一、中国人民银行会计监管的必要性
（一）相关法律法规的要求
根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务会员会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国中央人民银行法〉的决定》第五章第三十一条、三十五条规定：中国人民银行依法检测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。与履行其职责有关的命令和规章；依法制定和执行货币政策；发行人民币，管理人民币流通；监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测；作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动。中国人民银行为执行货币政策，可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。
因此，对商业银行会计进行监管，是法律赋予中国人民银行的重要职能。
（二）是保证整个银行业稳定运行的需要
最近几年来，面对市场问题、客户的不信任问题，各大商业银行提出并采取了一系列措施来提高自身的管理与服务水平。但是由于现实的市场体制问题以及商业银行本身的局限性，商业银行在竞争中仍然会出现各种不合法现象。具体就会计而言，在实际工作中，不遵循规章制度、不规范操作等等行为屡禁不止。而这些行为对于危害整个银行业的健康发展无疑是具有巨大的破坏作用。因此，中国人民银行会计监管的作用就得以凸显，中国人民银行会计监管对于商业银行会计在实际工作中按规章办事、规范操作具有重要作用。
二、中国人民银行会计监管的限制性因素
（一）相关法律法规不完善
虽然出台了《中国人民银行法》，规定了中国人民银行会计监管的地位、作用及保障。但是这些条例与规定都只是宏观性的、整体性的，对于实际运行的作用不大。例如：对于对于会计监管，《中国人民银行法》只是规定了其有全面监督和管理的权力与职责，但是对于如何监督和管理，并未具体、明确规定。因此，在实际操作过程中，避免不了出现问题。
（二）认识不足
中国人民银行与银监会在会计监管方面的职责是不同的。而对于此种不同，金融机构并未能够正确区分。因此，对于金融机构账户设置、财务管理、核算方式的相关制度的执行情况疏于监管，甚至认为商业银行自身的内部会计制度已经相当完善，没有必要进行常规的检查。这种对于商业银行等金融机构会计监管的认识的缺乏，在一定程度上助长了商业银行会计在实际工作中违规操作的现象，危害了金融业的正常发展。
（三）监管力量不足、缺乏统一标准与流程
这方面的问题在现实操作中主要表现为中国人民银行缺乏对于会计监管的统一标准与规划，从而导致银行等金融业在实际操作中只能根据自己的感觉、经验去操作，这无疑会导致各自为阵、监管体系中乱象丛生。其次，对于会计监管的监管力量也是缺乏的。目前，中国人民银行的会计工作者不仅要对中国人民银行系统内部进行监督和检查，还要进行自身日常的工作，此外，还需要对金融机构进行会计监管。这显然是不合实际的，必然会导致顾此失彼，出现问题。
（四）各大金融机构会计标准不一致
目前，各大商业银行等金融机构在实际工作中的会计制度各成体系。在工作中体现出各自的特色与标准。这就造成了在不同商业银行之间标准不一致，在工作中缺乏协调。也加剧了中国人民银行会计监管的困难。因为缺乏一个统一的标准，所以各大金融机构的标准的不一致，造成了实际工作中的困难局面。
三、解决措施
面对以上出现的问题，如何解决中国人民银行会计监管中存在的问题以及迫在眉睫。
（一）建立起中国人民银行会计监管体系，形成统一标准与流程[1]
中国人民银行作为银行的银行，要实现自身会计监管功能，全面的支付结算监管体系必不可少。具体而言，就是要将不同行业、类别的存款人之间的资金流动情况进行综合分析，分析的结果要进行互换。加强信息的沟通与交流，避免以前的不能交换的弊端。此外，监督应该以非现场为主，对于商业银行等金融机构的报表、数据进行连续性分析，动态掌握它们的经营情况与存在问题。
（二）提高会计监管队伍水平与能力
首先，提高中国人民银行会计监管人员的自身意识是最重要的。唯有自身意识提高，监管水平与效果的提高才有希望可言。其次，加强中国人民银行会计监督队伍的培训必不可少。积极借鉴国外的先进经验与做法，结合我国金融业工作实际，通过业务培训、交流、沟通，提高相关工作人员素质。第三，在队伍建设上，要选取业务能力过硬、政治立场坚定、责任心强的人员。此外，要注意队伍的年龄结构，老中青相结合。
（一）宏观审慎监管是中央银行制定和实施货币政策的需要
我国货币政策的目的是保持币值的稳定，并以此促进经济的增长。因为保持币值的稳定需要金融平稳运行，所以作为货币政策执行者的中央银行自身具有减少金融失衡、消除系统性金融风险的强烈愿望和动机。而宏观审慎监管的目的正是在于减少系统性金融风险发生的可能性，维护金融稳定。同时，中央银行通过履行宏观审慎监管职责，可以更加充分地了解金融机构的运行状况，更加全面地了解货币政策传导过程，从而在更大程度上提升中央银行的货币政策决策能力。
（二）宏观审慎监管是充分履行中央银行法定监管职责的要求
《中国人民银行法》赋予中国人民银行的金融监管权主要包括直接监督检查权、建议检查权、特定情况下的全面检查监督权。这些监管权关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则。在承担国家宏观调控职责的基础上，中国人民银行作为我国金融管理部门，在对整个金融业的宏观监控，对涉及银行、证券、保险三类金融机构反洗钱工作的管理，对征信业管理，对跨行业金融创新与金融工具运用的监督管理等方面，都发挥着举足轻重的作用，这与宏观审慎监管不谋而合。
（三）宏观审慎监管是中央银行宏观调控需要
我国的金融宏观调控在重视利率、汇率等价格型指标的基础上，也高度重视货币信贷总量的增长情况，比较注重以窗口指导等方式来提示风险，同时运用信贷政策以及差别化手段加强宏观审慎监管，进一步引导货币信贷平稳增长，取得了比较好的成效。我国融资高度依赖银行机构，金融产品随着业务发展而日益复杂化，内部金融工具交叉发展程度不断提高，防范和化解系统性风险的任务仍然很艰巨，尤其是欧美等发达国家在此次金融危机中暴露出来的问题也可能会在不远的将来出现在我们面前。因此，中央银行在宏观调控的基础上，需要有效履行宏观审慎监管职能，为前瞻性地应对未来系统性风险做好十足的准备。
（四）宏观审慎监管是中央银行维护金融稳定的需要
一方面履行宏观审慎监管职能有利于中央银行更好地履行最后贷款人职责。中央银行行使最后贷款人职权，不仅可以通过公开市场操作工具为市场注入流动性，而且可以通过贴现方式向金融机构提供资金支持，还可以通过特殊手段对金融机构实施救助，从而缓解金融机构因流动资金不足而导致的挤兑压力，避免产生连锁效应，防范系统性风险的发生。另一方面履行宏观审慎监管职能有利于中央银行维护支付清算系统正常运行。中央银行通过履行宏观审慎监管职能，通过有效地制定支付清算风险和控制制度、提出相应的支付清算风险预警预案，从而保证整个支付系统的有效稳健运行。
二、我国中央银行履行宏观审慎监管职能的问题及难点
（一）中央银行宏观审慎监管目标不够明确
中国人民银行负责履行监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易等职能。然而中国人民银行虽然担负防范和化解系统性金融风险、维护金融稳定的职责，但是缺乏履行维护金融稳定的有效工具和具体手段。中国人民银行如何在此背景下建立和完善宏观审慎监管目标是需要进一步明确的问题。
（二）现行的监管机构缺乏有效合作
金融业务日新月异的发展对当前的分业监管模式提出了挑战，主要表现在多头监管导致协调成本增加，限制了监管机构对跨市场的系统性风险的监测和评估。目前银监会、证监会、保监会之间的监管联席会议机制和经常联系机制的确给金融监管机构之间的信息共享提供了一定程度上的便利，但这种信息共享机制是在现行金融业分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的临时性考虑，不是规范性的制度安排，往往不具有强制力，所以难以形成金融监管协调的长效机制，难以对各大监管机构形成硬性约束，难以推进三大监管机构的深入合作。
（三）履行宏观审慎监管职能配套措施尚不完善
由于金融机构互相作用、互相影响，以及金融体系与宏观经济的作用机制与运行比较复杂，所以对于系统性风险的有效识别和准确计量都有很大的挑战，相关数据的获得和整合与存在一定的困难。况且，随着金融业务的日益创新及金融机构之间日渐严重的同质化竞争，导致系统性风险的潜在来源增加，这将对宏观审慎监管如何有效应对系统性风险增加更大的难度，这也相应地对经济政策、法律制度、监管理念等宏观审慎监管配套措施提出新的要求。
（四）宏观审慎监管人员素质及监管理念亟待提高
我国目前的金融监管人才是基本符合监管工作需要的，但是离现代宏观审慎监管所需的“知识型”“专业型”人员要求还有一定距离，导致其所承担的职责与所需的能力不太匹配。我国金融监管机构的目标仍然是管制而非监督，监管理念的滞后可能会导致监管工作中心的偏离，难以对金融机构进行有效地监管与引导，这些都将成为宏观审慎监管职能履行的阻碍。
参考文献
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关键词：通货膨胀；商业银行；会计监管；银行监管；监管体系
中图分类号：F832.33；F231.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0125-02
商业银行会计监管是对商业银行所实施的会计监管，具体包括内部监管和外部监管两个方面。内部的商业银行会计监管是指商业银行通过内部会计控制制度对组织内部经济、会计活动的监控。外部的商业银行会计监管是指商业银行的外部监管主体对商业银行的会计活动和行为及相关内容进行监督和管理的一种制度或一个过程。对商业银行的会计监管包含在银行监管的范畴内，但银行监管强调综合性的全面监管，而商业银行会计监管注重专业性的业务监管。
一、通货膨胀压力下加强商业银行会计监管的必要性
（一）通货膨胀给我国商业银行带来了巨大挑战和发展压力
