关键词：人口老龄化 农村社会养老保险 现状 必要性 建议
进入21世纪以来，我国人口老龄化现象日益严峻，65岁以上人口占总人口的8.87%，我国己进入人口老龄化社会。根据OECD预测，我国人口老龄化程度将超过日本，成为全球人口老龄化程度最深的国家。特别是农村地区，其程度更多体现在“未富先老”或“未备先老”状态。有学者指出我国近年来老龄化的特点，包括速度快、来势猛，绝对数量大，高龄化趋势明显，老龄人抚养比明显偏大，地区间老龄化差异大，未富先老这6个特点。我国人口老龄化现象严重，而农村地区的经济与保障制度却无法及时跟上，“老有所养”目标未能达到，农村社会养老保险现状不得不引起重视。
一、我国近年来农村社会养老保险现状
（一）新型农村社会养老保险
养老保险作为五大险种之一，是社会保障制度的重要组成部分。养老保险制度是国家根据一定法律法规为解决劳动者在达到规定的退休年龄后的基本生活的社会保险制度[4]。新型农村社会养老保险，简称新农保，是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的筹资模式。该政策与旧农保相比在于筹资方式不同，旧农保以居民自我储蓄为主，新农保以三方筹资的模式为主。并且新农保中农民账户包含基础养老金和个人账户的养老金。该项制度在2009年开始试点，于2012年实现了全国基本全面覆盖的目标。
（二）我国农村社会养老保险问题
新农保作为一项社会保障制度依附于我国经济特别是农村地区本身的经济发展。其施行年份也并不久远，尽管是基本覆盖各地区，但还是处于一个不断探索不断进步的过程。所以在实施中难免会遇到各种现实问题。
1、三大筹资模式不平衡
前文已提及新农保是由个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的筹资模式，但这三个资金来源比例却分配不均，导致我国农村社会保险制度可持续发展出现困难。王旭东指出，我国农民过于依赖政府补贴，使得国家财政支出压力过大]。李海东也指出，当前农村养老保险制度在实施过程中遇到资金筹集模式问题，并提出渠道需要更加多元化的观点。王云璐指出稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，而我国乡镇政府担负农村治安、医疗教育、保险等各方面的支出，其财政支出压力越来越大。我国农村社会养老保险由于三方集资方式，其不平衡模式使得政府财政支出压力越来越大，虽然已经实现基本养老目标，却日益加重政府负担，成为一个日益严重的潜在问题。
另外田文军认为，农村地区经济相对不发达，大多数集体无力或不愿对社会养老保险给予补助，农民得不到该方补贴，该制度实际上成为一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。
2、实施不平衡
我国各地区经济发展不平衡，无论是东西部的差别还是城乡差别，最终皆导致了各种制度措施的施行不平衡，新农保也不例外。比起城镇养老保险，农民在个人账户中的投入不足，经济基础有一定的局限性。甚至在农民个体上也存在着差别。农村中有以土地为主的耕地农民，也有其他身份的农民，比如农民工、失地农民、乡镇企业职工等不同群体。所以身份的极大差异性导致经济收入不同，从而加剧了不同群体的缴费能力和养老保险的需求不同。换言之，农村社会养老制度，在地区上、在个体上均存在着实施不平衡的状态。与此同时，农村地区信奉养儿防老观念，把希望更多地寄托在后代身上而不是制度保障方面。这导致了农村地区养老保险更难深入实施。相对于城镇而已，这在公平上是一个问题，但更多体现了制度的不足，无法使贫困地区的老年人得到好的养老保险保障。
3、其他问题
制度本身即存在集资与实施具有矛盾，而针对农村地区其他情况，也是问题重重。张峰指出，由于农村人口迁移及计划生育的实施，农村家庭结构发生了很大变化，空巢老人越来越多，其本身负担养老缴费是一个大问题。从张洋的调查中可知，参保人员多是年老、收入较低的人群，收入较高的青年却极少参加，使得制度呈现逆选择典型现象。在笔者看来，因有钱的中年不参保，这更容易造成穷人更穷、政府负担更大的恶性循环。而学者万婕深刻指出，新农保忽略了养老金待遇与时间、物价、通货膨胀等社会经济问题相结合的长远问题，将会导致农民的实际保障水平过低。安燕指出，新农保基层管理平台脆弱、管理能力不强，并且宣传力度不够、缺乏长效动力机制。
