2021年，国土空间规划股将紧紧围绕局党组“三大提升、五大攻坚”行动，自觉主动融入“全面提升年”主题实践活动，以个人能力执行力提升带动规划工作提质增效，以股室整体担当作为争先创优，特制订2021年股室提升计划。
一、提升目标
（一）加强思想政治教育，提高政治站位
（二）加强专业知识学习，提高服务质效
（三）加强作风纪律建设，提高担当作为
（四）加强工作联动协调，提高团结协作
二、提升内容及措施
（一）狠抓学习充电，提升能力素质
1.系统学习政治理论，增强政治意识和理论素养，坚持思想引领实践。一是到2021年底，全员至少通读系列重要讲话15篇，做好笔记30页，深刻领会治国理政新思想、新理念。二是组织股室人员利用周三夜学时间学习中国共产党党史，做好学习笔记20页以上，切实做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。三是加强新政策学习，利用空闲时间认真学习党的五中全会精神，国家、省、市、县“十四五”规划，了解新发展、新理念、新要求，重点把握新时代自然资源管理新形势、新特点、新要求。四是加强新形势新要求对接，学习并贯彻落实国家、省、市、县重大会议精神，融入自然资源管理及日常空间规划业务，认真研读政府工作报告，做到紧跟时代与时俱进，服务生态文明建设和高质量发展大局。
2.重点学习政策法规，将《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《四川省市县国土空间规划编制指南》、《四川省镇域国土空间规划编制指南》、《四川省村规划编制导则》等与空间规划相关的法律法规、政策文件及技术规范装订成册，每周组织股室人员轮流领学、学习讨论，熟练掌握规划调整程序和法定要求，努力提高规划政策法规和专业知识水平，为精准高效服务提供政策法律支撑和必要知识储备。
3.辅助学习规划技能，组织股室人员学习掌握县、乡镇、村国土空间规划技术规程，熟悉控制性详细规划编制的技术路线和编制指南，熟练掌握运用Arcjis、CAD等业务软件套合叠加各类图件，熟悉规划地类和用地分类对接，确保项目选址精准落地，不越红线。
4.外出学习优秀案例，通过走出去、引进来等办法，学习考察周边市县及省外优秀成功规划案例，实地了解规划过程，增长规划见识素养；加强知名规划团队、大专院校规划专家的联系，经常做好与市局和兄弟县区的沟通交流，及时把握国土空间规划工作动态；落实以老带新，以具体案例帮助年轻同志提升写作技巧，提升整体写作水平和规划专业水准。
（二）狠抓行动落实，提升服务质效
国土空间规划牵涉方方面面，是一项打基础、重前瞻的技术工作，必须提前做好规划布局布点指引，需要把准社会发展大势、预判建设需求形势、落实重大决策部署。
1.关注热点需求，把空间留足留够。根据省厅文件精神认真研读文件，提前思考谋划，将2021-2022年急需用地的重点项目纳入近期国土空间规划实施方案，建立台账和矢量数据库，留足规划用地空间，确保提前介入，重大项目没有政策障碍。
2.瞄准职能职责，把规划编实编好。列出时间表和路线图，重点做好县级国土空间总体规划、村规划试点和镇域国土空间规划编制，结合本地实际搞好功能定位、空间布局布点指引等工作，确保规划能落地、好实施。
3.加强分工协作，把服务精准到位。明确股室人员武定方案，厘清内部分工协作界限，制定受理事项台账，每周一将工作任务纳入工作责任清单，时限办结，周五检查督促完成情况，工作做到周清月结；同时，对疑难杂症组织会商，对困难问题集体研究，确保团结协作，精准高效。
（三）狠抓克难攻坚，提升规划保障
当前，由于上一轮土地利用总体规划2020年底使用期限已满，上一版城乡规划不是法定规划，正在编制的国土空间规划还未形成正式成果，正处于国土空间规划过渡期，各种紧缺规划的编制一时难以到位，亟需抓紧解决规划中出现的缺规矛盾和问题。市局已将国土空间规划攻坚纳入2021年“三大提升、五大攻坚”行动之列，足见对空间规划的高度重视。
1.总规控规同步推进，相互完善补充。县域国土空间总体规划计划5月底形成初步成果，回水-花家坝片区控详规和江南城区控详规同步编制，也必须在5月底形成初步成果，特别是要明确江南城区、回水-花家坝片区的道路体系、竖向设计，结合地形地貌优化空间格局，并与总规相衔接。
2.村规镇规同步试点，累积经验良法。瞄准2023年全县镇（乡）域国土空间规划编制全覆盖、村规划应编尽编的目标，今年必须按规定的时间节点和要求完成白驿岫云村村规划试点并通过审查备案，启动元坝、歧坪、白驿3个镇域国土空间规划编制，探索办法，积累经验，为明后两年大范围编制乡村规划奠定坚实基础。
3.编规联网同步建设，坚持软硬兼施。“一张图”系统是空间规划体系建设的“软件”，规划编制是空间规划体系建设的“硬件”，要在4月底前完成我县国土空间规划“一张图”系统建设实施方案编制、落实经预算并送县政府投资评审中心评审，5月完成需求论证和招标采购，6月底启动建设，与国土空间规划编制审查同步推进，确保按时按要求通过“一张图”系统上报并审查备案。
4.内外协作同频共振，打通堵点痛点。加强各股室之间的沟通协调，对需要其它股室支持协助事项重点清单，多些韧性与执着，能当场落实的立即落实销号，不能当场落实的追踪销号完成，不能长期过拖过磨，不了了之；对其它股室需要我们支持协作事项，多些理解与耐心，不推诿不扯皮，按时按要求支持到位，决不能因为工作怠慢而贻误工作。
二、存在的困难
一是工作头绪多，股室人手不足，急需加派人员；二是股室人员规划业务不熟，对规划法规政策一知半解或知之甚少，规划系统性、专业性把控不足；三是工作系统性、统筹性把握不好；四是深入现场调研不足，
主要措施
1.结合《城乡规划法》、《土地管理法》（最新修订版），对规划编制审批流程，耕地保护、农用地转用、宅基地审批、土地征收、违法用地处理等深入学习研究。
2.结合中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的学习，明确国土空间规划的时代背景、体系要求和目标任务，通过整合“一张底图”实现“多规合一”。
3.主动投入党史教育，通过党史学习发扬共产党人艰苦奋斗、顽强拼搏、无私奉献、服务人民的精神，以昂扬斗志、蓬勃朝气努力克服工作中的各项困难，创造工作佳绩。
【关键词】乡村规划；制度化；规划实践
我国土地辽阔，乡村众多，在发展过程中，会有许多乡村逐渐消失在历史中，应当如何对待那些即将消失的乡村，应当通过何种措施将即将消失的乡村能够得以保留，使乡村的地域空间特征和文化得到传承，这是历史予以乡村规划的一个使命。
一、我国乡村规划的焦点
目前，乡村规划不在是简单“土地资源权益、以及区域内建筑的拆建问题”，在乡村规划过程中更多的要考虑人民的意见，要坚持“民生为本”的基本理念，在乡村规划过程中，需要合理的将城市的发展成果应用到乡村规划中，从而使乡村的生活质量能够得到一定程度提高，同时在规划过程中需要关注邻里宗亲所承载的文化，以及传承路径等问题。
现代乡村规划中包含了大量的环境生态、物质空间等问题，这在一定长度上将会导致传统的乡村规划模式与时代的发展造成了脱轨，传统的乡村规划技术和规划模式因为其目标和内涵在发展过程中的变化而难以得到落实。因此，在乡村规划方案中、价值取向、规划方法等内容应当将谁作为主体，将谁作为规划实施的重点就成为了现在乡村规划实践中的焦点问题。
二、我国乡村规划实践面临的问题
（一）乡村规划中的空间问题
乡村规划过程中的空间问题主要表现在：规划过程中因为考虑不周，对当地的实际情况考察不足，经常将城市的空间状态直接“搬运”到乡村中，从而导致乡村原有的空间环境特点遭受破坏，使乡村丧失原有的文化和活力。乡村中的各种建筑都是居民长期生活与环境相互作用而形成的适应社会的历史产物，具有明显的地域特点，如果对其进行移植，将会形成“千村一面”的“奇观”，导致乡村失去其原有的外貌，降低了乡村的多元化特征。
（二）乡村规划中公共服务建设达不到标准
我国乡村规划过程中面临的一个重要问题，就是公共服务数量达不到标准，特别是在医疗、教育、购物等各个方面的便捷性，无法令人民满意。在乡村规划过程中，公共服务设施的建立受财力的影响，导致其无法满足人们的需求。乡村规划中，应当适当使居民的居住变得集中起来，从而使居民能够共享公共服务，这样一方面可以降低政府在财政上的投入，另一方面，也可以适当的缩小乡村和城市之间的差距。
（三）依赖规划实践路径