自2009年11月起，我国居民消费价格总水平（简称CPI）连续21个月呈总体上升趋势，最高时在2011年7月，达到了6.5%。之后，CPI涨幅逐渐下行。据我国国家统计局公布的相关数据显示，2012年上半年我国CPI比去年同期上涨3.3%，仍高于3%的通胀警戒线。为了防止和抑制价格持续上涨，加强货币信贷总量调控，引导货币信贷和投资合理增长，我国政府采用了紧缩的货币政策，其主要措施包括提高存贷款利率、提高法定存款准备金率等。以上货币政策工具的实施除直接影响商业银行可贷头寸减少，放款和投资能力减弱，信贷增速减缓外，也将影响商业银行的盈利能力。此外，通货膨胀还通过影响商业银行的客户而间接给商业银行带来不利影响。从贷款客户来看，商业银行即有贷款客户的还款意愿和还款能力下降，引发信用风险集中爆发；潜在贷款客户大多是因经营状况不佳、生产资金不足而申请的流动资金贷款的企业，导致商业银行的信贷业务投放压力增大。从存款客户来看，企业存款能力大幅降低，居民储蓄意愿持续走低，使商业银行的资金流动性从均衡甚至过剩现象转为流动性不足的失衡局面，极易引发流动性风险，增加经营风险。由此可见，受到通货膨胀时期国家宏观政策调整、经济衰退、社会信用体系受损等因素的影响，商业银行面临着更大的经营风险和财务风险。
（二）商业银行的特殊性决定了应对其加强会计监管
商业银行作为经营货币商品的特殊企业，是一国国民经济特殊行业的重要组成部分，与一般企业或公司存在着巨大差异。它的经营目标除追求自身利益最大化之外，还应照顾到宏观经济的稳定和金融体系的稳健。要避免银行经营失败所产生的巨大负外部性，就必须加强对商业银行的监督和管理。同样，由于商业银行主要经营货币资产这一特殊商品，其各项经营业务活动几乎都需运用会计核算或处理方法来实现，这使银行会计理所当然地处在了银行工作的第一线，成为银行各项工作的基础。而会计风险及其引发的银行风险对银行的巨大破坏性也决定了会计工作对一个银行乃至整个银行业的重要性。因此，虽然商业银行会计监管只是银行监管的一个组成部分，但其重要性决定了它在银行监管中的核心地位。对银行的监管必须突出会计监管这一核心内容，不但要发挥会计监管预防会计风险、保证会计信息质量等直接性作用，而且要为其他银行监管发挥间接性的基础作用。
（三）我国商业银行会计监管存在的突出问题
1.会计造假盛行，会计监管环境不乐观。当前，涉及面极广、程度极深的会计造假已造成了严重的会计信用危机。就商业银行来说，有些银行受自身利益的驱动或为了业务部门的考核，不顾会计法规的严肃性和强制性，随意篡改账表。如大量逾期呆滞贷款不单独列账，少提呆账准备、应付利息、折旧等以增加利润。甚至利用高科技手段进行违规操作、蓄意篡改数据盗窃银行资金。会计环境对于会计信息质量起着决定性的作用，其中监管、法律、制度环境是尤为突出的重要因素。要预防和扼制会计造假就要求加强对商业银行的会计监管。
2.商业银行会计基础工作相对薄弱，管理手段滞后，内部监管不重视。商业银行会计是特殊的行业会计，会计人员在整个银行行业队伍中也占到了大多数。但总观我国商业银行会计工作现状并不理想。一是体现在会计人员素质整体偏低，尤其是在职业道德水平、法律法规和风险意识方面有待提高和加强，相对缺乏复合型的高素质人才。二是体现在会计相关规章制度的不完善上。一部分商业银行要么还没有建立健全严格的会计制度及岗位责任制等；要么就是建立的不科学，形同虚设，难以落实。这样的现实促使要对商业银行进行会计监管，并同时要求发挥监管的服务和指导作用。
3.对商业银行的外部会计监管有待加强。近年来，我国政府对商业银行的会计监管取得了较大进展，在防范银行业风险、促进银行业发展方面发挥了重要作用。但必须看到，我国当前的银行业风险仍然十分突出，对银行的外部会计监管也存在不少问题，主要体现在以下三个方面：第一，会计监管法规建设滞后。存在会计监管专项法规空缺，部分已有法律法规不完善、操作性不强或不适应银行业发展等问题。第二，以政府为主体的会计监管主导作用发挥不够，存在着监管专业人员的配置和素质不高、现场监管缺乏连续性和针对性、非现场监管作用尚未充分发挥等问题。第三，对商业银行的会计监管机制存在缺陷，各外部监管部门配合、协调不够。各外部监管主体对于会计检查项目的确定和计划的实施安排等常常未在事前予以充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，往往造成重复检查和重复处理等情况。不但浪费了监管资源，提高了不必要的监管成本，而且使商业银行疲于应付，影响效率。
二、加强商业银行会计监管，构建“三位一体”商业银行会计监管体系
我国银监会成立以后，构造了我国金融监管的新型框架，尤其是有效地提高了商业银行监管的法律地位和监管主体的超脱性。但当前除强调银监会对商业银行实行会计监管外，还必须尽快建立、健全有政府其他监管部门、社会中介组织、行业自律组织、商业银行内部会计控制机制以及社会公众等相配合、支持的会计监管体系，以全方位、多角度地对商业银行实施有效监管。
（一）“三位一体”商业银行会计监管体系的概念和构成
对于一个国家而言，有效的商业银行会计监管体系应该是以政府会计监管为主体，以社会会计监管为重要补充，以内部会计监管为基础，这三者相配合的“三位一体”的监管体系。
其中，政府会计监管是指金融主管机关及其执行机构等政府监管部门依据国家相关法律法规，借助一系列会计监管指标体系，通过现场或非现场监管对商业银行的会计信息等资料进行收集、整理和综合分析，以对商业银行的会计活动、行为及相关方面进行监督和管理的一种制度或一个过程。我国政府对商业银行实行会计监管的部门主要有银监会、中国人民银行、财政部门、审计机关等，相对于内部会计监管和社会会计监管而言，其特点是强制性、权威性、专业性以及较高的独立性。
社会会计监管是指银行业协会、会计师事务所及社会公众等对商业银行的会计监管。其中，银行业协会属于行业自律组织，它对商业银行的监管具有灵活性和协调性的特点。会计师事务所属于社会中介组织，不依附于任何一个政府部门，按照公认的会计准则独立执业，因此，其监管具有客观性、公正性和独立性。以新闻媒体为代表的社会公众机构和人民群众对商业银行也有一定的监督作用，但仅发挥舆论导向性和隐性的作用。
内部会计监管是指商业银行自身通过内部会计控制和内部会计监控来实现会计管理和控制，并进一步达到降低会计风险和经营风险的目的。内部会计监管的特点是：主要为自身的经营管理服务；贯穿于单位的整个经济活动过程之中，可以实现经常、全面、深入、及时地监管；是通过完善的预警机制和风险管理机制可有效防范风险，并将问题解决在萌芽状态；作为监管基础的相关信息具有完整性和及时性，而外部监管者则往往存在信息不对称的缺陷。
（二）“三位一体”商业银行会计监管体系的作用原理
在“三位一体”的商业银行会计监管体系中，政府、社会和银行自身这三者缺一不可，它们既相互配合、相互支持，又各司其职、各有侧重，共同构成了商业银行会计监管体系这一有机整体，共同为实现商业银行会计监管整体有效性发挥着各自的作用。
1.政府会计监管在“三位一体”中居于主导地位，尤其是银监会这一主要主体，发挥着权威性、专业性的监管作用。政府会计监管是代表国家和社会公众的利益所进行的监管，相对于内部会计监管和社会会计监管而言，它的着眼点和监管目标的层次最高，具有宏观上的重大意义。政府会计监管既能弥补其他监管在强制性、权威性上的不足，又能发挥再监管的作用。如对商业银行内部会计控制的监管和对银行业协会监管的再监管等。另外，政府会计监管还能为创造良好的社会会计监管、内部会计监管环境发挥作用，如制定指示性或导向性的政策及规定等。
2.内部会计监管在“三位一体”中居于基础地位，它是由政府会计监管和社会会计监管所构成的外部会计监管的重要基础。内部会计监管能有效保证商业银行个体经济活动的正常进行，保护资产的安全与完整，防止和减少错弊现象，降低会计风险和银行风险。它侧重于微观个体的安全与效率。外部会计监管只有通过影响、改进内部会计监管制度，才能发挥更有效、更持久的作用。
3.社会会计监管是政府会计监管和内部会计监管的重要补充，在“三位一体”中必不可少。会计师事务所的鉴证性监管和银行业协会的自律性监管不仅能弥补政府会计监管灵活性不足、监管力量相对薄弱、监管成本居高不下等问题，而且能促进内部会计监管机制的改进与完善。而新闻媒体等公众组织也能通过监督报道和信号传递等方式来实现对其他所有会计监管的再监督。
最后，须要特别指出的是，在“三位一体”的会计监管体系中，不同监管主体的监管内容也有交叉现象，如审计机关和注册会计师都需对商业银行的内部控制进行测试和评价，又如银监会和注册会计师都需对商业银行的资产质量进行评估，这就决定了在可能的情况下，各个监管主体应相互利用其他监管主体的工作成果，以提高监管效率和效果。
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中国人民银行最近的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，也就是房地产界所称的“121号文件”，在实施过程中遇到的一些困难，就从一个侧面凸现了目前货币政策和银行监管协调机制缺位所遭遇的窘境。对于中央银行来说，信贷的高增长可能损害金融的可持续发展，即使信贷增长不带来物价必然上涨，中央银行仍要密切关注资产价格的变化以及信贷资源配置的合理性，以维护和促进金融的稳定和可持续发展。但是，中央银行的政策目标要顺利实现，必然需要银行监管部门的积极配合，因为目前货币信贷政策的传导依然是以银行业为主导，货币政策的有效实施最终还是需要金融机构及时调整资产负债结构。目前看来，在货币政策职能与银行监管职能分离后，二者之间的协调未必有效，需要我们深入地探讨二者的互动关系，进而在此基础上分析二者协调的主要途径。
一、从宏观层面的考察
（一）货币政策和银行监管对于经济周期的不同特性
无论是货币政策，还是银行监管，都是在同一宏观经济环境下进行的。从宏观层面考察二者之间的互动关系，最为突出的就是货币政策与银行监管对于经济周期的不同特性。货币政策通常是逆经济周期的，而银行监管通常是顺经济周期的，这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响，例如，下调利率能够降低银行的筹资成本，增强流动性，但是会加大通胀的压力。在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束相对来说较松，银行本身经营的难度也较小，此时货币政策则需要注重预警性的进行适度反向操作，如提高利率水平、控制货币供应量、对特定部门进行信贷控制等，这显然会加大银行经营的成本；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，银行监管对银行经营的风险约束较紧，对于银行新增的不良贷款也更为关注，银行的贷款投放当然也就更为谨慎，此时货币政策可能采取的扩张性政策难以在银行系统得以传导。因此，货币政策与银行监管的合作，首先应当是在宏观层面的合作，在于对经济周期的判断取得共识之后，分别在各自的领域采取相应的、并且不直接冲突和抵销的政策措施。