综上所述，新农保在实施过程中仍存在一定的矛盾，包括资金来源、制度本身、实施过程、经济水平、管理体制等皆或多或少存在着不匹配的问题。然而，我国老龄化趋势越来越严重且短时间内无法逆转，解决新农保出现的问题具有紧迫性与重大意义。
二、解决问题的必要性分析
（一）经济协调发展的要求
我国经济发展存在区域性问题，城乡差别明显。农村社会养老保险慢于城镇养老保险的实施使得农村养老负担大，从而又加大城乡差别。因而加大农村养老保险有利于经济协调发展，而经济协调发展又进一步促进农村养老保险的资金来源，成就一个良性循环。然而当务之急即是解决好农村社会养老保险实施中所出现的问题，只有解决其问题，才能减轻家庭养老的压力，提高农村消费，拉动农村内需与经济发展。与此同时，经济协调发展是可持续发展的内容目标之一，促进农村养老保险的可持续发展才能推动经济协调发展。黄勇平指出，只有统筹城乡社会养老保险，才能从根本上消除城乡差距，提高农民生活水平，促进社会公平，实现城乡经济协调发展。
（二）社会公平、稳定的要求
区域、城乡、个体等方面的差异与不平衡，不利于社会公平的发展。只有解决好农村社会保险存在的问题，才能真正实现对农民的收入进行再分配，从而缩小个体差异及收入差距，弥补市场经济缺陷而使农民享受到社会保障，促进社会公平。而关于“稳定”问题，即人口老龄化极速发展的状态下，很多家庭陷入未富先来、未备先老的状态，这对家庭、社会的安稳产生极大的挑战。只有解决社会养老保险的问题，才能缓和家庭矛盾实现社会稳定，达到社会公平、稳定的要求。
三、建议与对策
我国农村社会养老保险及其制度（新农保）在方方面面都遇到一定的发展瓶颈，各种资金、实施、长效机制问题接踵而来；同时，解决其问题又具有紧迫性与重要性。政府、集体、个人必须作出相应的改变，对于政府方面，其解决措施应该具备以下几方面。
（一）发展农村经济
发展经济乃第一要义。政府只有加大农村的经济发展，提高农村地区的经济水平才能提高农民收入，从而降低农民支出压力，促使农民有更多余钱用于社会养老保险缴费投资。而发展农村经济的政策措施可以从多方面进行，比如政府已经取消了农业税，在2013年印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出加强政府的投资引导，提供税收、土地优先供给等优惠政策。同时，加大农村基础设施建设，发展农村环境，以此提供更多的就业机会，促进农民收入，减少农民对土地的严重依赖性也是举措之一，这样国家将有更多收入可以用于地方财政拨款、同时提供大量就业机会，缓解农村经济压力，一举多得，有利于促进农村社会养老保险的顺利实施。
（二）完善农村养老保险，建立长效机制
发展农村经济为基础，而政策方面则需进一步完善农村养老保险制度，建立长久有效机制，提高政策吸引力，号召更多农民加入到农村养老保险行列当中。凯恩斯在《就业、信息、货币通论》中提出，政府需承担社会福利的责任，对生活贫困的公民进行救济，建设社会保障体系可以促进有效需求增长，实现社会稳定。因此，中央政府应加大对地方财政的拨款，特别是对农村养老保险专款专项补助，使地方政府有能力加大养老保险财政支出而不至于财政赤字。同时，应不可忽视随时间而产生的通货膨胀、物价波动影响养老金待遇水平降低的问题，政府承诺或以文件出台形式对一定时间后领取养老金有一定的补贴，以此使养老保险机制长久有效。
（三）加大宣传，提高参保人数
农村地处相对偏僻，农民受教育程度低，受家庭养老传统观念影响深刻，在某些程度上会有思想落后的倾向，从而导致了对农村社会养老保险的忽略与不理睬、不信任。所以，政府应该在农村地区设立专门的养老保险制度机构，进行制度宣传，让更多地农民了解养老保险并参与进来。虽然我国实现全国农村基本养老保险，但在农场中依靠家庭养老的人数绝对值不小。提高参保人数仍是发展我国农村社会养老保险的一项重大任务。
（四）开放二胎