通过调查可以发现，无论是相关的管理人员还是村民对规划都抱有较大怨言，多数村民为在规划过程中很多实际问题得到不到应有的解决；而相应的规划人员也经常抱怨村民在规划过程中不配合，从而导致乡村规划的经常受到制约。
从实际情况来看，乡村空间实践具有自身独特的机制，如果在乡村规划过程中不从内在逻辑出发，很难使规划得达到理想的目标。
三、解决乡村规划存在问题的措施
（一）健全规划实践理论
乡村的空间环境归根结底还是人在空间中的各种行为的作用的结果，对于空间问题的解决就是对人的问题的解决。乡村的空间是人长期的行为造成的改变行程的，人在价值体系中对社会有着支配作用，价值体制是人来在长期生活过程中，思想所发生的变化，因此乡村规划过程中，需要建立在乡村理论认知基础上，需要对乡村自身的特点进行详细的考察，从特征入手，要了解村民价值观和乡村地域环境之间的关系，从而实现对乡村秩序的合理梳理，解决乡村规划中的空间问题。
（二）公共服务的建设
乡村规划实践中要做好公共服务设施的建设。现代人们愿意选择城市居住的一个重要原因就是，城市中具有良好的医疗、教育、购物环境。乡村规划实践要想取得成功，必须要注重公共服务设施的数量和质量。农村人口密度小，公务设施建立成本高，效益低，但之所以要对农村进行规划的一个重要原因，就是要使农村具备高质量的公共服务措施，如果规划后的农村，在教育、医疗等多方面仍然落后，那么则是一次失败的规划。因此，在农村规划过程中，需要选取适当的空间点，依据安排完成相应的空间开发，尽量避免公共服务设施发生累积和叠加，从而有效的控制成本。
（三）从机制上确保乡村规划的合理性
乡村规划被赋予了许多希望，从规划编制上来说，涉及到的内容十分广泛，其中主要包括：空间建设、产业发展等多方面的内容，同时与之相关的土地、资金等问题也都有待解决，看似简单的目标，在完成起来则需要通过多条路径完成，单纯的依靠村民的配合和政府的扶持很难实现最终的规划目标，而且可能会导致每一个目标都无法得到实现。
乡村规划过程中，村民的住、行与规划有着很高程度的关联，因此乡村规划中要做好空间安排。乡村规划的最终成果，对居民在住址上的选择有着重要影响，因此在规划过程中，需要使用动态图纸，从而将乡村空间规划转变成一种合理的协商机制，使村民可以对住宅地址进行自由选择，这样一方面保证了村民空间形态与社会之间融合，另一方面也实现了土地空间的集约应用。
乡村规划中，对于新建筑的建设应当尽量在原住址上进行，在建设前需要对建筑使用的最小面积和最大面积进行规定。乡村规划中，需要对新住宅质量、层数以及施工过程中采用的建造技术进行合规定，禁止强制要求工期，从而对工程质量造成不良影响，尽量通过村民的自主建设和自行选择，将人口增长和土地应用联系在一起，帮助村民判断社会、空间的价值体系，从而最大程度降低外部因素对乡村文化空间形态造成的影响。
四、结束语：
乡村规划会对农民的生活造成直接影响，同时也会对乡村的发展造成直接影响。国家倡导新型城镇化，在一定程度上就体现了一种新型城乡关系，乡村的发展与城市有着密切联系。乡村规划需要针对遇到的问题，提出相应的解决对策，尽量减少在乡村规划中出现的错误，从而留住“最美丽的乡村”，避免我国“美丽的乡村”消失在历史中。
参考文献
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[2]周岚，于春，何培根.小村庄大战略―推动城乡发展一体化的江苏实践 [J].城市规划，2013（11）：20-27.
中图分类号：F061.6 文献标识码：A
内容摘要：优化国土空间开发格局的价值基础之一就是空间观念。文章从空间观念深化视角出发，对以“主体功能区的提出”作为分界的前后历史阶段进行研究，提出：政府可以分别通过生产力理解的深化、生态补偿机制的建立、空间信息的均等化、法律的建立与监管的加强深化改革。
关键词：国土空间开发格局 主体功能区 价值观念 生产力 空间观念
空间观念及其深化
在国土空间开发格局概念中，“空间”是一个很重要的组成部分。不管有意还是无意，它的加入都暗含着观念的变化。同时，空间观念发展过程中存在彼此对立的两个概念：其一，是“德谟克利特-牛顿”的空间观念，主张空间是所有物质对象的容器；其二，是“亚里士多德-莱布尼兹”的空间观念，主张空间是物质对象的位置属性（安德列夫，1964）。
（一）“德谟克利特-牛顿”的空间观念
在“德谟克利特-牛顿”空间观念的影响下，人们的价值将停留在空间是一种载体的认识上。在这种价值的指导下，空间可以任意被人类使用，去置放自然、生物、经济、社会、文化等过程与关系。由此我国花了太多的精力放在推动最初认为的“经济过程”与“经济关系”上，忽视了其它的过程与关系，从而空间过程与关系相应地发生一定变化，当初所认为的“经济过程”与“经济关系”的性质也相应地发生变化，就是说，人们所得到的结果已经不是最初想要的东西了。
（二）“亚里士多德-莱布尼兹”的空间观念
上文提到的空间观念的残余到目前为止也可以被发现，但与此相对应的另一种观念也正在得到不断地发展。在“亚里士多德-莱布尼兹”空间观念影响下，人们的价值将逐步转到空间是一种物质属性的认识上。空间不再是一个“容器”，而是一直依赖于“形成它”的过程，空间不是由潜在的结构所决定，而是由各种自然、生物、社会、文化过程所决定，并成为社会行为中一个积极的因素（默多克，2010）。各种自然、生物、社会、文化过程决定空间过程，同样，空间过程也可以反过来作为积极因素作用于各种自然、生物、社会、文化过程。因此，我国逐步开始意识到空间多样性的重要，以及注重只有在多样空间前提下所能达到的空间均衡状态。
价值观念及其转变
（一）经济区划与国土开发
以经济区划为基础的国土开发是“德谟克利特-牛顿”空间观念的实践体现。在过去的一段时期内，一直主张用“经济区划”替代“行政区划”。将经济区作为编制国土总体规划、专项规划与部分地区的国土规划为编制基础，划出大经济区、省级经济区、省内经济区等。实际上，整个格局就是处处都是经济区的状态，其结果并不令人满意。由于“行政空间”属于经济区的一种，所以“我国经济区组织演变并没有突破以行政区为基础的框架，现行的经济区组织仍然是传统意义上的行政经济区”（刘洋，2010）。其中最大受害者是“自然与农业空间”。
尽管，类似现在“主体功能区”的划分想法早被就提出，即在划分经济区的同时划分“自然区”或“自然地理区”、“农作物适应性分区”、“综合农业区”（吴传钧，1982），以及在1981年，党中央做出要搞好国土整治的决定。但观念与政策都没有得到真正执行，经济区仍在区划上占上主导。一方面上述观念没有被落实到实践，国土区划实际仍是经济区。另一方面，国土整治政策变为另一种国土开发的表述，还是站在“行政-经济区划”基础上的国土开发。那么，结论可想而知，即：整个国土规划本质目的是要将整个国土彻底地变为经济区。
（二）主体功能区划与国土空间开发
如前文，类似“主体功能区”的概念很早就已经被提出，如“在确定经济社会发展目标基础上，从总体上规定长远的土地利用方向，划分出土地利用类型的功能区， 这些功能区有农村保护区、非农产业区、大型基础设施用地区及预留地区，将这些区定向、定量、定位地落实在图纸上，使其真正成为具有法律效力的空间管理手段”（汪一鸣等，1999）。
“主体功能区”及以其为基础的“国土空间开发”暗含了“亚里士多德-莱布尼兹”空间观念，即：空间是物质对象的属性，是一种运动的多样过程，不是物质对象的载体。与工业化起步较早的发达国家国土管理中基于区划规定一样，比如：荷兰（陈利，2012）、瑞士（高中岗，2009）、美国（彭飞飞，2009），其最重要的一点就是限制了一些地区的开发，很清楚地意识到空间是一种过程，其稳定来自一种“生态代谢”式的循环。这种过程在多样的互相联系并在不断地“否定”之中达到“永恒”状态。因此，无论是空间内部的联系，还是空间本身扮演的角色都是多样的，如果这些多样性被人为消除，那么，空间过程本身是不会被消除的，消除的只是这一次“稳定”的空间，很有可能新的“稳定”空间过程不会有容纳人类的地方了。
目前的实践表明，空间观念正逐步深化并趋近于“亚里士多德-莱布尼兹”空间观念。即：向内而言，空间过程是复杂的，向外而言，空间过程是开放的。首先，空间过程是复杂的，其受多种要素影响，空间并非只包括之前认为的可视层面的东西，还包括不可视层面。在实践中，从物质实体规划，如：人口、资源、环境与发展转向包括非物质实体，如：政策、信息、科技、教育在内的综合性规划（毛汉英，2002）。因此，“均衡”应该是空间内部或者空间与空间之间的多元协调，而不是经济区在GDP计算上的单纯均质，在数量上的齐头并进。空间之间不再是生产上的分工，而是多元的分工。其次，空间过程是相对开放的，形成空间不仅取决于空间内的关系，而且取决于空间外的要素。这主要体现在人们逐渐意识到“随着经济全球化和国际化进程的深入，‘国土’的概念在不断变化。国土空间规划不再是一个国家内部的事情”（刘慧等，2008）。
