，采取如下有力措施：加快民族区域自治地方经济发展；构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系；完善社会保障资金管理制度；加快社会保障法制建设；摆正政府在发展社会保障事业中的地位；挖掘民族传统文化动力，以推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
进人20世纪so年代，我国积极探索并大力推进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，从总体来看，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的社会保障体系已初步形成。但是如果进行横向比较，如同经济发展存在着地区差异一样，社会保障水平也存在着明显的地区差异。民族区域自治地方的社会保障问题已经成为中国社会保障制度建设中的一‘个撰踢马环节，是现阶段构建和谐社会形势下不容忽视的重要问题之一。
一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析
民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。
1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失
我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7. 8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382. 6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275. 5万人，仅占全国的5.12在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。
2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大
社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，，，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，见表i0
可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，西藏更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。
3.社会保障事业建设的地方立法滞后
社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理
当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。
二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性
民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。
1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障
民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含西藏)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。
2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障
民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。
3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障
民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，，，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16. 95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、西藏<31)、宁夏<23)、内蒙<27)、广西(24)、青海(29)、四川(17) ,5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。‑}z]民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。
4 生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边睡并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大，不确定性多。民族区域自治地方自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区，尤其浏寸牧区社会保障是民族区域自治地方社会保障的重点，在社会保障中不能缺少}f%衣牧业灾害的保险。