但是，如果货币政策不是以反经济周期、稳定物价为主要任务的话，货币政策和金融监管的这种冲突可能就未必会真正出现；如果货币政策和金融监管的基调不是由中央银行和银监会独立确定的话，二者之间就可能出现冲突。例如，中央银行在1997年开始强化对银行体系的贷款监管，开始大规模强调处置不良资产，但是当时也是经济周期的下行阶段，下行阶段自然不良资产的比率就高，处置不良资产也会加剧贷款的紧缩力度，如果在经济上行的1992年等时期处置不良资产，对经济稳定的冲击可能就小的多，不良贷款也未必显得那么突出，但是，这个监管的力度看来也不是中央银行能够独立确定的。
（二）银行体系风险的宏观性、系统性特征决定了银行监管与货币政策的互动性
在评价银行监管部门的成立时，一个常见的看法是，银行监管部门成立之后，分别覆盖银行、证券、保险的专门性的监管机构都基本完备，因而中国的金融监管体系可以说已经基本建立起来了。这其中存在一个对银行体系的风险与证券、保险体系风险的不同特性的模糊认识。
实际上，银行体系与证券、保险体系存在很大的差别，银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性，通常具有错配的缺口，银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系，在一定程度上可以说，银行因为其强烈的公共性和外部性而具有公众公司的许多特征。因此，银行体系的风险主要是宏观性、系统性的风险，而证券和保险的风险主要是微观性的、与投资者相关程度高的风险。因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济形势密切相关，因此，仅仅从银行体系风险的宏观性和系统性来说，央行与银行监管部门的协调的重要性，将远远超过央行与证券和保险领域的监管机构进行协调的重要性。
进一步看，银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实施货币政策的重要条件。而独立的货币政策所创造的稳定的货币环境，也是银行有效地实施监管、维持金融体系稳定的最为关键性的市场环境。正如巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》中提出的，有效银行监管的先决条件之一是稳健且可持续的宏观经济政策，其中相当重要的一点就是货币的稳定。
（三）宏观层面的货币政策和银行监管协调还取决于市场环境的发育
通常，对于货币政策和银行监管的分工来说，一个直观的判断是，货币政策着眼于宏观层面，银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径，仅仅从货币政策运作的环境看，没有商业银行微观行为的市场化改进，货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下，商业银行作为理性的市场主体，能够基本有效地对货币政策的宏观信号作出反应，此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制，而更多地依托市场化的间接调控手段，银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是，在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段，货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为，就难以有效地传导到经济运行环节，此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。
其次，货币政策和银行监管实施的市场环境还应当包括银行风险的处置程序。实际上，如果商业银行体系总体上较为稳健，同时也普遍建立了存款保险制度，那么，整个银行体系对于中央银行“最后贷款人”的职能的依赖性显然就大大降低，此时，无论银行监管职能与货币政策职能是否分立，并不一定必然影响到整个银行体系运行的稳定性。反观当前中国的银行体系的实际状况，中央银行的“最后贷款人”的角色似乎是当前维护银行体系突发性危机的主导性的手段，这就决定了，在当前的市场环境下，货币政策和银行监管即使分立，也必须更为强调二者之间的互动和有效协调。
二、从金融结构层面的考察
中国当前的金融结构必然也会对货币政策和银行监管的互动行为产生多方面的影响。
（一）货币政策和银行监管工具的相互依赖性
当前中国的金融结构是一个典型的银行主导性的间接型融资体系，因而银行体系自然就成为货币政策传导的主要渠道，如果没有银行监管的合作，或者商业银行从微观层面不作出积极的反应，那么，货币政策就很难达到预定的政策目标。另外，货币政策也受到金融监管一系列法规的影响，最为典型的是以巴塞尔协议为代表的最低资本金要求的金融监管，对于银行的贷款扩张能力、以及货币政策的实施效果等都会形成明显的制约。因此，在实际运作中，货币政策操作在许多情况下需要银行监管的配合，最为典型的就是一些选择性的货币政策工具需要借助银行监管的力量来予以监督落实，否则金融机构就可能会失去实施的外部动力。
（二）中央银行的货币监管与银监会的机构监管之间存在显著的依赖性
在实际监管中，货币监管强调的是为保证货币政策实施而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监管；而机构监管强调的是监管机构以维护金融体系稳定而进行的金融机构市场准入、退出、日常营运等的监管。这两个监管职能实际上都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。
在中央银行实施货币监管、或者银监会实施机构监管的过程中，二者的合作是必然的。中央银行进行货币监管以实施其货币政策目标的行为，也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目标形成多方面的影响，例如，中央银行对于有贷款关系的金融机构的检查、对货币政策制定的存款准备金制度、利率政策、选择性货币政策等的落实情况进行检查，在当前经济转轨阶段采用的直接性货币政策工具（如现金管理等）进行检查，都不仅需要银行监管部门的合作，也会直接影响到银行监管部门监管目标的实现。与此形成对照的是，银行监管部门对金融机构的机构监管也会影响到货币政策的实施，机构监管所制定的具有强制性的监管法规，直接对金融机构的经营行为形成影响，进而对货币政策的传导和实施效果直接形成影响。因此，当前中央银行和银行监管部门首先应当清晰地区分实际运作中货币监管和机构监管的业务领域划分，并在进行各自的货币监管和机构监管时，主动考虑到自身的监管行为对于对方监管目标的影响。
三、从运作层面的考察
（一）货币政策和银行监管分立后应防范可能出现的决策效率降低
如果说将银行监管与货币政策独立，是为了防止原来在央行内部可能存在的角色冲突的话，那么，二者的分立从运作层面也提出了一个决策效率的问题。在呼吁货币政策和银行监管职能分立众多理由中，怀疑央行因角色冲突而对金融监管难以中立是一个重要的原因。但是，在实际运作中，这可能是一个“伪问题”，因为在央行缺乏足够的独立性的前提下，如果央行与银行监管部门、或者其他宏观部门就宏观政策动向、金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，最终可能还是会集中到国务院层面进行统一决策。从这个意义上说，央行和银监会的分立，实际上只是把原来在央行内部可能存在的角色冲突更多地转移到国务院层面，而这一转移必然会导致决策效率的一定程度的降低，这显然对于货币政策的实施、或者金融风险的防范都有不利的影响。
这种决策效率可能出现的降低，最为集中地体现在央行的“最后贷款人”角色的行使上。实际上，如果央行身兼二任，则无论货币政策的基调是紧缩还是扩张，保持银行体系的稳定也是一个重要的参考目标。但是，在银监会作为单纯的银行监管机构独立承担机构监管职能之后，因为银监会并不能为陷入困境的银行提供流动性；而央行要妥当运用“最后贷款人”职能，必须充分了解具体银行的经营状况，货币政策与银行监管职能的分立使得央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，其中显然存在实施效果下降、运用过滥、过严、过迟等，或者在央行与银行监管部门难以形成共识时需要国务院层面的决策，从而可能错过防范银行危机的最佳时机。
因此，在货币政策与银行监管分立的条件下，货币政策与银行监管之间的组织协调机制相当关键，否则只能是决策效率的迅速下降。在此基础上，货币政策的独立性也值得关注。
（二）货币政策与银行监管的信息共享应当成为二者协调的基本前提
无论是货币政策决策，还是银行监管决策，都是基于对银行体系等的大量信息的分析的基础之上。中央银行的货币政策操作都是以一定的银行体系的传导机制为前提的，可以说几乎所有的货币政策操作，例如利率调整、公开市场操作，都必须立足于对金融机构的经营状况的深入掌握。更为重要的是，银行监管信息也是中央银行及时高效地行使“最后贷款人”职责的基础。与此同时，货币政策操作必然会对银行体系的经营形成多方面的影响，也需要银行监管部门及时把握、进而采取相应的对策来指导金融机构的经营行为。
论文摘要:金融业处于一国经济的核心地位，一国金融机构若要有效地发挥其经济功能保持较为稳健的运行态势，离不开金融监管，必须具有一个相当稳健周延的金融制度与法规框架和符合市场规律的制度与法规在一国的金融体系中，商业银行是最重要的银行金融机构，商业银行的制度与法规则是金融法规修仃完善的重点。美国的银行业是世界上最发达的，我们试图通过对美国银行法律制度的了解分析，找到我们可以借鉴之处，以提高我国银行业尤其是商业银行的竞争力。
一、比较中美商业银行监管法律制度
(一)法律框架
美国的金融监管制度的发展是紧紧伴随着法规的建立而成长起来的。美国银行监管的主要法规有:《1863年国民银行法》，《1913年联邦储备法》、《联邦存款保险法》《1933年银行法》、们956银行控股公司法》、们980年存款机构管制放松与货币控制法》，K1991联邦存款保险公司改进法案》.《1991年外资银行监督改善法》、《1996年联邦存款保险基金法》、X1999年金融服务现代化法》。