优化空间开发格局的挑战
（一）生产力的非辩证理解
生产力的非辩证理解将导致原始自然区的人为破坏，不利于主体功能区战略的实施。一国的发展主要依赖于生产力标准，然后再用GDP去衡量，但是对“生产力”的理解上存在问题。生产力一般被定义为：人们征服自然、改造自然的能力，表示人与自然的关系。“学界普遍认为这一传统的生产力定义在当代已经面临困境……忽略了人类与自然相互依赖、共存共生的关系。正因为传统的生产力定义仅仅注重人类单方面地向自然界索取， 从而才造成了生态的失衡、环境的破坏， 造成了发展的不可持续性”（陈向义，2005）。
其实，对生产力定义的传统表述并没有任何错误，只是在抛弃“否定之否定”而在理解上发生了狭义的偏差，以及这种认识上的偏差在实践上所带来的不可避免的错误。如果加入辩证的“否定之否定”，那么“生产力”应该包括：人类征服“征服过的自然”、改造“改造过的自然”的能力，即改回、还原自然的能力。因此，GDP可以部分衡量前者，然而，涅槃后的生产力的定义将极大地威胁GDP对生产力的衡量价值。
（二）观念的空间分布
观念的空间分布造成全局性政策效率直接下降，并产生负的外部效应，不利于主体功能区战略的实施。
通过“补偿机制”等保护环境的监管规则与政策来矫正GDP对生产力衡量，像其它的经济学理论一样，同时考虑收益与成本。但是不同时间与空间上的观念状况，使成本与收益的计算标准有所不同。空间对处于该空间之内的人是有影响的，一些保持空间稳定性的、保护环境的监管规则与政策都是由那些环境破坏较重的地区首先制定与执行的，执行相对顺畅。这是因为环境破坏严重造成空间变化，进而变化的空间对空间内的观念产生影响。
然而，不同空间中存在不同的观念。如果要将觉醒空间的观念加到未觉醒空间上的话，势必遭遇文化在空间演进的渐进性问题。由于文化空间演进的渐进性，所以在短时间内，在执行过程中会出现这种情况：不同空间以不同的方法执行共同的成文规定。这样的结果很可能是：相对于先执行的空间的效率而言，后执行的空间则比较低，“环境保护是以城市为中心，农村相对薄弱”（肖金成，2010）。所以，在执行“主体功能区”政策时也是一样存在空间落差，“在实际操作中，各地将优化开发区、重点开发区范围划分得过大，相应地压缩了农产品主产区、生态功能区的范围和面积”（欧阳慧，2012）。
对策
（一）深化生产力的理解
GDP无法衡量生产力加入“否定之否定”的上升，但是生产力的辩证理解需要一定观念的支持。然而，空间的不同预示着观念在空间中的分布也有所不同。那么，完全抛弃GDP的做法可能使整体陷入混乱，从而产生更糟糕的效果。那么，有必要在过渡的阶段采取一些宣传、教育与法律等措施。
（二）建立空间补偿机制
空间补偿机制是在GDP框架内对价格所进行的校正，尽管不是革命性的，但是具有适用性。其很好的考虑到在市场经济中人们的价格趋向，提供一种间接性的改变途径。但是，不同空间的不同观念会造成这样一种情况，即：给予第一产业与生态空间以不同的价格，因此，便需要政府统一对空间外部性进行测量，并依此制定相应空间的补偿与支付价格。
（三）信息的均等化
不同空间中存在不同的观念，这主要是由于空间不同导致的人们所接受空间信息不同所造成的。处于不同空间中的人们基于不同价值观念，给予第一产业与生态空间的不同价格。那么，有必要采取措施平衡空间的信息。首先，应该加大人员交流，人具有信息处理与储存的能力，人员的流动有利于观念的空间平衡；其次，加大教育与宣传的力度，从两方面为政府政策的顺利执行而服务。
（四）加大法律强度与监管范围
在法律层面上，给予第一产业与生态空间以制度保障，明确空间补偿机制中空间活动的成本与收益。法律监管上，在不同空间容易出现不同的法律执行方式，产生区域政策与执行的负外部性，从而弱化法律与政策的效力。因此，应该加强政策执行的监管。
参考文献：
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9.彭飞飞.美国的城市区划法[J].国际城市规划，2009
10.汪一鸣，文云朝，刘加清.国土规划理论方法的几点新认识[J].宁夏大学学报（自然科学版），1999（3）
11.刘慧，高晓路，刘盛和.世界主要国家国土空间开发模式及启示[J].世界地理研究，2008（2）
董祚继，男，汉族，湖北省咸宁市人，十二届全国人大代表，中国民主同盟中央常委，中共党员，49岁，管理学博士，中国地质大学、西南财经大学兼职教授。现任中国矿业联合会副会长，中国矿产经济学会副理事长，中国土地学会常务理事，国土资源部规划司司长。
近年来，他不仅主持完成了《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》的编制，而且结合工作先后几十篇，其中《坚守18亿亩耕地红线不动摇》、《气可鼓不可泄——关于农村土地管理制度改革的思考》等产生了较大反响。经绿色中国年度焦点人物评委会审议，董祚继获得2012绿色中国年度焦点人物提名。
他是一名优化国土利用空间的规划者，23年来在国土资源规划战线上辛勤耕耘，有着深厚的规划情结和专业功底。在他心中，一直有一幅绿色国土、生态家园、美丽中国的美好愿景。这些年来，他作为国土资源规划事业的领军人物，一直致力将绿色理念植根于国土资源规划设计中，体现到日常具体工作里，传递给广大规划同仁与社会公众。他就是全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继。3月8日，在十二届全国人大一次会议湖北团驻地，记者采访了董祚继。
国土资源规划实践中的绿色理念
国土资源开发利用在获取自然资源以保障人类生存与发展之需的同时，往往伴随着对生态环境的影响。科学编制国土资源规划，一方面可引导开发利用行为合理布局、适度有序，最大限度减少对生态环境的负面影响，另一方面可加大国土整治力度，恢复和改善生态环境。
参加工作以来，董祚继先后参与或主持了三轮土地利用总体规划编制，始终注重保护自然、绿色发展。2005年，新一轮全国土地利用规划修编时，他极力主张将协调土地利用与生态环境建设作为重大专题深入研究，并将研究成果纳入规划中。在国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》总共七章中“协调土地利用与生态建设”就单列了一章，创造性地提出“加强基础性生态用地保护”、“加大土地生态环境整治力度”、“因地制宜改善土地生态环境”等建设“绿色国土”的理念和举措。
2010年，在牵头起草国土资源“十二五”规划时，他又旗帜鲜明地提出“强化资源保护和节约集约利用”。在规划中用了大量篇幅，系统地提出“保护土地、矿产和海洋资源”，“节约集约利用资源”，“积极发展绿色矿业”等，进一步充实了“绿色国土”的内涵，丰富了“绿色国土”的实现路径。
在湖北代表团驻地，手拿一本《国土规划纲要》样稿的董祚继开门见山的和记者聊起了即将公布的纲要编制宗旨。
“本轮全国国土规划突出资源环境承载能力综合评价，以自然资源禀赋和生态环境条件为基础，合理确定评价对象，明确区域国土开发利用的适宜性和限制性，选择合理的国土空间开发战略。在此基础上，统筹重大基础设施，调控产业结构布局，优化城镇分布格局，加强广域国土合作，促进国土协调发展，并推进国土综合整治。”董祚继说。
董祚继是较早发现现行规划体系不足的人，因此极力主张整合现行国土空间规划，推动编制实施战略性、综合性、基础性的国土规划，通过优化国土空间开发格局，加大国土保护和整治力度，从根本上解决国土开发与资源环境承载能力不匹配、资源环境破坏严重、生态系统退化明显、国土空间开发利用效率和综合效益不高等问题。
从2008年底担任国土资源部规划司司长开始，他就亲自带领团队，对国内外国土规划编制情况进行深入研究，并与发展改革委、财政部和住建部等反复沟通，达成及早编制全国国土规划纲要的共识，形成规划纲要编制的基本思路。