5.民族区域自治地方特殊的宗教文化与社会保障
民族区域自治地方有好多民族是全民信教，信仰宗教的人数较多。作为宗教文化不管是叨附宗教，都教化州门弃恶扬善、帮助危滩之人。例如，伊斯兰教就有人们缴纳“费杜热”来资助贫困之人的教义。宗教方面的这些意识对提高民族地区社会保障能力，扩大保障范围有积极作用，应该加以发扬和利用;同时，民族地区共同的文化和共同的心理素质导致民族地区内部团结抵御风险的群众基础较好，应该加强内部的互助合作，共同应对风窿3]。
三、民族区域自治地方社会保障事业发展的对策探究
近几年，民族区域自治地方社会保障进一步加强。从目前的发展势头和经济社会剑称巾吐会保障的需求情况看，民族区域自治地方社会保障事业还将继续保持较快的发展。但如果我们从民族区域自治地方与东部其他地区社会保障事业的比较看，从民族区域自治地方作为一个特殊的经济发展类型的地区分析，民族区域自治地方的社会保障事业的发展还有许多值得反思和注意解决的问题。
1.加快民族区域自治地方经济的发展，建立广筱盖的社会保障制度
社会保障的水平是与该地区社会经济发展的水平相适应的。民族区域自治地方财政普遍比较困难，不可能将全部财力投人进行全方位社会保障体系建设。而且单凭政府的常年救济并不能从根本上真正解决贫困，发展才是解决贫困问题的根本途径。只有促进当地经济社会的快速发展，居民的人均收人才会提高，支仁馆琶力才会增强，当地政府用于发展社会保障事业的资金才会充裕。同时，在发展经济过程中，要努力扩大覆盖面，建立广覆盖的社会保障制度。覆盖面的大刁噢中反映社会保障总体状况。民族区域自治地方积聚 了中国多数的贫困人口，面临扩大社会保障覆盖面的艰巨任务。为此，要把{‘让更多的人享有保障，咋为推进社会保障发展的优先目标。通过不}"r#}‘大覆盖范围，使越来越多的农牧民享有社会保障，增进全 民福社。
2构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系
根据民族区域自治地方现阶段经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收人水平差异，积极探索建彭查合民族区域自治地方特点的社会保障体系。如自建立社会养老与生态养老相结合的养老保障制度。因经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让广大农牧民普遍参加到以社会养老和靠自身积累的养老为主、家庭养老为补充的社会化养老形式上来是不可能的。应当允许民族区域自治地方积极探索多种形式的养老保障制度。对无能力或无意愿加入社会养老保险的农牧民，政府可以鼓励他们通过生态养老来实现自我保障。在植被破坏较为严重的地区的农牧民，政府可以通过政策鼓励他们植树种草、蓄水治沙，并以治理环境的绩效评估来换取养老保障，将植树种草和开垦荒地的亩数、树木成活率、年限以及产生的经济价值，经评估折算后视为农牧民参加养老保障的个人缴费。这不仅为支付不起社会养老保险的农牧民多了一种可选择的、代价相对较低的、具有民族地区特色的养老保障方式，而且还变被动保护环境为主动治理环境，可谓一举两得。r}[<7增加政策性保险项目。民族区域自治地方多以农牧业为主，由于农牧业生产风险较大，商业保险一般不愿意参与，而农牧业的稳定又直接影响到民族区域自治地方的生计。因此，政府应在民族区域自治地方适当增加政策性强制保险项目，女口粮食、牲畜、草场、科学技术和科技产品的推广项目等。
3.完善社会保障资金管理制度
民族区域自治地方的发展主要面临的是资金的缺乏，要避免挤占和挪用社会保障结余资金的现象发生，保障资金的真实用途。在社会保障建设中这是一个关系到民生的重要问题。要积极拓展集资渠道。除了充分发挥财政在民族区域自治地方社会保障的作用外，还要广泛开展各种活动鼓励、组织企、事业单位和各种社会团体进行捐赠。发动贫困地区的农民进行投保，参保金额不多，不会给参保的农民造成过大的经济负担，而且这样也可以聚集一些闲散资金。立足民族区域自治地方的实际清况，借鉴发达地区社会保障资金运营的成功经验，结合地方实际情况，探索建立和完善个人账户基金、社会保险金和企业年金的市场化运营机制，实现基金的保值增值。开征社会保障税。对于具体的使用，在通盘协调的情况下，充分考虑民族区域自治地方的实际情况，加沐j寸民族区域自治地方的分配力度，推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
4.加快民族区域自治地方社会保障法制建设
在国家相关立法未完成之前，中央立法者可分阶段分区域有步骤地实施，赋予民族区域自治地方相应的立法权限，引导促进正确鱿地域立法，解决社会保障领域法律缺位的问题，使社会保障有法可依。民族区域自治地方可依据《民族区域自治法》的精神，分门别类地制定的灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等社会保障项目的具体法规和实施细则。进行地方立法时可在政府职责、则政责任、统筹级别、医对沐卜助等方面保留合理的差异性。如:非常偏远少数民族地区有困难的，可以由乡级统筹逐步过渡到县级统筹;比较富裕的民族地区可跨地区地给予相邻贫困地区以经济资助转移，也可以间接性地给予医生适当补助，以降低该区的医疗成本。同时要加大城乡二元地域的互动性，新型农村合作医疗制度虽主要在农才创准广，但仍与城镇居民有很大的关联性，可以立法保障城乡居民医疗保障资源的合理利用。