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段、计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，199-5通过了《中华人民共和国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》标志着我国银行监管法制体系初步形成。2003年对《人民银行法》和《商业银行法》的修正及新颁布的《银行业监督管理法》标志着银行监管体制的进一步完善。与此同时，还有一系列的法规和人民银行或银监会制定的金融规章涉及了银行监管问题。
(二)监管机构
美国银行业主要管理机构主要包括以下机构:联邦储备体系、货币管理局、联邦存款保险公司、司法部、证券与交易委员会、州银行委员会。根据《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》规定，我国银行业由人民银行和国务院银行业监督管理机构进行监管。
(三)监管内容
1.美国监管机构的主要监管内容
(1)市场准入的监管
在美国注册不同性质的银行要由不同管理机构审批。货币管理局管理国民银行注册和颁发执照，并对其营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、官员资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查。
(2)资本充足率的监管
1981年，美国联邦储备委员会、货币管理局和联邦存款保险公司共同制定了衡量资木充足率的统一标准:将资本分为一级资本和二级资本。《巴塞尔协议》签定后，美国于1990年底开始试用，并作为骆驼评级制度的资本检查标准，以此评价银行资本的充足性。
（3)对风险损失准备金的监管
美国对坏帐的法律定义是指本金或利息逾期6个月以上的贷款，以及担保和抵押不落实的催收贷款。按规定，坏帐必须在分红前核销。各家银行也可以对其认为必须核销的资产进行主动核销。为防上汇兑风险，联邦储备银行可以根据其对银行国际贷款质量的评价，要求有关银行建立并保持一定数量的专项储备。
(4)对存款保险的监管
联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险。大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国所有银行，对稳定美国金融体系起到重要的作用。
此外，还对银行的经营范围、资产集中、银行流动性、银行合并机银行破产和倒闭进行监管。
2.中国监管机构的主要监管内容
（1）人民银行
人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。人民银行主要履行下列职责:与履行其职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策;发行人民币，管理人民币流通;监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备:经理国库;维护支付、清算系统的正常运行;作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动等。
（2)国务院
国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理。依法制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。并对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。
(四)监管方式
1.美国监管机构的监管方式
美国的现场检查制度是由联邦金融管理部门派出检查小组到商业银行进行实地检查。按1991年《联邦存款保险公司改善法》规定，银行监管者每年至少对所有银行现场检查一次。美国的非现场监督注重于统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管。综合每家银行的业务全面情况，通过进行骆驼评级来比较同类银行状况，确定各家银行的业务监管级数，并由此确定现场检查的必要性。
2.中国监管机构的监管方式
银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，应制定现场检查程序，规范现场检查行为。建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状祝，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
二、我国商业银行监管法律制度的完善
1、健全国家金融监管体制，加强金融机构内部自律机制
对金融机构实施金融监管包括他律与自律两个层次。他律即中央银行和其他监管主体依据国家法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属于强制性监管。
自律即金融机构自身为有效防范金融风险，保障金融安全而建立的自我监控机制，是国家实行金融监管的基础。有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的统一。在国家宏观金融监管确立的条件下，完善金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设，是构建我国金融监管体系中不可缺少的部分。
2.金融监管方式应加强风险防范
我国金融监管存在重合规性、轻风险性的问题。要改变这一状况，应从以下方面着手:首先要调整监管思路，实现从，事后化解”到”事前防范"的转变。
合规性监管偏重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。风险监管则是根据金融机构的资产质量以及内部管理的评价，提高监管要求，注重于事前防范，能最大限度地减少各种风险带来的损失。因此，我们要逐步推行风险监管;其次，应以风险防范为基础，建立风险评估指标体系和早期预警系统;再次，要确定监管周期，实施动态的、持续的、全方位的、多角度的监管。
关键词:商业银行 监管法律制度
一、比较中美商业银行监管法律制度
(一)法律框架
美国的金融监管制度的发展是紧紧伴随着法规的建立而成长起来的。美国银行监管的主要法规有:《1863年国民银行法》，《1913年联邦储备法》、《联邦存款保险法》《1933年银行法》、们956银行控股公司法》、们980年存款机构管制放松与货币控制法》，K1991联邦存款保险公司改进法案》.《1991年外资银行监督改善法》、《1996年联邦存款保险基金法》、X1999年金融服务现代化法》。
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段、计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，199-5通过了《中华人民共和国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》标志着我国银行监管法制体系初步形成。2003年对《人民银行法》和《商业银行法》的修正及新颁布的《银行业监督管理法》标志着银行监管体制的进一步完善。与此同时，还有一系列的法规和人民银行或银监会制定的金融规章涉及了银行监管问题。
(二)监管机构
美国银行业主要管理机构主要包括以下机构:联邦储备体系、货币管理局、联邦存款保险公司、司法部、证券与交易委员会、州银行委员会。根据《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》规定，我国银行业由人民银行和国务院银行业监督管理机构进行监管。
(三)监管内容
1.美国监管机构的主要监管内容
(1)市场准入的监管
在美国注册不同性质的银行要由不同管理机构审批。货币管理局管理国民银行注册和颁发执照，并对其营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、官员资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查。
(2)资本充足率的监管
1981年，美国联邦储备委员会、货币管理局和联邦存款保险公司共同制定了衡量资木充足率的统一标准:将资本分为一级资本和二级资本。《巴塞尔协议》签定后，美国于1990年底开始试用，并作为骆驼评级制度的资本检查标准，以此评价银行资本的充足性。
（3)对风险损失准备金的监管
美国对坏帐的法律定义是指本金或利息逾期6个月以上的贷款，以及担保和抵押不落实的催收贷款。按规定，坏帐必须在分红前核销。各家银行也可以对其认为必须核销的资产进行主动核销。为防上汇兑风险，联邦储备银行可以根据其对银行国际贷款质量的评价，要求有关银行建立并保持一定数量的专项储备。
(4)对存款保险的监管
联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险。大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国所有银行，对稳定美国金融体系起到重要的作用。
此外，还对银行的经营范围、资产集中、银行流动性、银行合并机银行破产和倒闭进行监管。
2.中国监管机构的主要监管内容
（1）人民银行
人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。人民银行主要履行下列职责:与履行其职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策;发行人民币，管理人民币流通;监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备:经理国库;维护支付、清算系统的正常运行;作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动等。
（2)国务院
国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理。依法制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。并对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。
(四)监管方式
1.美国监管机构的监管方式