董祚继告诉记者，2010年，国务院批准由国土资源部、发展改革委牵头编制《全国国土规划纲要（2011～2030年）》。目前，纲要送审稿已编制完成。在这部规划中，“绿色国土”理念被提升到一个新的高度。规划首次提出“国土开发与资源环境承载力相匹配”的基本理念，部署构建国土集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”总体格局，前所未有地加大了生态保护内容的比重。“集聚开发”部分，结合各区域实际实施据点式开发、点轴式开发和网络式开发，通过集中开发促进面上保护；“分类保护”部分，围绕人居生态环境、自然生态、自然资源、海洋生态环境，规定了不同的保护策略和措施；“综合整治”部分，将重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带作为重点，加快实施国土综合整治工程。
“不发展对不起当代，不保护对不起后代”，董祚继说。如何破解两难，找到一条双赢的道路，是他近期思考最多的问题。
长期从事土地规划计划管理工作，董祚继对日益突出的土地供需矛盾感触颇深。“‘十二五’时期，工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，用地供需矛盾将愈发突出，现在一些区域土地开发强度已经达到20%～30%甚至更高，继续扩大建设用地，资源环境承载能力不允许，目前的用地模式将难以为继，加快转变土地利用方式、走节约集约道路刻不容缓，必须旗帜鲜明地高举节约集约用地大旗，以更大的决心、勇气和智慧推动有关用地方式改革。”他在大量调研的基础上提出，破解两难的关键是在存量土地利用上做文章，“如果我们视野更宽一些、思想再解放一些，通过积极创新土地利用管理方式，就可以在不增加或少增加建设用地总量的同时，拓展建设用地空间，实现节约资源、保护生态与保障发展的和谐统一”。
调查显示，当前我国人均农村居民点用地达到214平方米，远远超过人均150平方米的国标上限。综合测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩以上。如果能够想办法使这部分土地资源在城乡间有序流动，既不会新增加对耕地的占用和破坏，又可以缓解城镇发展的用地压力，农民还可以凭借其土地资产获得可持续收入。在总结各地实践探索的基础上，董祚继和他的同事大胆提出“城乡建设用地增减挂钩”的改革理念，经过反复实践、不断规范，当初的理念如今已转变为比较成熟的土地利用管理新制度，推广到了29个省份。这项试点也验证了以土地资源节约集约利用促进生态环境保护与改善的可行性。由于允许县域内农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，同时要求城乡土地级差收益全额返还农村，调动了农村集体经济组织和广大农民将其空余建设用地复垦为耕地的积极性，不仅增加了耕地面积、提高了耕地质量，也使试点地区农村环境得到明显改善，土地生态功能得到增强。
城镇化的土地和谐
今年的政府工作报告强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。董祚继向大会递交了关于推进土地管理制度改革保障城镇化健康发展的建议。他说：“城镇化发展与土地关系非常大。在未来相当长时期内，推进城镇化健康发展需要解决三大问题：一是地从哪里来？二是钱从哪里筹？三是究竟怎样做才能达到和谐？”
地从哪里来？董祚继认为，在较高起点上推进城镇化，用地需求势必进一步扩大，导致用地面临“两难”：既要坚守耕地红线，保障国家粮食安全，又要保障城镇化发展的必要用地，促进经济社会科学发展。破解用地“两难”，是推进城镇化健康发展的重要前提。
钱从哪里筹？在董祚继看来，“土地财政”有利有弊。一方面，它对支撑经济社会发展功不可没。另一方面，其不足和弊端也在日益显现：工业化、城镇化的快速发展严重依赖土地的大规模、低成本投入，不利于产业结构的转型升级，影响经济发展方式的转变；透支未来谋求眼前发展，融资偿债依赖未来卖地，带来经济和金融的潜在风险；一些地方不恰当地运用“土地财政”手段，增加了城乡居民的生活负担和就业困难，影响社会和谐稳定；此外，高度依赖出让土地促进发展，刺激了新增建设用地需求，影响耕地保护目标的实现，影响可持续发展。董祚继说，未来如何用好“土地财政”之利，而减少其“弊”，是推进城镇化健康发展的基础保证。
怎样才能和谐？近年来伴随城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升，围绕土地利益的矛盾不断加剧，征地拆迁的过低补偿引发农民大量上访，甚至诱发，城市房价高涨则导致大量市民不满，成为社会不和谐、不稳定的主要因素之一。董祚继认为，未来妥善解决城镇化土地增值收益的归属和公平分配问题，使发展成果惠及城乡居民，促进社会和谐，是推进城镇化健康发展的现实需要。
围绕城镇化健康发展，如何推进土地管理制度改革？董祚继建议，应以试点探索加快制度供给为核心内容，坚持“超前部署——试点示范——政策储备——总体提升——制度供给”的工作思路推进改革进程。
改革不可能一步到位，当务之急，董祚继认为应力抓三件大事：
第一，创新土地管理制度，统筹保障发展与保护资源，为城镇化发展提供必要的用地保障。具体包括积极推进城镇低效用地再开发试点，向内涵挖潜要空间；规范推进工矿废弃地复垦利用试点等，向结构优化要空间；稳妥推进低丘缓坡土地和未利用地开发利用试点，向布局调整要空间。深入研究开发利用条件和使用政策，加大制度创新力度。
第二，推进土地出让制度改革，统筹当前和长远发展，逐步消除城镇化发展对土地出让收入的过度依赖。解决“土地财政”问题要多管齐下、综合治理，促进地方政府从实体经济发展和税收中获取稳定收益。其中一个重要方面是改革土地出让收益获取方式，减少地方政府的“卖地”冲动。一是建议加快推行工业用地出让弹性年期和租赁制，将直接一次性收取地价款方式，改为逐年收取土地租金和税收为主的方式。二是建议试点建立土地基金制度，实现土地收益年际之间的合理分配，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。三是建议规范有序推进集体建设用地进入市场。此外，可通过改革完善土地征收、土地收购储备、土地集中供给、土地招拍挂等制度，既为地方政府通过土地创造收益提供可能，又改变地方政府对土地财政的过度依赖。
第三，深化农村土地管理制度改革，统筹土地资源利用与农民权益保护，促进城镇化过程中的人地和谐与社会和谐。具体包括，加快推进征地制度改革；有序推进集体建设用地使用权流转；改革和完善宅基地管理。
改革的大环境至关重要。董祚继建议，应从强化土地管理制度改革的法律保障、做好改革的总体规划和顶层设计、尊重群众和基层的首创精神三方面着手，为改革创造条件。
首先，当前亟须加快《土地管理法》、集体土地征收补偿条例、集体建设用地流转管理办法等立法进程，将成熟的改革经验上升为法律法规，用法治手段巩固改革成果。其次，做好改革的总体规划和顶层设计。解决土地财政问题，需要与改革现行财税体制、干部政绩考核机制统筹考虑。加强房地产市场调控、解决“小产权房”和农民半城市化问题，需要户籍、土地、社保等多部门政策联动和配合。总之，推进土地管理制度改革，需要国家层面统筹考虑、总揽全局，做好总体规划和顶层设计，最大限度地汇集改革共识，形成合力。
[关键词]低碳生态控制性详细规划厦门科技创新园
中图分类号：S891+.5文献标识码：A 文章编号：
自从2003年英国政府在《我们未来的能源——创建低碳经济》（State for Trade and Industry, UK, 2003）白皮书中首次提出“低碳经济”概念以来，为有效应对全球气候变化，减少二氧化碳等温室气体的排放，低碳经济、低碳城市的研究和实践逐渐成为当今世界的热门话题。尤其是2009年哥本哈根联合国气候变化大会的召开，将低碳经济、低碳城市从概念带向现实[1]。关于低碳城市及低碳城市规划的研究和实践也越来越得到国内外学者的普遍关注，但对于低碳城市的内涵尚无统一界定，一般认为：低碳城市是以城市空间为载体发展低碳经济，实施绿色交通和建筑，转变居民消费观念，创新低碳技术，从而达到最大限度地减少温室气体的排放[2]。目前，国内许多城市提出了建设低碳城市的设想，但大多停留在宏观目标层上，缺乏有操作性的实施办法，为了将低碳生态理念落实到城市规划和建设中，避免停留在炒作理念和新概念阶段，就必须通过深入研究和建设实践探索，建立一套可操作、可监管、可推广的规划编制方法，并融入到法定城市规划编制体系之中，才能有效促进低碳城市的建设。
1、低碳规划相关理论研究与实践