5.摒弃片面的绩效观，摆正政府在发展社会保障事业中的地位
建设和i}仕会，实现社会公平正义，决定社会保障是政府义不容辞的职责.民族区域自治地方政府在发展地方经济社会的同时，以科学发展观为指导，认真思考怎样通过社会保障等公共月足务，不断改善民族区域自治地方人民群众的生产生活条件，促进各民族间的团结和共同繁荣。在此过程中，民族区域自治地方政府官员应当改变过去重增长轻发展的绩效观，实现政府角色由‘‘建设者”、“管理者”向，’j民务者，的转变。而且在社会保障问题上政府应该是强有力的，它有能力去建构一冲拍合我国国情的社会保障体系，促进社会保障事业健康、快速发展。只有摆正目标的位置才能把社会保障的受惠者—广大民众放在合适的位置，重视他们的利益和要求，才会改变为部门利益去发展社会保障事业的行为。
【关键词】法治评估 指标体系 治理效果 【中图分类号】D920.0 【文献标识码】 A
评价一个国家的法治建设没有统一的模式，必须从本国的国情出发。根据党的十八届三中全会和四中全会精神，评价我国法治建设的指标体系应由六个一级指标组成，包括法律规范体系，法治实施体系，法治监督体系，法治保障体系，党内法规体系和法治效果体系，其中前五个体系是按照中国特色社会主义法治体系的内在构成安排，而法治效果体系主要衡量法治体系治理的效果。前五个指标反映法治体系的结构，反映法治治理体系和治理能力所达到的水平，后一个指标主要反映法治体系的功能，反映法治体系的治理效果。法治治理效果是一个多向度的概念，通过滥用权力是否得到遏制，人民的基本权利是否得到尊重和保障，社会秩序与安全是否有保证，人们的法治观念、依法办事意识和对合法性的认同是否提高等指标来衡量。因此，法治治理体系与治理能力为法治效果的好坏奠定了制度基础，而制度的运转究竟如何归根结底还要看治理效果。
法治评估指标体系的设计
法律规范体系是第一个一级指标，是反映法治体系的规范基础的指标，主要考察立法完备性、科学性和民主性，它们是反映法律规范体系的三个基本要素，其中立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式，是对法律规范体系形式的要求，立法科学性是对立法内容的要求，民主性是对立法过程的要求。
法治实施体系是第二个一级指标，是反映法治体系实际运行状况的指标，考察在法律运行的各个领域，法律规范是否能够高效实施，包括行政执法、司法适用和社会治理三个二级指标。其中行政执法指标考察行政权的设置是否有法律根据，执法是否严格，行政是否公开和有效率；司法适用指标考察依法独立行使司法权、司法公正性、便利性、公开性和司法效率；社会治理指标考察社会依法治理的程度，法律服务、人民调解、是否便捷、有效。
法治监督体系是第三个一级指标，是对法治体系，包括立法、执法、司法运行的监督，是国家权力运行的不可或缺的环节。无论立法权、行政权还是司法权，都应贯彻“有权必有责，用权受监督”的原则。就监督对象而言，法治监督体系包括立法监督、执法监督、审判监督三个二级指标。
法治保障体系是法治体系第四个一级指标，是法治体系得以运行的保障措施，包括人员保障，经费保障和法学教育保障三个二级指标。其中人员保障指标考察法官、检察官、警察和律师数量是否充足，质量包括业务素质和道德素质是否合格；经费保障指标考察审判、检察、公安工作的经费保障是否充足；法学教育与普法指标考察法学教育与普法满足法治建设需要的水平，包括对法学专业毕业生的满意度和对普法教育的满意度。
党内法规体系是第五个一级指标，它虽然不是国家法律体系的组成部分，但是与法律体系有着密切的联系。作为执政党，党内法规对于法律的制定和实施起着保障作用，党员是否带头守法是决定着法治体系运作成效的关键因素。党内法规体系考察党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度。
法治效果体系指标是第六个一级指标，也是检验法治体系运作效果的指标。在某种程度上，一个国家法治状况如何并不完全在于法律体系本身和法治能力的强弱，归根结底要看法治效果，即通过法律体系的运作，法治能力的发挥，所取得的实效。法治效果指标由控权指标、人权指标、秩序安全指标和法治信念指标四个二级指标组成，它们分别反映了法治效果的四个方面，即权力滥用是否得到控制，人权是否得到保障，社会秩序和安全是否有保证，人们对法律的信仰、国家机关的公信力和合法性认同是否提高。
中国法治评估指标体系要坚持国际实践与中国经验的结合，国家法律体系与党内法规体系的结合
法治评估的国际实践与中国经验的结合。近年来，通过法治指标的法治评估正在世界范围内展开。世界银行对全球治理的评估，世界正义工程（World Justice Project）关于法治指标的设计，都涉及世界上百个国家和地区的法律制度，将它们按照一定的标准指数化，评估它们法治领域的差异，像GDP一样做出法治的全球排名。世界正义工程提出的法治指标，包括九个一级指标，即有限的政府权力，没有腐败，秩序与安全，基本权利，规章执行（行政执法），民事司法，刑事司法，非正式司法。这些指标具有明显的西方色彩，比如是否实行三权分立，多党制，司法独立等都是衡量法治，特别是衡量有限政府权力和基本权利保障的标准，反映了西方法治理念；但也包含了法治的一些普遍性的原则，如对公权力的限制，对人权的保护，对社会秩序的保障和公正司法等。