美国的现场检查制度是由联邦金融管理部门派出检查小组到商业银行进行实地检查。按1991年《联邦存款保险公司改善法》规定，银行监管者每年至少对所有银行现场检查一次。美国的非现场监督注重于统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管。综合每家银行的业务全面情况，通过进行骆驼评级来比较同类银行状况，确定各家银行的业务监管级数，并由此确定现场检查的必要性。
2.中国监管机构的监管方式
银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，应制定现场检查程序，规范现场检查行为。建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状祝，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
二、我国商业银行监管法律制度的完善
1、健全国家金融监管体制，加强金融机构内部自律机制
对金融机构实施金融监管包括他律与自律两个层次。他律即中央银行和其他监管主体依据国家法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属于强制性监管。
自律即金融机构自身为有效防范金融风险，保障金融安全而建立的自我监控机制，是国家实行金融监管的基础。有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的统一。在国家宏观金融监管确立的条件下，完善金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设，是构建我国金融监管体系中不可缺少的部分。
2.金融监管方式应加强风险防范
我国金融监管存在重合规性、轻风险性的问题。要改变这一状况，应从以下方面着手:首先要调整监管思路，实现从，事后化解”到”事前防范"的转变。
合规性监管偏重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。风险监管则是根据金融机构的资产质量以及内部管理的评价，提高监管要求，注重于事前防范，能最大限度地减少各种风险带来的损失。因此，我们要逐步推行风险监管;其次，应以风险防范为基础，建立风险评估指标体系和早期预警系统;再次，要确定监管周期，实施动态的、持续的、全方位的、多角度的监管。
关键词：分立模式；央行；中国银监会：对策
中图分类号：F832，1
文献标识码：A
文章编号：1002―0594(2007)01―0057―05
收稿日期：2006-05―29
虽然中国银监会的新设使我国银行业的监管有了一定的改观，但笔者认为由于-这种分工的不彻底性及银监会所处的相对“有职无权”状态，目前我国银行业的监管并没有达到预期的欲求。相反，这种不彻底的分离已给我国银行业监管的有效性埋伏下了监管失灵及监管成本扩张的风险。因此，有必要从中国银监会的角度来考察一下我国银行业监管所面临的困惑，并以此为基础提出相应对策。
一、独立监管基础的欠缺：中国人民银行抽空3-中国银监会独立监管之基础
金融监管的有效性必须依赖于一个前提，即相应监管者必须具有正式的权力及以有效的信息为依托。然而，考察一下目前中国人民银行在分离后所保留的职权，不难发现银监会有效监管基础基本上呈现为一种相对的真空状态，且在监管实践上目前中国银监会还摆脱不了受中国人民银行的制约，这在一定程度上迫使其在监管中成为中国人民银行的“影子”或“化身”。这正如有些学者所言，中国银监会与中国人民银行的关系是“分手不分家”的婆媳型关系。虽说笔者并不完全赞同这种过激的观点，但这种定位也揭示了一定的事实。关于中国银监会独立监管的缺失，笔者作如下探讨。
(一)信贷管理问题中国银监会成立后信贷管理的去留便成为人们讨论的热点。保留派认为：在中国经济体制向市场经济体制转轨的过程中，央行的信贷政策一直是货币政策的一个重要组成部分。同时，由于在这个时期，商业银行缺乏有效的自我约束与激励机制，货币政策的传导还不能完全依赖于市场，所以央行对商业银行的行为还要进行一些必要的窗口指导与监督。此外，目前央行的主要目标是维护币值稳定，而这一目标的核心在于防止泡沫经济的产生，而房地产又是泡沫的主要生产源。于是，2003年6月央行以《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》的形式事实上占据了这一滩头阵地。
笔者认为，央行的这一做法是值得质疑的，因为信贷政策是规范商业银行经营管理的重要内容，若银监会要依法履行其监管职能，除了根据现行法律法规进行现场检查和非现场监管外，其中的一项重要任务就是制定与完善包括信贷政策在内的银行业的监管制度与法规。同时，信贷政策的制定要以“银行监管过程中所发现的问题及商业银行在业务创新中对现行监管所提出的要求”为依据，而非脱离银行监管的实践。由于实现职责分离后，央行主要依赖于运用利率、再贷款、及存款准备金等宏观经济杠杆来对金融市场进行调控，而不直接涉及微观上的商业银行之经营管理。因此，央行制定信贷政策就失去了应有的基础。虽然《银行业监督管理法》在第3章“监督管理职责”中并没有明确规定中国银监会享有对信贷管理的职能，但该章却明确地提出了“审慎监管”的理念，这事实上表明信贷管理应属于银监会的职能。因此，央行目前所造成的一种“事实状态”已在一定程度上抽空了银监会有效监管的基础。
(二)反洗钱监控权的归属问题 由于洗钱能让黑钱洗白进入流通领域，有可能造成货币量增加的假象，从而致使经济统计产生误差，甚至导致国家宏观经济决策走偏。因此，自2001年起，央行就开发了一套商业银行内大额资金统计分析系统和大额资金可疑支付交易系统。2002年7月央行又成立了反洗钱工作处、支付交易监测处，专司反洗钱的具体工作。2003年初，央行的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》三文件初步勾勒出了我国金融机构领域反洗钱的基本法律框架。然而，在中国银监会成立后，这部分职能目前仍保留于中国人民银行。
从国外反洗钱机构的设置来看，当金融监管职能与央行分立后，对金融机构反洗钱的职能一般都集中于分立后的金融监管机构，而非央行。如英国的金融服务局根据《金融服务与市场化法》负责金融机构的反洗钱监管工作，日本的金融厅则设立专门的金融情势办公室来专司反洗钱的监管。这种配置的根本原因在于反洗钱是与银行机构的日常监管紧密相联的。洗钱与简单的存贷款不同，它是一个通过银行往来账户、邮政汇票、旅行支票及其他流通工具而发生的连锁过程，这种洗钱几乎会渗透银行业务的各个环节，这说明反洗钱职能必须伴随机构的分离而发生移转。
(三)支付结算监管权归属 中国银监会分设后，央行继续保留了原有的对商业银行支付结算情况进行监督与检查的权力。作为央行直属事业单位的清算中心不仅为商业银行的支付结算活动制定相关规章，对业务活动中产生的纷争进行协调，提供网络设备支持服务，而且还对商业银行的支付结算业务负有检查与监督的职能。支付结算业务不仅是银行内部与银行之间进行资金清偿与余缺调配的剂，更是资金安全与市场稳定的基础。目前，在金融监管机构与央行分设的国家，支付与结算的管理仍由央行负责，但许多国家的支付结算系统都倾向于非官方化，如澳大利亚的支付清算协会、韩国的金融电信与清算协会及新加坡清算所协会等，其会员都由会员银行组成。对于我国而言，支付结算的民间化可能性不大，现在的问题是央行仍持有的该项职能是否移交给银监会。在该问题的处理上会出现两难：
一难是若将该职能移转给银监会，则涉及如何移转的问题。多年来，央行在“总行至县支行与央行至各商业银行”之间已构建了庞大的支付清算网络，虽然专职的管理人员可以“人随业务”，但是支付系统的物理转移则是一项复杂的工程；另一方面，央行宏观政策上的公开市场活动也必须依赖于支付结算系统。二难是若维护现状而将支付结算系统保留于央行，那么对银监会而言则意味着其对商业银行经营监管链的断裂，因为商业银行的支付与结算与其他业务密不可分。若将支付结算的管理与日常业务的管理进行切割处理，则无疑不利于银监会对银行业进行整体性的监管。同时，从修订后的《中国人民银行法》来看，也只是在该法第4条规定央行“维护支付、清算系统的正常运行”，而没有明确决定这项权能的归属。因此，作为法定监管者的银监会基于监管的目的就有可能直接要求商业银行接受此方面的管理，在面临两个“婆婆”的情况下，一方面商业银行可能无所适从，另一方面法律规定的不明也增加了商业银行的守法成本。
(四)“最后贷款人制度”所衍生的挑战最后贷款人制度长期以来都是央行不可推卸的责任，即
使在金融监管机构分立的情况下，各国央行仍然保留了一这职责。然而，这里有一个问题值得我们思考，即如何确保央行最后贷款人的角色与真正需要救助的程度评估的一致性。客观而言，由于银监会没有创造货币的功能，所以也就没有为陷入困境的银行体系提供流动性的能力。因此，对于最后贷款人职责的行使，央行是责无旁贷的，但其行使是以充分了解银行的经营状况及风险水平为基础的。若央行没有微观的监管职能，则存在信息、权、责等不对称等现象，因而可以说央行在行使最后贷款人职能时将更多地依赖于银监会对银行困境与资金需求额度的判断，这容易引发新的道德风险：若银监会运用过于严格的监管标准，或援助请求过迟，则又有可能使援助错过防范银行风险的最佳时机。因此，我们可以下这样一个结论：在银监会设立后，央行在决定是否援用最后贷款人制度时已不是基于应有的“建设性模棱两可”原则，其更多地是基于银监会对被救助银行机构状况的说明及银监会自身的请求。同时，由于银监会的存在，央行在该项职能的决策上也易滋生责任转嫁的心理效应，由此导致其决策时的审慎性被削弱，而非原有的市场中立姿态，这也是金融监管权剥离后所衍生的新问题。
实际上，上述几个方面还没有全部涵盖央行所持有的与银行监管相关的职能，如修改后的《中国人民银行法》第4条便添加了央行监管银行间同业拆借市场与银行间债券市场及外汇管理等职能。虽然从理论上说，央行对银行业的监管是宏观上的，银监会的职责主要是微观上的，且两个机构的出发点都是一致的，即确保整个银行业的稳定与健康发展，但是在职能分配两极化及缺乏有效的协作机制下，则可能会产生事与愿违的结果。
二、分立理论与现实基础的薄弱性：银行业有效监管所面临的危机
(一)“分拆理由”的检讨与反思央行货币政策的执行与银行监管的双重角色是人们倾向于将央行与监管部分机构分拆的主要理由。持该种观点的人认为：央行身兼两任时，为了保证整个金融体系的稳定性，央行会倾向于保护银行机构的利益，而忽略对存款人利益的保护。实际上，这是一个带有悖论性的观点。分拆是否能确保央行货币政策职能的实现及银行业监管的更有效性呢?