1.1 国外研究与实践
1.1.1 理论研究
当前，国外有关低碳城市与低碳城市规划的研究较为深入。方伟坚（Fong，2007）等认为碳排放与城市形态结构存在着一定关系，提倡紧凑城市的空间发展模式[3]；格莱泽和卡恩（Glaeser，Kahn，2008）研究了碳排放量与土地利用的关系，认为对土地利用的限制和约束越严格，居民生活的碳排放量水平越低，例如高密度中心区的人均碳排放量要比低密度郊区的少[4]；克劳福德和弗伦奇（Crawford，French，2008）探讨了英国空间规划与低碳目标之间的关系，认为实现低碳目标的关键是转变规划管理人员和规划师的观念，在空间规划中重视低碳城市理念和加强低碳技术的运用[5]。
1.1.2 实践情况
国际上一些城市在低碳发展的一些领域均进行了积极的探索。例如，伦敦制定了包括碳减排、可再生能源利用等目标，建立伦敦气候变化管理局、设施分布能源管理供给部门等；东京逐渐普及建筑节能，进行天然气发电，同时充分进行余热利用等；柏林建立了完善的热电联产和区域供热网络，同时发展微型发电等；哥本哈根则建立了广阔的热电联产和区域供热网络，同时大力发展风力发电等；巴塞罗那则规定所有新的开发建设都需安装太阳能集热器[6]。
1.2 国内研究与实践
1.2.1 理论研究
国内对低碳城市的研究尚处于探索阶段，且以战略层面为主。中国科学院可持续发展战略研究组在其《2009年中国可持续发展战略报告》中，提出了中国低碳城市的发展战略设想，并从经济、社会和环境3个层面，初步提出了低碳城市的指标体系[6]。付允等学者（2008）则从系统论的角度提出了低碳城市的发展路径，探讨了能源、经济、社会、技术的内在关系框架[7]。同时，部分国际组织也积极展开对中国的研究。2008年气候组织（The Climate Group）正式推出“城市低碳领导力”项目，旨在推动地方政府制定相关政策，促进低碳技术应用，构建低碳领导力体系，发展低碳经济。2009年，亚洲协会美中关系研究中心推出了《中美能源与气候变化合作路线图》，制定了优先合作领域如采用低排放煤炭技术、提高能源效率和节能措施、推广可再生能源等[6]。
1.2.2 实践情况
目前，国内也在低碳城市建设方面开展了积极的探索。例如，作为世界自然基金会“中国低碳城市发展项目”首批试点城市之一的保定市，于2006年提出“保定·中国电谷”的战略构想，重点发展风力发电、太阳能光伏发电等产业群。上海市崇明东滩生态城有望成为世界上第一个碳中和区域。据规划，生态城的电力热力能源全部由当地风能、生物质能和太阳能获得，步行、自行车和燃料电池公交车将作为主要出行方式，建筑屋顶将使用草坪和植物的天然隔热层，同时城区80%的固体废物实现循环利用。深圳的光明新区结合“绿色新城”建设，在《深圳市近期建设规划（2006-2010）之新城规划》中提出“低碳”城市建设理念，通过着力培育低碳城市机能、加快推进经济的低碳转型、建立公交主导的交通系统和大力发展绿色建筑等措施，2008年3月，光明新区被建设部列为首个“绿色建筑示范区”，并进行了一系列的低碳城市建设实践探索。《中新天津生态城规划》和《唐山曹妃甸生态城规划》也分别提出了以减少碳排放为目标的规划措施，其中《中新天津生态城规划》提出了促进绿色建筑、绿色交通、可再生能源利用等措施，明确单位GDP碳排放量不超过150吨-C/百万美元的控制目标，《唐山曹妃甸生态城规划》提出了促进低消耗、低排放的空间结构，并制定了能源管理措施[6]。
2、厦门科技创新园的规划背景
为加快推进厦门岛内外一体化建设步伐，完善自主创新体系，推动软件和信息服务业快速发展壮大，根据海峡西岸经济区中心城市、国家创新型城市建设及“十二五”发展需求，规划在环东海域建设厦门科技创新园，总用地面积约为4.88平方公里，将作为厦门三个低碳生态示范基地之一。园区东南侧为同安湾，西北侧为天马山和美人山，西北距厦门北站以及沈海高速公路出入口的空间直线距离约为6.5公里，南距厦门高崎国际机场的空间直线距离约为8公里，自然、交通条件十分优越。将着力打造成为一个以高新技术研发、办公功能为主，生活、休闲等各种配套设施齐全，融产、学、研、居、游、购等于一体的具有低碳生态示范意义的国内领先的第三代创新产业园。
3、低碳生态规划的技术路径
目前，学术界关于低碳生态规划的评判标准尚无定论，本文根据园区所处区域的特点，从以下六个方面来落实低碳生态理念：土地与交通、水资源、综合物理环境、能源利用、绿色建筑以及地块开发生态控制指标指引①。其中，前五个方面比较全面的覆盖了园区生态低碳建设的基本要素；而地块开发生态控制指引则将这五个专题的研究结论进行整合、提炼为可量化、可控制的指标体系，以更好地指导园区的开发建设与管理。
收稿日期：2013-09-04
基金项目：国家自然科学基金资助项目（51278205）；华南农业大学林学院教育教学改革与研究课题资助项目（2013）
作者简介：叶昌东（1983-），男，华南农业大学风景园林与城市规划系讲师，博士，主要从事区域发展与城乡规划、景观规划设计的研究，（E-mail）。
摘要：生态文明建设是当前中国城乡建设的重要内容，其对城乡规划建设有三方面的新要求：城乡统筹的规划体系，多规融合的规划管理以及对生态、绿地等要素的重视。文章针对生态文明建设时期城乡规划专业的需求变化，结合农林院校在风景园林、国土研究、乡村研究等方面的学科优势，提出农林院校城乡规划专业的特色化教育应重点放在三个方面：生态景观设计、土地利用、乡村规划。
关键词：生态文明建设；农林院校；城乡规划；教育特色化；专业建设
中图分类号：G642.0；TU982-4 文献标志码：A 文章编号：1005-2909（2014）01-0018-04
城乡规划专业与社会经济建设有着十分密切的联系。改革开放以来中国城市建设速度加快，全国城市数量从193个增加到655个，城市化率从18%上升到52.5%，城市建成区面积扩大了3-4倍[1]。大规模的城市开发建设带来对城市规划专业人才的大量需求，因此全国许多高等院校纷纷开设了城市规划专业，从20世纪末的不足30所迅速增加到约140余所，学科背景由单一的以建筑学为主向地理学、风景园林、测量学等多学科发展。开设城市规划专业的院校主要有三种类型[2-4]：一是有传统建筑学背景的院校；二是以区域分析、宏观分析为主的有地理学背景的院校；三是以风景园林学科为依托的农林院校。第一种类型的院校以同济大学、东南大学、天津大学、清华大学、重庆大学、华南理工大学、哈尔滨工业大学、西安建筑科技大学等为代表，其重视学生工程设计能力的训练，培养的学生擅长物质城市空间形态的规划设计，设计思维能力强；第二种类型的院校以南京大学、中山大学、北京大学等为代表，其重视区域分析及宏观社会、经济分析，培养的学生具有较强的理性思维能力；第三种类型的院校以北京林业大学、华南农业大学、南京林业大学等为代表，其注重城市规划中的生态规划、园林绿化、景观规划设计等领域的研究[5]。
由于社会经济发展背景的不同，不同的城市对城市规划人才的需求会有所差别。改革开放以来，中国城市社会经济环境在不断地发生变化，大体来说有三个阶段：第一阶段是改革开放初期，城市发展以物质性大规模的土木建造为主，对擅长物质城市空间形态建筑的院校城市规划专业人才的需求较迫切。第二阶段，随着改革开放的深入，城市发展的主要任务逐渐过渡到转变经济增长方式、提升人居环境、解决城市社会问题等，为擅长社会调查、宏观经济分析、区域规划的地理学研究的院校城市规划专业提供了发挥空间。第三阶段，即目前生态环境建设已经成为全球广泛关注的话题，中国30多年来粗放式经济增长模式带来的生态破坏、环境污染问题逐渐暴露出来，新时期生态文明建设的重要性日益凸显，2012年党的十报告将生态文明建设上升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等重要的“五位一体”的战略高度。生态文明建设时期的到来为农林院校城市规划专业的发展提供了重要契机。
一、生态文明建设时期城乡规划社会需求的特点