法治评估的内容是法治。对法治如何理解有很多不同的看法。在这方面既要考虑中国的法治建设的实践，以中国特色社会主义制度为出发点，又不能自说自话，要考虑国际的学术传统，考虑国际法学界有较广泛共识的法治理论。中国学者应该有信心有能力，根据中国自己的实践，借鉴世界各国先进的经验，创造具有中国特色的法治指标体系。
国家法律体系与党内法规体系的结合。中国法治评估必须立足于中国特色社会主义法治实践，中国法治指标体系的设计必须建立在中国特色社会主义制度的基础上。
中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质的特征，也是中国特色社会主义法治体系的最突出特点。在中国进行法治评估，如果脱离或无视这一特点，用西方的法治标准衡量中国的法治状况，必然会得出错误的结论。党内法规体系是十八届四中全会所提出的中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规本身不具有国家意志性和国家强制性，不属于法律的范围，党的政治纲领、指导思想、组织结构等。如果它们纯粹属于党内问题，与国家法律无关，则不属于法治的领域。执政党和任何其他党派、社会组织一样，必须遵从法治原则，没有超越于法律之上的特权，必须在宪法、法律的范围内活动。但是党内法规与法治的关系在多党制和共产党领导的体制下是不同的。
在西方多党制条件下，无论执政党还是在野党，“党在法之下”，多党制保证法律凌驾于反对党和执政党之上。而在我国，共产党是执政党，不存在作为反对党的其他党派，保证法治实施的政治制度不是来自多党制，而是来自作为执政党的共产党自身。共产党是否能把依法治国作为治国理政的基本方略，带头守法，共产党是否从严治党是保证法治实施的最重要的力量。
党的领导是中国特色社会主义法治与西方法治的最主要区别。党领导宪法、法律的制定与实施，党也要在宪法、法律的范围内活动。在这样的问题上，显然不能认为只有一种建立在多党制基础上的法治模式，在中国共产党领导的多党合作、政治协商制度下就不可能产生一种新的法治模式。正因为如此，党内法规体系对于中国的法治评估具有极其重要的意义。
执政党是否依法治国、依法执政，是否能做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是衡量法治中国的决定性的指标。共产党不把依法治国、依法执政作为治国理政的基本方略和基本方式的话，不从严治党，法治评估的其他指标都将失去实质意义。正是基于以上考虑，本指标设计把党内法规体系作为一项一级指标，把党内法规的完善性，党内法规的执行力，党规国法的协调性，党员是否带头守法作为四项二级指标。在法治效果指标中，把党员是否廉洁，党组织领导的违纪国法的行为是否被问责作为考察的重要内容。
中国法治评估指标体系应坚持法治治理体系指标与治理能力指标相结合，法治体系指标与治理效果指标的结合
法治治理体系指标与治理能力指标相结合。法治评估不是简单地对一个国家法律体系的评估，法律体系的形成只是法治建立的前提和基础。“徒法不足以自行”，必须有一系列的配套措施，包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，缺少其中任何一项，都表明治理能力的不足，法律体系只能停留在纸面上。从某种意义上，经过改革开放30多年的努力，在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，尽管完善治理体系的工作仍然十分繁重，如何把治理体系所规定的要求落实，如何在治理能力上下功夫，在法治实施、法治监督、法治保障上下功夫，显得尤其重要。
按照治理体系与治理能力的思路，我们把法治体系看作国家治理的重要组成部分，包括法治治理体系和法治治理能力两个一级指标，其中治理体系包括法律规范体系和党内法规体系，而治理能力则包括法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系三个一级指标，涵盖着行政执法、司法适用、社会治理、立法监督、执法监督、司法监督、人员保障、物质保障、法学教育与普法非常广泛的领域。
法治体系指标与治理效果指标的结合。上述我国法治指标体系的思考，主要是从法治体系的结构来划分的，如果从法治体系的功能，所要达到的目标，法治体系是否发挥作用、其效果如何为标准，则需关注法治的治理效果。评价治理效果的着眼点不在治理体系本身是否健全，治理能力是否配套，而要看滥用权力的现象是否得到有效控制，公民的基本权利是否得到保证，社会秩序与安全是否有保障，人们的法治信仰和法律权威（包括立法、执法、司法权威）的公信力是否提高。
在法治评估中治理体系是法治的前提，“良法是善治的前提”，治理体系不完善或不健全，法治无从建立；治理能力是法治评估的重点，尤其是在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，是否依法办事决定着法治水平；治理效果是法治评估的关键，治理体系再完善，治理能力再强，但是治理效果不佳，滥用权力得不到有效控制，人权得不到保障，社会秩序混乱，人民缺乏安全感，法律权威和公信力低，治理体系和治理能力再好，也说明不了任何问题。