从理论上看，分拆能保证央行执行货币政策的中立性，能够使用更多的时间、人力与物力资源等，这一点对于分立后的银监会而言亦似乎如此。然而，人为地将这两种紧密关联性的职责进行切割，也会引发诸多理论上与现实上都难以解决的问题，如信息不对称现象。在分离的情形下，央行与银监会无疑都具有各自的信息比较优势，如央行拥有较充分的货币政策信息与不完备的监管信息。而银监会则拥有较充分的监管信息与不完全的货币政策信息。这两种信息链的断层无疑影响了货币政策与银行监管的有效性。虽然目前可以借助信息交流机制来克服这一难题，但其效果还有待进一步的检验。
此外，从现实考察，虽然可以通过有形机构及通过法律颁布的形式来实现货币职能与金融监管职能的分拆，但是由于央行宏观上的监管职责仍然存在、新设立的金融监管者并没有创造流动性的功能及职责交接中的有所保留等，分离出的监管机构往往成为央行影子下的监管者。如即使是像德国那样将货币政策与金融监管分离较早的国家，其《银行法》仍然承认德国银监局的功能与德意志银行的功能密不可分。事实上，其银监局缺乏自有的分支机构，必须借助于德意志银行的机构与网点才能有效实施金融监管，这说明其央行事实上参与了金融监管。同时，在涉及银行资本与流动性的重大政策上，其银监局必须征得德意志银行的同意。这些事实说明，分立后的金融监管机构职能的有效发挥无论是从信息平台的需求上，还是从提供流动性所需资金上等都离不开央行的支持，而央行则很少依赖分立后的机构。因此，笔者认为，分立后原有的“双重角色冲突”问题并没有全部得以解决，这种矛盾只不过是借助机构的外设而被外部化。在机构分离的情形下，若央行与金融监管机构就金融风险的评估及金融稳定所须采取的措施发生分歧而相持不下，则会面临一个最终裁决者的问题。在原有的模式下，无论这一问题是多么复杂，总是可以有相应的答案，但在分离情形下，若法律地位上平等的各方相持不下，则最终只能诉求于共同的上级部门。另外，为了保证宏观金融体系的稳定性，各国一般都保留了央行的“建议权”与“监督检查权”，如我国《中国人民银行法》第33―34条便对这两种权力作出了规定。这种处置又为央行间接地“侵蚀”银监会的监管权营造了可能的空间。
(二)金融监管之专业化：一个比较模糊的概念构建专业化的监管体制是我国一直在追求的目标，如1998年的央行机构变动及2003年银监会的设立等。然而，有一个问题仍值得我们注意，即监管的专业化是否就是机构的设置?事实上，监管专业化是一个系统性的工程，它不仅需要高业务素质的金融监管人员与相对独立的监管机构设置，更重要的是它需要在另起炉灶设立新机构时就必须具备完善的以持续性风险管理为框架的规则体系。而非沿用以前数量繁多，参差不齐且矛盾丛生的监管规则体系；它需要专门进行审慎风险监管研究的专业人员、能真正发挥作用的金融业协会及金融业内部有效的治理机制：它必须考虑货币政策与银行监管政策的信息共享，使央行和银监会之间进行合理分工和协作，必须使非现场监控与现场检查能有序协调，既充分监管，又不破坏商业银行经营的规律，上述种种问题是在实施机构变革之前应予充分考虑的。
从中国银监会目前的情形来考察，不难发现我国只是在机构上进行了有形的变动，机构的分立还并没有触及到一些金融监管专业化所要求的实质内容。如在人员的配备上，中国银监会主要是由原人民银行总行的“银行一司、银行二司、非银司、合作管理司、银行管理司”等负责银行监管的部门来充实的。另外，在监管规则上，目前的监管依据也主要是沿用原人民银行颁布的千头万绪的部门规章。再者，央行与银监会之间的信息共享机制还没有有效确立。同时，内部治理及行业协会在中国银行业监管中也只是起到装饰性作用，中国银行业的监管基本上处于“跛行”状态。因此，我们可以得出这样一个结论：机构变动不是金融监管专业化的必要前提，正确的态度是：我们必须审慎地反思原有监管为什么效能不佳的体制因素，并充分考虑作为发展中国家的中国由于其特殊的经济环境、较低的经济发展阶段、不同的法律体制和抑制型金融体系本身的惯性对有效金融监管的种种制约。
理性而言，中国银监会的分设是一个价值取舍问题，具有一定的合理性。然而，分设只是银行业有效监管的一个因素，而非绝对的条件。若要真正达到预期的价值定位，就必须摆正中国银监会的位置。使其具有比较实质性的独立监管权力，而非停滞于形式上的分离。
笔者认为，由于央行的货币政策职能本身就与银行业的运行及其监管密不可分，所以若对央行与
中国银监会断然地“一分为二”，而形成一种“井水不犯河水”的状态，这也是不现实与不理性的。然而，我们现在所面临的问题在于，无论是从《中国人民银行法》及央行的规章与把持的职能来看，还是从机构网点、技术基础等考察，央行都或多或少地成为了银监会的“影子”。这种局面是非常不乐观的，因为它可以造成两种不好的后果：其一是形式上独立的中国银监会出于对自身独立地位的敏感性，一方面会以比较积极的姿态来捍卫自己的独立性，从而可能会在央行实施货币政策需援助时而进行冷处理：另一方面由于处于一种相对无权的状态中，会以消极的态度来对待监管。其二是对于央行而言，虽然权力职能的多项拥有能带来一定的优势，但也事实上导致银行监管的责任向央行的集中，这说明央行仍可能徘徊于原有的执行货币政策与监管职能的怪圈之中。总而言之，职能的分离与机构的分设只是表明向专业化监管过渡的一种姿态，分设的实质还应在于权力分配的适度、平衡及协调。其分配的标准是各方都能运用配置的权力在职能范围内得心应手地履行各自的职责，而不感到在对方的影子下而左右为难。否则，机构分设的价值便会黯然失色。
三、对策
(一)调整目前的金融监管协调机制在这方面，我们具有较充分的法律依据，如《银行业监督管理法》第6条规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《中国人民银行法》第9条明确规定了：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院制定。”其第35条亦规定：“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”事实上，早在2000年9月，央行曾与中国证监会、保监会建立了监管联席会议制度；在2004年6月，中国银监会、证监会及保监会又签订了《金融监管方面分工合作备忘录》(后简称《备忘录》)，建议建立监管联席会议与经常联系机制，并提出了对金融控股公司的“主管人”概念。虽然我国已开了金融监管协调机制的先河，但这种机制却存在很多缺陷：一是上述《备忘录》并没有央行的参与，只是象征性地规定三机构应与财政部及中国人民银行密切合作，这无疑使银行业的有效监管大打折扣；二是从性质上分析，《备忘录》并不具有法律约束力，只是三机构之间的君子协定，因而在不遵循的情况下，只能诉诸于道德方面的谴责及向上级部门投诉：三是从文件出台的目的上看，其关注的焦点并不在于银行业的有效监管，而是针对金融业务的相融而引发的新监管问题提出对策，至于银监会与央行之间的关联问题则不是文件的重点。可以说，这也是在缔结《备忘录》时没有央行参加的原因。那么，在目前的情况下，监管协调机制的出路何在呢?笔者的看法如下：
可以考虑由国务院出台一部《金融监管协调机制条例》，该条例所涉的当事方应包括中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会及财政部等五方。在内容上可以原《备忘录》为基础进行适当的细化与内容上的扩展，但主体的内容应围绕各方之间的信息交流与分享、金融突发事件的磋商、监管联席会议制度、信息共享平台的构建、现场与非现场检查请求权的实施、监管联席日常机构的设立及法律责任追究机制等。另外，由于银监会的监管与央行具有更紧密的关系，所以在出台上述条例时，国务院也有必要对这两者之间的协调问题作出更具体的规定。
(二)央行与银监会之间职责分工明确化问题虽然中国银监会自成立之初就提出了“一管机构、二管人”的口号，但客观而言在实践监管中，银监会处于一种比较尴尬的相对无权状态。这无疑有背于《有效银行监管核心原则》中所倡导的“监管者正式权力”的主张。笔者认为，若我国意图让分离的模式发挥真正的作用，就必须赋予银监会比较全面的、实质性的监管权力。
基于上述思维，笔者认为就有必要将一些现在由央行所把持的、目前《银行业监督管理法》规定不明确的权力自央行进行再次剥离，以实质增强银监会的监管权力。这些可考虑移转的权力包括信贷政策的管理、支付结算的监管、对反洗钱的监管与存在于央行内的与银行紧密相关的信息系统及人员的分离等：另外，由于《中国人民银行法》第33-34条所规定的央行之监督检查权与建议权行使的条件是“经国务院批准”，但具体批准的条件并不明确，规则的模糊性无疑不利于银监会对此种行为有个合理的预期。因此，我国有必要使这种检查权与建议权行使的条件具体化，以避免在央行与银监会发生冲突时，央行滥用此种权利来制约银监会的监管行为。