生态建设是现代城市规划的重要内容。从现代城市规划理论产生开始，霍华德在其田园城市理论中就表达了对生态环境建设的重视，强调农田、绿地等要素在城市总体布局中的重要性；此后在有机疏散、生态城市、绿带控制、生态可持续发展等规划理念中，均突出强调了生态环境建设的内容；目前全社会对生态环境建设给予了前所未有的重视，最新的城市规划理论包括新城市主义、精明增长、紧凑城市、低碳城市等从不同的侧面对生态文明建设提出了更高的要求[6]。中国经历了30余年的粗放式经济增长时期，经济快速发展带来的是生态破坏、环境污染等问题，因此，生态文明建设的重要性日渐凸显。目前，中国的生态文明建设重点围绕优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等四个方面来展开。生态文明建设力度的加大，也必将使城市规划专业的社会需求发生重大转变，其转变的主要特点表现在以下几个方面。
（一）城乡统筹的规划体系
城乡统筹规划体系的内涵是将城市和乡村视为一个整体来进行规划。城市和乡村密不可分，城市是城乡区域的中心，为城乡区域提供现代化工商业服务设施；乡村是城市的发展腹地，为城市的发展提供劳动力资源和空间（特别是生态环境空间）。2008年《城乡规划法》取代原来的《城市规划法》，标志着城乡统筹规划体系的正式建立和实施，城乡统筹规划体系有三个方面的变化：首先是将村庄规划纳入到统一的规划编制管理体系中；其次是在城市总体规划中更加突出城乡一体的布局模式；第三是建立并完善乡村层面的规划。近年来新农村建设规划、美丽乡村规划、村庄整治规划等一系列乡村层面的重要规划在全国铺开，是城乡统筹规划体系实践的体现，它为城市规划专业的发展提供了广阔空间。
（二）多规融合的规划管理
生态文明建设时期的规划管理强调多规融合。负责城乡空间规划布局的主要有建设部门的城市（乡）规划系统，国土部门的土地利用规划系统，以及发改部门的产业发展布局规划系统。多规融合的规划管理模式要求多部门的通力合作、协调一致，要求多学科、多层次人员的参与。目前广泛开展的“两规衔接”〔包括城市（乡）规划和土地利用规划〕、“三规合一”〔包括城市（乡）规划、土地利用规划、产业发展布局规划〕、“多规融合”〔包括城市（乡）规划、土地利用规划、产业发展布局规划、国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划、环境保护规划、旅游规划等〕模式正是顺应了生态文明建设时期城市规划管理工作的要求。
（三）重视生态、绿地等空间要素
生态文明建设时期的城市规划重视生态、绿地等空间要素的布局，生态、绿地空间要素是城市空间布局不可或缺的重要元素，在居住、工作、游憩、交通等城市四大基本功能中发挥着重要作用，特别是作为游憩功能的重要空间载体，可以提高居住功能的环境质量等。当前在城市（乡）规划工作中开展的一些生态、绿地建设的研究和实践工作，如绿地系统规划、绿道网建设、国家生态园林城市评选等，充分体现了生态文明建设时期人们对生态、绿地等空间要素的重视。
（四）构建节约型城乡空间布局模式
生态文明建设时期的城乡空间布局模式强调节约理念，节约型城乡空间布局主要是针对改革开放以来经济长期粗放式增长所带来的资源浪费、环境污染、生态破坏等问题，构建节约型内涵式的城乡空间布局模式；节约型城乡空间布局主要从节能、节水、节材、节地四个方面对新时期城乡规划提出了更高的要求，同时也为城乡规划专业的发展指明了方向。
二、生态文明建设时期农林院校城乡规划专业教育的优势
生态文明建设时期，农林院校城市规划专业有了用武之地，其依托自身学科优势，可以在相关领域发挥更加深远的影响和作用。从学科发展来看，生态文明建设时期农林院校开设城市规划专业的优势主要体现在以下三个方面。
（一）以风景园林为主要依托的生态学优势
风景园林专业是农林院校的传统优势学科，农林院校开设的城乡规划专业大多依托风景园林专业的学科优势，如北京林业大学、华南农业大学、南京林业大学等。在生态文明的建设中，与城乡规划联系紧密的风景园林专业的传统优势将得到进一步发挥；此外，农林院校在植物、园艺、农业、林业等生态学研究领域的优势也有了展示的空间，在推进生态文明建设的城乡规划实践中也将大显身手。
（二）以土地为核心要素的国土研究优势
土地利用布局是城乡规划的核心内容，在这方面农林院校有较强的优势。负责土地管理工作的部门主要有规划建设部门和国土部门，其中国土部门与农业部门有密切联系。1986年国家土地管理局成立之前农村土地和城镇土地分属农业部和建设部主管，因此农业院校在土地管理方面有较强的优势，全国开设土地资源管理专业的高等院校中农业院校占多数。
然而由于国土部门和建设部门在土地规划和管理方面往往难以保持协调一致，因此，在学科建设上土地资源管理和城乡规划专业的整合与联系一直不太紧密。在生态文明建设的多规融合管理模式下，国土部门和建设部门在土地利用规划与城乡规划方面的协调将得到加强，这也为密切两个专业的联系提供了机遇，为农林院校城乡规划专业的发展提供了发展空间。
（三）以乡村为重点的地域空间研究优势
乡村是农林院校在地域空间上的重点研究领域，有长期从事乡村区域研究的深厚基础，是农林院校突出的学科优势。生态文明建设中的城乡规划重点是城乡统筹，而乡村区域规划研究是城乡规划的薄弱环节，这就更需要农林院校在乡村研究中发挥自身的优势，为城乡统筹的规划工作提供强有力的支持。
三、生态文明建设时期农林院校城乡规划专业教育特色化方向
要促进生态文明建设，农林院校城市规划专业教育需要进一步明确自身定位，坚持特色化发展的方向。结合学科优势，农林院校特色化教育改革应重点围绕以下三个方面展开。
（一）生态景观设计
景观设计是农林院校城市规划最具特色的专业，其专业教育的重点主要包括：
1.绿地系统规划
随着生态文明在城乡建设实践中日益凸显的重要性，绿地系统规划已由过去仅作为总体规划的一个专项规划上升到单独的规划类型；空间上也突破城市内部公园绿地的局限，向区域性生态绿化网络系统的方向发展。城乡建设对绿地系统规划的重视带来对相关领域人才的大量需求，因此绿地系统规划应当进一步作为农林院校城市规划专业的核心优势和特色进行培育。
2.园林景观设计
生态文明建设的大力推进将带来对园林景观设计人才需求的上升，因此，园林景观设计是农林院校城市规划专业特色化教育的重要内容和方向。
3.生态环境规划
宏观生态环境规划是城乡统筹规划体系新的内容，农林院校在生态环境相关研究领域具备较强优势，可以作为城市规划专业特色化人才培养的重点方向之一。
（二）土地利用布局
土地利用布局是城乡规划专业的核心内容，农林院校在土地资源管理方面具备较强优势，应当加强与城乡规划专业的整合，开拓新的发展方向，主要整合方向有：（1）国土空间布局。国土空间布局的优化是生态文明建设的重要内容之一，在“多规融合”的背景下，加强土地资源管理相关专业与城乡规划专业的整合十分必要。（2）地理信息系统。由于具备地理空间信息的存储、查询、分析、展示等综合功能优势，目前地理信息系统在城乡规划中发挥着越来越重要的作用。生态文明建设中，随着规划空间的不断扩大，地理信息系统将具有更加广阔的应用前景。
（三）乡村规划
生态文明建设中的乡村规划是城乡规划体系中不可或缺的基层规划，规划实践工作量大，社会需求多，将成为促进城乡规划专业进一步发展的重要动力。农林院校在乡村规划领域具备较强的优势，应当在乡村规划中发挥重要作用。因此，乡村规划同样应当作为农林院校城乡规划专业发展的重点方向。
四、结语
生态文明建设是促进城乡规划进一步发展的重要动力，农林院校的城乡规划专业在其中应当发挥更加积极的作用。农林院校应认清新时期城乡规划要求的变化，发挥自身的优势，明确专业发展定位，找准学科发展方向。本文从社会实践需求角度出发，分析生态文明建设时期城乡规划的新特征，立足农林院校的学科优势，提出了农林院校城乡规划专业特色化教育的重点发展方向，为相关领域的研究者和工作人员以启示和思考。
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Features of urban and rural planning education in agriculture and
forestry universities in ecological construction period
YE Changdong1， ZHANG Yuanyuan2
（1. Department of Landscape Architecture and Urban Planning， South China Agricultural University， Guangzhou 510642，P. R. China；
2. XinHua College of Sun Yat-Sen University， Guangzhou 510520， P. R. China）