（作者为中国人民大学法学院教授）
【注：本文系国家社科基金重大项目“法治评估创新及其在中国的推广应用研究”（项目编号：12&ZD237）阶段性研究成果】
【参考文献】
①朱景文主编：《中国法律发展报告2015：中国的法治评估》，中国人民大学出版社，2016年。
一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析
民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。
1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失
我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7.8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382.6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275.5万人，仅占全国的5.12在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。
2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大
社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，，，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。
3.社会保障事业建设的地方立法滞后
社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈。
4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理
当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。
二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性
民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。
1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障
民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。
2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障
民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。
3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障
民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，，，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16.95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、<31)、宁夏<23)、内蒙<27)、广西(24)、青海(29)、四川(17),5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。
4生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边睡并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大，不确定性多。民族区域自治地方自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区，尤其浏寸牧区社会保障是民族区域自治地方社会保障的重点，在社会保障中不能缺少%衣牧业灾害的保险。
5.民族区域自治地方特殊的宗教文化与社会保障
民族区域自治地方有好多民族是全民信教，信仰宗教的人数较多。作为宗教文化不管是叨附宗教，都教化州门弃恶扬善、帮助危滩之人。例如，伊斯兰教就有人们缴纳“费杜热”来资助贫困之人的教义。宗教方面的这些意识对提高民族地区社会保障能力，扩大保障范围有积极作用，应该加以发扬和利用;同时，民族地区共同的文化和共同的心理素质导致民族地区内部团结抵御风险的群众基础较好，应该加强内部的互助合作，共同应对风窿
三、民族区域自治地方社会保障事业发展的对策探究
近几年，民族区域自治地方社会保障进一步加强。从目前的发展势头和经济社会剑称巾吐会保障的需求情况看，民族区域自治地方社会保障事业还将继续保持较快的发展。但如果我们从民族区域自治地方与东部其他地区社会保障事业的比较看，从民族区域自治地方作为一个特殊的经济发展类型的地区分析，民族区域自治地方的社会保障事业的发展还有许多值得反思和注意解决的问题。
1.加快民族区域自治地方经济的发展，建立广筱盖的社会保障制度