(三)银行监管法律规则平台的构建尽管自银监会成立以来，其已了一些监管规章，但不可否认目前的银行监管依据主要是原中国人民银行所颁布的行政规章。客观而言，这些行政规章暂时性地弥补了法律规则的不足，但同时也存在许多问题，如许多规章被冠以“试行”、“暂行”、与“通知”等，但一般都“只生而不死”，这就导致了虽然某些规章已经时过境迁，但其效力仍然处于游离状态，如人民银行于1986年4月的《再贴现管理暂行规定》及于1990年12月的《利率管理暂行规定》历经十余年仍处于暂行之中。监管规则是金融监管法治化与专业化中的核心，因为它直接指引着监管行为的走向，左右着被监管者对自我行为的评价与预期，并引导着金融的可能创新及展现一个国家金融法治化的质与量。因此，可以说金融监管的专业化的第一个条件就是法律规则平台的构造，而非单纯机构的物理转移。
笔者认为，从银行监管法治化来考察，现在中国银监会工作的重心应在于对原有的监管规则进行系统性的汇编，其目的有四：其一是使银监会对所有的。监管依据有个全面的了解；其二是消除规则之间的矛盾与冲突现象；其三是决定某些陈旧性规章的去留；其四是为未来严格的统一立法提供依据。
关键词：分立模式；央行；中国银监会：对策
虽然中国银监会的新设使我国银行业的监管有了一定的改观，但笔者认为由于-这种分工的不彻底性及银监会所处的相对“有职无权”状态，目前我国银行业的监管并没有达到预期的欲求。相反，这种不彻底的分离已给我国银行业监管的有效性埋伏下了监管失灵及监管成本扩张的风险。因此，有必要从中国银监会的角度来考察一下我国银行业监管所面临的困惑，并以此为基础提出相应对策。
一、独立监管基础的欠缺：中国人民银行抽空3-中国银监会独立监管之基础
金融监管的有效性必须依赖于一个前提，即相应监管者必须具有正式的权力及以有效的信息为依托。然而，考察一下目前中国人民银行在分离后所保留的职权，不难发现银监会有效监管基础基本上呈现为一种相对的真空状态，且在监管实践上目前中国银监会还摆脱不了受中国人民银行的制约，这在一定程度上迫使其在监管中成为中国人民银行的“影子”或“化身”。这正如有些学者所言，中国银监会与中国人民银行的关系是“分手不分家”的婆媳型关系。虽说笔者并不完全赞同这种过激的观点，但这种定位也揭示了一定的事实。关于中国银监会独立监管的缺失，笔者作如下探讨。
(一)信贷管理问题中国银监会成立后信贷管理的去留便成为人们讨论的热点。保留派认为：在中国经济体制向市场经济体制转轨的过程中，央行的信贷政策一直是货币政策的一个重要组成部分。同时，由于在这个时期，商业银行缺乏有效的自我约束与激励机制，货币政策的传导还不能完全依赖于市场，所以央行对商业银行的行为还要进行一些必要的窗口指导与监督。此外，目前央行的主要目标是维护币值稳定，而这一目标的核心在于防止泡沫经济的产生，而房地产又是泡沫的主要生产源。于是，2003年6月央行以《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》的形式事实上占据了这一滩头阵地。
笔者认为，央行的这一做法是值得质疑的，因为信贷政策是规范商业银行经营管理的重要内容，若银监会要依法履行其监管职能，除了根据现行法律法规进行现场检查和非现场监管外，其中的一项重要任务就是制定与完善包括信贷政策在内的银行业的监管制度与法规。同时，信贷政策的制定要以“银行监管过程中所发现的问题及商业银行在业务创新中对现行监管所提出的要求”为依据，而非脱离银行监管的实践。由于实现职责分离后，央行主要依赖于运用利率、再贷款、及存款准备金等宏观经济杠杆来对金融市场进行调控，而不直接涉及微观上的商业银行之经营管理。因此，央行制定信贷政策就失去了应有的基础。虽然《银行业监督管理法》在第3章“监督管理职责”中并没有明确规定中国银监会享有对信贷管理的职能，但该章却明确地提出了“审慎监管”的理念，这事实上表明信贷管理应属于银监会的职能。因此，央行目前所造成的一种“事实状态”已在一定程度上抽空了银监会有效监管的基础。
(二)反洗钱监控权的归属问题由于洗钱能让黑钱洗白进入流通领域，有可能造成货币量增加的假象，从而致使经济统计产生误差，甚至导致国家宏观经济决策走偏。因此，自2001年起，央行就开发了一套商业银行内大额资金统计分析系统和大额资金可疑支付交易系统。2002年7月央行又成立了反洗钱工作处、支付交易监测处，专司反洗钱的具体工作。2003年初，央行的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》三文件初步勾勒出了我国金融机构领域反洗钱的基本法律框架。然而，在中国银监会成立后，这部分职能目前仍保留于中国人民银行。
从国外反洗钱机构的设置来看，当金融监管职能与央行分立后，对金融机构反洗钱的职能一般都集中于分立后的金融监管机构，而非央行。如英国的金融服务局根据《金融服务与市场化法》负责金融机构的反洗钱监管工作，日本的金融厅则设立专门的金融情势办公室来专司反洗钱的监管。这种配置的根本原因在于反洗钱是与银行机构的日常监管紧密相联的。洗钱与简单的存贷款不同，它是一个通过银行往来账户、邮政汇票、旅行支票及其他流通工具而发生的连锁过程，这种洗钱几乎会渗透银行业务的各个环节，这说明反洗钱职能必须伴随机构的分离而发生移转。
(三)支付结算监管权归属中国银监会分设后，央行继续保留了原有的对商业银行支付结算情况进行监督与检查的权力。作为央行直属事业单位的清算中心不仅为商业银行的支付结算活动制定相关规章，对业务活动中产生的纷争进行协调，提供网络设备支持服务，而且还对商业银行的支付结算业务负有检查与监督的职能。支付结算业务不仅是银行内部与银行之间进行资金清偿与余缺调配的剂，更是资金安全与市场稳定的基础。目前，在金融监管机构与央行分设的国家，支付与结算的管理仍由央行负责，但许多国家的支付结算系统都倾向于非官方化，如澳大利亚的支付清算协会、韩国的金融电信与清算协会及新加坡清算所协会等，其会员都由会员银行组成。对于我国而言，支付结算的民间化可能性不大，现在的问题是央行仍持有的该项职能是否移交给银监会。在该问题的处理上会出现两难：
一难是若将该职能移转给银监会，则涉及如何移转的问题。多年来，央行在“总行至县支行与央行至各商业银行”之间已构建了庞大的支付清算网络，虽然专职的管理人员可以“人随业务”，但是支付系统的物理转移则是一项复杂的工程；另一方面，央行宏观政策上的公开市场活动也必须依赖于支付结算系统。二难是若维护现状而将支付结算系统保留于央行，那么对银监会而言则意味着其对商业银行经营监管链的断裂，因为商业银行的支付与结算与其他业务密不可分。若将支付结算的管理与日常业务的管理进行切割处理，则无疑不利于银监会对银行业进行整体性的监管。同时，从修订后的《中国人民银行法》来看，也只是在该法第4条规定央行“维护支付、清算系统的正常运行”，而没有明确决定这项权能的归属。因此，作为法定监管者的银监会基于监管的目的就有可能直接要求商业银行接受此方面的管理，在面临两个“婆婆”的情况下，一方面商业银行可能无所适从，另一方面法律规定的不明也增加了商业银行的守法成本。
(四)“最后贷款人制度”所衍生的挑战最后贷款人制度长期以来都是央行不可推卸的责任，即使在金融监管机构分立的情况下，各国央行仍然保留了一这职责。然而，这里有一个问题值得我们思考，即如何确保央行最后贷款人的角色与真正需要救助的程度评估的一致性。客观而言，由于银监会没有创造货币的功能，所以也就没有为陷入困境的银行体系提供流动性的能力。因此，对于最后贷款人职责的行使，央行是责无旁贷的，但其行使是以充分了解银行的经营状况及风险水平为基础的。若央行没有微观的监管职能，则存在信息、权、责等不对称等现象，因而可以说央行在行使最后贷款人职能时将更多地依赖于银监会对银行困境与资金需求额度的判断，这容易引发新的道德风险：若银监会运用过于严格的监管标准，或援助请求过迟，则又有可能使援助错过防范银行风险的最佳时机。因此，我们可以下这样一个结论：在银监会设立后，央行在决定是否援用最后贷款人制度时已不是基于应有的“建设性模棱两可”原则，其更多地是基于银监会对被救助银行机构状况的说明及银监会自身的请求。同时，由于银监会的存在，央行在该项职能的决策上也易滋生责任转嫁的心理效应，由此导致其决策时的审慎性被削弱，而非原有的市场中立姿态，这也是金融监管权剥离后所衍生的新问题。
实际上，上述几个方面还没有全部涵盖央行所持有的与银行监管相关的职能，如修改后的《中国人民银行法》第4条便添加了央行监管银行间同业拆借市场与银行间债券市场及外汇管理等职能。虽然从理论上说，央行对银行业的监管是宏观上的，银监会的职责主要是微观上的，且两个机构的出发点都是一致的，即确保整个银行业的稳定与健康发展，但是在职能分配两极化及缺乏有效的协作机制下，则可能会产生事与愿违的结果。
二、分立理论与现实基础的薄弱性：银行业有效监管所面临的危机
(一)“分拆理由”的检讨与反思央行货币政策的执行与银行监管的双重角色是人们倾向于将央行与监管部分机构分拆的主要理由。持该种观点的人认为：央行身兼两任时，为了保证整个金融体系的稳定性，央行会倾向于保护银行机构的利益，而忽略对存款人利益的保护。实际上，这是一个带有悖论性的观点。分拆是否能确保央行货币政策职能的实现及银行业监管的更有效性呢?