关键词：空心村；空心化;人口外流中图分类号：G648文献标识码：B文章编号：1672-1578（2014）12-0017-011."空心村"的定义：
"空心村"是"空心化村庄"的简称，在我国20世纪90年代中期开始出现，现在已快速发展，呈蔓延趋势。对于"空心村"，主要有两层含义：其一是地理意义上的"空心村"，即从农村硬件建设的角度理解，具体是指多年来农村新建住房大多集中在村庄，而村庄内却是无人居住的残败老屋，形成外实内空、外新内旧的现象。这是农村现代化过程中农业经济和就业结构转变造成村庄内部建设用地限制的一种聚落空间形态的异化现象。其二是经济意义上的"空心村"，即从经济发展的角度理解，具体是指随着我国城市化和工业化进程的加快，大量农村青壮年劳动力流人城市，村里只剩下老、幼、妇孺人群，造成人口在年龄结构上的"空心化"现象。因此，"空心村"是一个具有地理和经济双重含义的概念。治理"空心村"在对农村宅基地建设问题进行治理的同时还要考虑人口外流带来的诸如留守儿童教育、空巢老人养老等一系列社会。
2.实践目的：
本次寒假社会实践主要研究的是关于农村"空心化"现象，研究对象是河北省石家庄市栾城县楼底镇邵家庄村，通过对该村近些年的变化，做出一个对农村现状、原因、改造困境以及改造建议的系统报告。期望调研报告能引起相关政府部门的重视，用法律和行政力量来推进空心村的改善。为国家创造出更多的土地，为农民居住改善条件。
3.实践时间：
实践的时间为期一周，从2014年1月17日至1月23日。
4.实践内容：
4.1空心村现状。因为农民建房子都是利用自己的旧宅基地，旧宅基地有多大，按规划后新建的房子和院子所占的面积就多大。宅基地严重超面积现象，一户多宅现象非常突出。这150亩土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是种树，百分之二十五的是闲置和浪费，百分之五的是农民自己开发成了耕地。
4.2空心村形成的原因。据分析，空心村形成的原因是农村劳动力大量流失，很多农民离开了农村，到城市发展，而造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这种原因是有，但所占的成分非常少。
表1空心村演化的类型区域
类型区空心村主要原因与特点整治模式城乡结合部手城市化的影响、农村产业与就业快
速转型、农村人口非农化，以及管理缺位。城乡土地一体化配置，统筹规划，整村推
进，强化管理，遏制"小产权房"的持续扩张。平原农村受多因素影响，特别是缺乏规
划导致建设无序，一户多宅。统筹城乡发展，规模化中心村(社
区)建设,引领村庄整治还田。山地丘陵区受自然环境因素或基础设施影响而形成
空心村；空心村现象不如平原地区普遍。协调乡村地域人地关系，生
态型小城镇建设促进村庄迁建。草原畜牧区主要受自然环境影响大。气候变化，
环境退化等导致牧民定居点的空心化。发展生态经济，建设小城镇，
促进村庄中心化和定居化。第一个主要原因是农村规划相对滞后，相关土地规划的法律制度不健全，基层政府制度执行力低整治意愿弱，土地规划存在随意性，对宅基地申请人情况、宅基地所在地等情况未予以严格核查，在一定程度上导致了空心村形态的蔓延。我国土地管理法第 条明确指出：农村村民一户只能拥有一处宅基地， 其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是在实际操作中，并未明确规定已有两处或以上宅基地的处理办法，致使部分问题遗留。
4.3空心村改造面临的问题
4.3.1空心村改造，全国各地有不少地方在实践。但基本上都是以政府资金扶持的模式进行，因为政府的财政资源有限，只有部分的空心村有机会改善或者改善成功。而大部分的空心村由于农民资金缺乏或者不足，根本没有获得改善的机会，或者改善进展很慢，效果不理想。目前在网上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出资改造空心村，树立的一些示范点。
4.3.2政府没有政策扶持，反而有政策约束，缺乏政府高层土地管理部门的重视。目前出现示范点的空心村改造，大多是地方政府的改造行为，而不是国家土地资源部门重视的结果。
5.链接十
优化国土空间开发格局。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。土地是农民的命根子。这说明我们国家的土地政策将长期保持不变，国家将严格保护农民群众在土地上的各项权益，这也就鼓励大家要舍得在土地上进行投资，通过自己的劳动来发家致富。
关键词 环境规划；公共政策；执行力；历史时空坐标；适应性
文／王伟
“十三五”是我国的社会经济转型期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的关键时期，需要我们在环境规划理论和管理实践上作出探索创新。本文立足新的历史时空坐标，对实践中我国环境规划面临的困境进行剖析，对环境规划编制工作展开思考、提出建议。我国环境规划的发展历程回顾
我国环境规划的发展历程，如从1973年算起，至今40余年，环境规划从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面推广，在这期间我国政府召开了七次全国环境保护会议，每次全国环境保护会议的精神都将环境规划工作向前推进。现以全国环境保护会议划分我国环境规划的发展历程，大体上可分为四个阶段（见表1）
实践中我国环境规划面临的弱效困境
环境规划实践是整个规划工作中最重要的一环，是目标与现实之间的桥梁。以城乡规划和土地利用规划为分析参照，当前我国环境规划在制订、实施和评估上的实践存在以下弱效表现。
理论“创新”弱
当前采用的环境规划理论大多系欧美发展的环境目标规划法，通常是依据已有的模式，根据一系列数学化学公式编制出来的，给出的许多削减或建设项目目标很少考虑规划的经济分析与多元利益人关系，导致规划目标的可接受性和可操作性减弱。环境容量核算、环境经济核算等领垣的基础研究长期未能取得突破性进展，尚未有类似诸如城乡建设规划中“容积率”、土地利用总体规划中“耕地保有量”的核心环境规划指标体系，制约了环境规划的发展和深化。
数据“支撑”弱
编制一个科学合理的环境规划对于环境信息数据的要求是很高的，目前环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了规划的发展。在实际规翅工作中，经常会面对水、大气、土壤等环境资料不足和数据不准确的问题，使得城乡环境系统变化规划很难搞清楚，环境容量难以确定，这就对环境规划很多具有重要作用的“指标”缺乏足够的信服力和约束力。
资源“调配”弱
规划的主要作用是调配资源。国民经济和社会发展规划具有经济社会项目资源调配权，城乡规划、土地利用总体规划主要配置土地这一可以转化为“稀缺资产”的自然资源。这些年，这些规划的强势正是体现为对某种资源的支配力，环境规划的弱势根源在于其没有可供规划和调配的对象，为此常陷入“等、靠、要”的被动局面，缺乏人、财、物、信息的及时有效支持，严重制约着规划编制与实施任务的完成。
空间“底盘”弱
在以构建国家空间规划体系为最终目标的“多规合一”工作中，通常认为空间规划的“正规部队”是城乡规划和土地利用规划。两者“异曲同工之处”在于：法律支撑完备、行政管制强力、组织体系庞大以及技术方法缜密。相比“两规”的成熟度，环境规划仍显稚嫩，对空间的谋划几乎处于空白状态，在实施中常罗列一些缺乏针对性的原则、标准，缺乏执行力度特别是没有可操作性的编制导则和约束性指标来控制城乡发展建设行为。
体系“合力”弱
当前环境规划体系一个很大缺陷是各类总体规划、要素专项规划、行动计划数量过多、类型庞杂，缺乏有效衔接整合，造成了自身体系紊乱。这些直接影响了环保工作的推进实施，尤其是不同行政级别的环境规划间环境职能、事权界定不清；地方政府在具体落实执行时，要么不知所依，要么形成政策投机博弈；整个规划体系难以形成合力，无法适应快速发展的经济社会，也难谈应对复合型、交叉性的生态环境问题。
法律“保障”弱
想让环境规划摆脱“墙上挂挂”，深入落实到实践中去，就必须对规划的编制报批、实施和检查等各个环节都进行细致的研究，并做出明确的法律规定。虽然新《环境保护法》明确了环境规划的法律地位，但仍未将环境规划真正纳入法制化的轨道，具体实施过程中相关管理部门的职权内容和范围的设定、各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定缺乏实施细则。轻视过程控制，这是规划编制与实施脱节、环境规划流于表面的一个重要原因。