社会保障的水平是与该地区社会经济发展的水平相适应的。民族区域自治地方财政普遍比较困难，不可能将全部财力投人进行全方位社会保障体系建设。而且单凭政府的常年救济并不能从根本上真正解决贫困，发展才是解决贫困问题的根本途径。只有促进当地经济社会的快速发展，居民的人均收人才会提高，支仁馆琶力才会增强，当地政府用于发展社会保障事业的资金才会充裕。同时，在发展经济过程中，要努力扩大覆盖面，建立广覆盖的社会保障制度。覆盖面的大刁噢中反映社会保障总体状况。民族区域自治地方积聚了中国多数的贫困人口，面临扩大社会保障覆盖面的艰巨任务。为此，要把让更多的人享有保障，咋为推进社会保障发展的优先目标。通过不大覆盖范围，使越来越多的农牧民享有社会保障，增进全民福社。
2构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系
根据民族区域自治地方现阶段经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收人水平差异，积极探索建彭查合民族区域自治地方特点的社会保障体系。如自建立社会养老与生态养老相结合的养老保障制度。因经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让广大农牧民普遍参加到以社会养老和靠自身积累的养老为主、家庭养老为补充的社会化养老形式上来是不可能的。应当允许民族区域自治地方积极探索多种形式的养老保障制度。对无能力或无意愿加入社会养老保险的农牧民，政府可以鼓励他们通过生态养老来实现自我保障。在植被破坏较为严重的地区的农牧民，政府可以通过政策鼓励他们植树种草、蓄水治沙，并以治理环境的绩效评估来换取养老保障，将植树种草和开垦荒地的亩数、树木成活率、年限以及产生的经济价值，经评估折算后视为农牧民参加养老保障的个人缴费。这不仅为支付不起社会养老保险的农牧民多了一种可选择的、代价相对较低的、具有民族地区特色的养老保障方式，而且还变被动保护环境为主动治理环境，可谓一举两得。增加政策性保险项目。民族区域自治地方多以农牧业为主，由于农牧业生产风险较大，商业保险一般不愿意参与，而农牧业的稳定又直接影响到民族区域自治地方的生计。因此，政府应在民族区域自治地方适当增加政策性强制保险项目，女口粮食、牲畜、草场、科学技术和科技产品的推广项目等。
3.完善社会保障资金管理制度
民族区域自治地方的发展主要面临的是资金的缺乏，要避免挤占和挪用社会保障结余资金的现象发生，保障资金的真实用途。在社会保障建设中这是一个关系到民生的重要问题。要积极拓展集资渠道。除了充分发挥财政在民族区域自治地方社会保障的作用外，还要广泛开展各种活动鼓励、组织企、事业单位和各种社会团体进行捐赠。发动贫困地区的农民进行投保，参保金额不多，不会给参保的农民造成过大的经济负担，而且这样也可以聚集一些闲散资金。立足民族区域自治地方的实际清况，借鉴发达地区社会保障资金运营的成功经验，结合地方实际情况，探索建立和完善个人账户基金、社会保险金和企业年金的市场化运营机制，实现基金的保值增值。开征社会保障税。对于具体的使用，在通盘协调的情况下，充分考虑民族区域自治地方的实际情况，加沐j寸民族区域自治地方的分配力度，推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
4.加快民族区域自治地方社会保障法制建设
在国家相关立法未完成之前，中央立法者可分阶段分区域有步骤地实施，赋予民族区域自治地方相应的立法权限，引导促进正确鱿地域立法，解决社会保障领域法律缺位的问题，使社会保障有法可依。民族区域自治地方可依据《民族区域自治法》的精神，分门别类地制定的灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等社会保障项目的具体法规和实施细则。进行地方立法时可在政府职责、则政责任、统筹级别、医对沐卜助等方面保留合理的差异性。如:非常偏远少数民族地区有困难的，可以由乡级统筹逐步过渡到县级统筹;比较富裕的民族地区可跨地区地给予相邻贫困地区以经济资助转移，也可以间接性地给予医生适当补助，以降低该区的医疗成本。同时要加大城乡二元地域的互动性，新型农村合作医疗制度虽主要在农才创准广，但仍与城镇居民有很大的关联性，可以立法保障城乡居民医疗保障资源的合理利用。
5.摒弃片面的绩效观，摆正政府在发展社会保障事业中的地位
建设和i}仕会，实现社会公平正义，决定社会保障是政府义不容辞的职责.民族区域自治地方政府在发展地方经济社会的同时，以科学发展观为指导，认真思考怎样通过社会保障等公共月足务，不断改善民族区域自治地方人民群众的生产生活条件，促进各民族间的团结和共同繁荣。在此过程中，民族区域自治地方政府官员应当改变过去重增长轻发展的绩效观，实现政府角色由‘‘建设者”、“管理者”向，’j民务者，的转变。而且在社会保障问题上政府应该是强有力的，它有能力去建构一冲拍合我国国情的社会保障体系，促进社会保障事业健康、快速发展。只有摆正目标的位置才能把社会保障的受惠者—广大民众放在合适的位置，重视他们的利益和要求，才会改变为部门利益去发展社会保障事业的行为。
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