从理论上看，分拆能保证央行执行货币政策的中立性，能够使用更多的时间、人力与物力资源等，这一点对于分立后的银监会而言亦似乎如此。然而，人为地将这两种紧密关联性的职责进行切割，也会引发诸多理论上与现实上都难以解决的问题，如信息不对称现象。在分离的情形下，央行与银监会无疑都具有各自的信息比较优势，如央行拥有较充分的货币政策信息与不完备的监管信息。而银监会则拥有较充分的监管信息与不完全的货币政策信息。这两种信息链的断层无疑影响了货币政策与银行监管的有效性。虽然目前可以借助信息交流机制来克服这一难题，但其效果还有待进一步的检验。
此外，从现实考察，虽然可以通过有形机构及通过法律颁布的形式来实现货币职能与金融监管职能的分拆，但是由于央行宏观上的监管职责仍然存在、新设立的金融监管者并没有创造流动性的功能及职责交接中的有所保留等，分离出的监管机构往往成为央行影子下的监管者。如即使是像德国那样将货币政策与金融监管分离较早的国家，其《银行法》仍然承认德国银监局的功能与德意志银行的功能密不可分。事实上，其银监局缺乏自有的分支机构，必须借助于德意志银行的机构与网点才能有效实施金融监管，这说明其央行事实上参与了金融监管。同时，在涉及银行资本与流动性的重大政策上，其银监局必须征得德意志银行的同意。这些事实说明，分立后的金融监管机构职能的有效发挥无论是从信息平台的需求上，还是从提供流动性所需资金上等都离不开央行的支持，而央行则很少依赖分立后的机构。因此，笔者认为，分立后原有的“双重角色冲突”问题并没有全部得以解决，这种矛盾只不过是借助机构的外设而被外部化。在机构分离的情形下，若央行与金融监管机构就金融风险的评估及金融稳定所须采取的措施发生分歧而相持不下，则会面临一个最终裁决者的问题。在原有的模式下，无论这一问题是多么复杂，总是可以有相应的答案，但在分离情形下，若法律地位上平等的各方相持不下，则最终只能诉求于共同的上级部门。另外，为了保证宏观金融体系的稳定性，各国一般都保留了央行的“建议权”与“监督检查权”，如我国《中国人民银行法》第33—34条便对这两种权力作出了规定。这种处置又为央行间接地“侵蚀”银监会的监管权营造了可能的空间。
(二)金融监管之专业化：一个比较模糊的概念构建专业化的监管体制是我国一直在追求的目标，如1998年的央行机构变动及2003年银监会的设立等。然而，有一个问题仍值得我们注意，即监管的专业化是否就是机构的设置?事实上，监管专业化是一个系统性的工程，它不仅需要高业务素质的金融监管人员与相对独立的监管机构设置，更重要的是它需要在另起炉灶设立新机构时就必须具备完善的以持续性风险管理为框架的规则体系。而非沿用以前数量繁多，参差不齐且矛盾丛生的监管规则体系；它需要专门进行审慎风险监管研究的专业人员、能真正发挥作用的金融业协会及金融业内部有效的治理机制：它必须考虑货币政策与银行监管政策的信息共享，使央行和银监会之间进行合理分工和协作，必须使非现场监控与现场检查能有序协调，既充分监管，又不破坏商业银行经营的规律，上述种种问题是在实施机构变革之前应予充分考虑的。
从中国银监会目前的情形来考察，不难发现我国只是在机构上进行了有形的变动，机构的分立还并没有触及到一些金融监管专业化所要求的实质内容。如在人员的配备上，中国银监会主要是由原人民银行总行的“银行一司、银行二司、非银司、合作管理司、银行管理司”等负责银行监管的部门来充实的。另外，在监管规则上，目前的监管依据也主要是沿用原人民银行颁布的千头万绪的部门规章。再者，央行与银监会之间的信息共享机制还没有有效确立。同时，内部治理及行业协会在中国银行业监管中也只是起到装饰性作用，中国银行业的监管基本上处于“跛行”状态。因此，我们可以得出这样一个结论：机构变动不是金融监管专业化的必要前提，正确的态度是：我们必须审慎地反思原有监管为什么效能不佳的体制因素，并充分考虑作为发展中国家的中国由于其特殊的经济环境、较低的经济发展阶段、不同的法律体制和抑制型金融体系本身的惯性对有效金融监管的种种制约。
理性而言，中国银监会的分设是一个价值取舍问题，具有一定的合理性。然而，分设只是银行业有效监管的一个因素，而非绝对的条件。若要真正达到预期的价值定位，就必须摆正中国银监会的位置。使其具有比较实质性的独立监管权力，而非停滞于形式上的分离。
笔者认为，由于央行的货币政策职能本身就与银行业的运行及其监管密不可分，所以若对央行与中国银监会断然地“一分为二”，而形成一种“井水不犯河水”的状态，这也是不现实与不理性的。然而，我们现在所面临的问题在于，无论是从《中国人民银行法》及央行的规章与把持的职能来看，还是从机构网点、技术基础等考察，央行都或多或少地成为了银监会的“影子”。这种局面是非常不乐观的，因为它可以造成两种不好的后果：其一是形式上独立的中国银监会出于对自身独立地位的敏感性，一方面会以比较积极的姿态来捍卫自己的独立性，从而可能会在央行实施货币政策需援助时而进行冷处理：另一方面由于处于一种相对无权的状态中，会以消极的态度来对待监管。其二是对于央行而言，虽然权力职能的多项拥有能带来一定的优势，但也事实上导致银行监管的责任向央行的集中，这说明央行仍可能徘徊于原有的执行货币政策与监管职能的怪圈之中。总而言之，职能的分离与机构的分设只是表明向专业化监管过渡的一种姿态，分设的实质还应在于权力分配的适度、平衡及协调。其分配的标准是各方都能运用配置的权力在职能范围内得心应手地履行各自的职责，而不感到在对方的影子下而左右为难。否则，机构分设的价值便会黯然失色。
三、对策
(一)调整目前的金融监管协调机制在这方面，我们具有较充分的法律依据，如《银行业监督管理法》第6条规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《中国人民银行法》第9条明确规定了：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院制定。”其第35条亦规定：“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”事实上，早在2000年9月，央行曾与中国证监会、保监会建立了监管联席会议制度；在2004年6月，中国银监会、证监会及保监会又签订了《金融监管方面分工合作备忘录》(后简称《备忘录》)，建议建立监管联席会议与经常联系机制，并提出了对金融控股公司的“主管人”概念。虽然我国已开了金融监管协调机制的先河，但这种机制却存在很多缺陷：一是上述《备忘录》并没有央行的参与，只是象征性地规定三机构应与财政部及中国人民银行密切合作，这无疑使银行业的有效监管大打折扣；二是从性质上分析，《备忘录》并不具有法律约束力，只是三机构之间的君子协定，因而在不遵循的情况下，只能诉诸于道德方面的谴责及向上级部门投诉：三是从文件出台的目的上看，其关注的焦点并不在于银行业的有效监管，而是针对金融业务的相融而引发的新监管问题提出对策，至于银监会与央行之间的关联问题则不是文件的重点。可以说，这也是在缔结《备忘录》时没有央行参加的原因。那么，在目前的情况下，监管协调机制的出路何在呢?笔者的看法如下：
可以考虑由国务院出台一部《金融监管协调机制条例》，该条例所涉的当事方应包括中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会及财政部等五方。在内容上可以原《备忘录》为基础进行适当的细化与内容上的扩展，但主体的内容应围绕各方之间的信息交流与分享、金融突发事件的磋商、监管联席会议制度、信息共享平台的构建、现场与非现场检查请求权的实施、监管联席日常机构的设立及法律责任追究机制等。另外，由于银监会的监管与央行具有更紧密的关系，所以在出台上述条例时，国务院也有必要对这两者之间的协调问题作出更具体的规定。
(二)央行与银监会之间职责分工明确化问题虽然中国银监会自成立之初就提出了“一管机构、二管人”的口号，但客观而言在实践监管中，银监会处于一种比较尴尬的相对无权状态。这无疑有背于《有效银行监管核心原则》中所倡导的“监管者正式权力”的主张。笔者认为，若我国意图让分离的模式发挥真正的作用，就必须赋予银监会比较全面的、实质性的监管权力。
基于上述思维，笔者认为就有必要将一些现在由央行所把持的、目前《银行业监督管理法》规定不明确的权力自央行进行再次剥离，以实质增强银监会的监管权力。这些可考虑移转的权力包括信贷政策的管理、支付结算的监管、对反洗钱的监管与存在于央行内的与银行紧密相关的信息系统及人员的分离等：另外，由于《中国人民银行法》第33-34条所规定的央行之监督检查权与建议权行使的条件是“经国务院批准”，但具体批准的条件并不明确，规则的模糊性无疑不利于银监会对此种行为有个合理的预期。因此，我国有必要使这种检查权与建议权行使的条件具体化，以避免在央行与银监会发生冲突时，央行滥用此种权利来制约银监会的监管行为。
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