话语“地位”弱
从发挥的作用看，我国现行规划大致可分为发展型与控制型两类。现在环境规划扮演的潜在角色仍是“经济约束型规划”，无形中使环保部门成为“孤立部门”，由于环保部门得不到其他相关部门的有力支持，使环境规划成为“孤立规划”，难以与其他部门规划之间建立有效的衔接。加之地方政府片面追求经济增长速度，突出土地利用规划与城乡规划的指导作用，往往忽视生态环境影响因素，如此则更弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用，使环境保护失去了原本应作为综合部门的作用与地位，这也是导致环境规划成为“孤立体系”，不能有效付诸实施，环境保护工作徘徊不前的重要原因。执行力与适应性导向下我国环境规划提升路径
针对执行力与适应性导向下的我国环境规划存在不足，从转型、统筹和差别化三个方面提出提升路径建议，以期对“十三五”环境保护规划编制与实施的有所助益。
理念与定位转型
理念转型。环境规划是解决环境污染问题的纲领性文件，对环境保护工作具有重要的指导作用。环保理念的成熟与否，不仅直接影响观察、分析、判断事物运动变化发展的立场和观点，还影响着领导决策的科学性和正确性。基于“生态文明”下的环境规划编制，必须在体现规划的“前瞻性、综合性、导向性”特点的同时，将对环境资源的刚性管控和规划的“刚柔并济”相结合，塑立“统筹规划、动态维护、实时平衡、长效评估”的规划方法，通过研究环境资源约束下我国经济发展的瓶颈和制约，促进经济社会与资源环境的协调发展。
定位转型。在国家整个规划体系中，环境规划从无到有，从简单到复杂，从局部进行到全面开展，背后实质反映出的是环境规划从缺位、弱位、失位，回归到“本位”。环境规划是实现人与自然和谐、经济发展和环境保护并重、环境部门与其他部门协调以及利益相关方的利益均衡的重要工具。在中央当前推进“多规合一”建设国家空间规划体系的进程中，环境规划作为环境安全底线的守卫者和环境宜居高线的营造者，应转变其部门规划、五年规划中专项规划的传统定位，上升为体现国家意志的指导性与约束性规划，即国家规划。最终目标是通过在国家规划体系中定位的转型提升，为将来处理环保规划与各级各类规划之间的效力关系设置规则，虽不是说环境规划一定高于其他规划，但也非常强调环境规划对于其他规划具有指导作用，任何非环境规划的实施都必须与环境规划相协调，不能够突破环境规划而绝对独立。
规划体系统筹
第一，对内优化体系形成合力。环境规划应该具备一定的层次结构，而对层次的划分，笔名建议在常规空间尺度及行政等级等划分依据基础上，增加对主体粒度的划分考虑，构建一个“全覆盖、全要素、全过程、全关联”等级分明、分阶段完成的规划序列集合。初步设想率先面向城市开展规划体系建设，首先确立城市环境总体规划，然后其上位规划可增加区域规划（如省、流域、城市群），重点是在其之下增加分区规划，分区规划之下可设置环境控制单元规划；此举重在控制，指导项目实施，重在具体操作，强调依法行政、提高效能，构建出“区域规划一城市环境总体规划一分区规划一控制单元规划”的主干规划体系。同时可根据具体需要，增加对产业园区、城乡居民社区、重点企业的补充规划。需要强调的是，尽快从规划法规、行政和技术三个层面完善支持环境规划体系构建，通过规章、制度、条例、规范、标准、规程、导则等形式，明确各个规划制定的范围、内容、程序，保证规划的合理性、严肃性和操作性。
第二，对外确立环境部门话语权。环境规划体系内部的整合有助于环境规划在整个国家规划体系中进行合理的定位。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件，全国28个市县列入试点名单。新《环境保护法》第13条指出“环境规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。综合来看，主体功能区规划突出政策性作用，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；土地利用规划强调控制性作用，侧重于对土地功能的划分与用地指标的调配；城乡规划着重于统筹兼顾、综合部署，是协调城乡空间布局、管控项目建设的基本依据；环境规划目的在于生态功能区的划分及环境影响评价的实施，强调约束性作用。在这样一个规划目标逐渐趋同的大背景之下，当前环境规划应加强与其他规划在空间范围、规划内容、管理事权、行政程序四个主要方面的融合协调。环境规划应注重以质量标准、约束指标与空间红线输出为主要抓手，制定与环境相关的核心指标、标准、规范红线，确立环保部（局）管控能力与话语权。
从理念到方案的差别化
作为一个幅员广阔的大国，我国不同地域的自然地理、经济发展、社会人文等都有明显的差异性，加之环境规划本身的多因素、多层次、多目标性。双重多样性之下，从理念到方案的“因地、因时制宜”差别化，将大大有助于方案的操作实施，提升解决问题的精确性，提高环境规划的能效。
第一，面向“主体”的差别化。首先是对“人民”主体的差别化。将人居环境、生活质量纳入常态化规划管理，使其成为经济、社会、空间发展的前置条件，才能达到经济、社会、空间的可持续发展福利最大化。同时，要加强建立完善的信息公开与反馈机制、制度内参与和制度外参与相结合的公众（含NGO组织）参与方式，保障公众知情权、参与权和监督权。其次是对“企业”主体的差别化。面对处于不同行业的企业，如污染型或高科技型企业：面对不同投资性质的企业，如国企、民企或外企；面向不同规模级别的企业，如大企业或小微企业；面向不同行政影响力的企业，如央企或地方企业，环境规划都意味着更加精细化的制定与管理考量。最后是对“政府”主体的差别化。从中央到省市到镇村，不同权力等级的上、下级部门拥有不同的权责，对环境规划有不同的影响力，而即使在同一权力等级不同政府部门之间，也会对环境规划的编制与实施产生不同影响。在传统工程技术思维基础上，强化环保人对“主体“利益关系、权利规则的意识提升与技能学习，这是最终构建可实施环境规划共识方案的基石。
第二，面向“时间”的差别化。首先是面向“发展阶段”的差别化，不同经济社会发展阶段、工业化与城镇化发展阶段对资源的消耗需求是不同的；其次是面向“产业周期”的差别化。处于夕阳产业阶段的钢铁、水泥、化工等产业与处于朝阳产业阶段的新兴产业的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差别化，不同生产阶段的污染排放周期，污染物的排放浓度、速度会有很大不同；最后是面向“自然节律”的差别化，不同季节，不同自然地理与气象条件下，环境对污染的容纳与消解度不同。
第三，面向“空间”的差别化。环境规划的功能或最大效用，是通过对人类自身活动和环境在时间、空间上进行合理安排，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境效益。今后，环境规划应尽快完善对“空间”的认识与利用，建立高效、精准和可持续的空间数据库平台，分析当前资源环境特征，探讨资源环境与社会经济结构、布局之间的相互关系，通过解析中国经济发展所呈现的特殊环境问题，对经济社会活动进行布局，统筹各相关部门在环境管理中的职能作用，实现环境资源可持续利用的总体效果。注重对以下几组空间关系的把握平衡：东、中、西不同区域，大、中、小城市，农村、城乡接合部的地域空间；城市人居环境中的平面空间与立体空间、存量空间与增量空间；自然空间与人工空间。通过识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征，构建综合的环境功能分区，明确不同区域的环境功能定位，制定分区战略，实施分区指导，进而细化不同环境品质要求与警情风险等级控制单元。同时，通过环境空间解析，明确“水环境红线”、“大气环境红线”、“生态环境红线”、“风险防线”、“资源底线”、“排放上限”和“质量基线”等红线约束，突出环境保护要求的空间落地。
主要
参考文献
[1]王金南，刘年磊，蒋洪强．新《环境保护法》下的环境规划制度创新[J]环境保护．2014 (13)：10-13．
[2]姜玲，系统管理：基于系统规划的城市规划管理模式探究[J]．规划师，2011(3)：12-15，26.
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