我国从20世纪70年代开始实施计划生育，在控制人口方面结果显著，但同时引发了人口老龄化的提前到来。而农村社会养老保险实施进度与深度却跟不上因老龄化日益严重的进程，国家放松计划生育政策，从而实行开放二胎政策。这从长远上，为缓解以后的人口老龄化路程铺上了基石。同时，政府要切实推行“开放二胎”政策的逐渐试点与实施，真正做到缓解人口老龄化问题，降低农村社会养老保险压力。
四 结束语
本文基于人口老龄化角度，不同于以往只关注城镇的养老保险，而是以农村地区为研究对象，通过文献分析法、对比分析法指出我国农村社会养老保险存在的问题，并分析解决问题的必要性，从而得出相关的政策措施，为政府提出与实施相关政策提供科学指导。但由于笔者受限于理论知识，且对理论与实际的结合不深刻，得出的结论不一定全面，需今后通过更多地文献及实地考察得出更全面的结论。
参考文献：
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[7]王云璐.我国人口老龄化与农村社会养老保险制度的问题及对策研究[D].华中师范大学，2014
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[11]万婕.我国新型农村社会养老保险制度优化研究[D].中国海洋大学，2013
我国已进入老龄化社会，养老事业已成为迫切需要面对的重要社会问题，我国人口老龄化速度快，且趋于高龄化。目前，政府优先托底保障的是高龄特困、失独、空巢等特殊老年人。本文将探讨如何在保障重点人群的养老需求的前提下，从实际出发，科学化、系统化地制定特殊老年人优待政策。
【关键词】
人口老龄化；老年人优待；科学性；公共政策制定
一、选题背景
在2000年我国已进入老年化社会，据2010年第六次人口普查数据显示，我国60岁以上人口占总人口比重为13.32%，北京市比重为12.54%，随着老龄化进程的加快，我国所面临老龄化问题日益显著，科学化制定老年人优待政策是亟待解决的重点问题。我国处于“未富先老”的阶段，经济发展速度不敌人口老龄化的进程，在制定老年人优待政策时要做到普惠制与重点保障制兼顾，优先保障高龄特困、孤寡、失独等特殊老年人的生活需求，科学化地制定优待政策尤为重要。
二、老年人优待政策制定现状
北京市出台的优待政策主要有《北京市人民政府办公厅关于转发市老龄工作委员会办公室北京市老年人社会保障和社会优待办法的通知》(京政办发〔2013〕30号)《、北京市高龄老年人津贴发放办法（》京老办发〔2008〕12号）等，针于不同年龄段、本市及外埠老年人分别出台相匹配的优待政策。北京市的老龄化程度日益严峻，政府在保障更多老年人享受优待政策的基础上，优先做好对高龄特困、失能失智、孤寡等特殊老年人的托底保障是养老工作的重中之重。在制定托底保障政策时，依照传统政策制定模式，采用普遍调查与抽样调查相结合的方式，对目标对象进行调查研究。首先，在全市范围内选择具有代表性的受众群体作为样本，以问卷调查、随机采访、深入访谈等方式，对研究对象的需求进行摸底调查；其次对样本深入分析，归纳共性问题，通过分析数据拟制定出相关政策；由相关立法部门对政策内容进行决策权力、决策内容及决策程序的合法性进行审查；随之进入广泛征求民意阶段，汲取政策执行单位和人民代表意见后进行完善修改，最终正式出台政策文件。
三、公共政策制定的科学化
美国政治学家拉斯维尔将“公共政策视为一种政治行动或政治活动，作为功能过程理论(FunctionalCourseTheory)的实践者，进而对公共政策的趋向于政治行为阶段性或是程序化的决策研究。”1拉斯维尔在《决策过程》中提出“功能过程理论”，将公共政策环节阐述为“情报环节阶段、建议环节阶段、指示环节阶段、发动环节阶段、应用环节阶段、评价环节阶段和终结环节阶段”2。随着社会的发展，公共政策制定这一概念有了广义与狭义之分，美国管理学家赫伯特•西蒙将公共政策制定是由议程的建立、分析备选方案、方案择优和方案的决策与执行组成的系统程序环节；德罗尔在《逆境中的政策制定》中将政策制定定义为“：政策的整个过程环节，将政策执行、评估等程序性环节看作是政策的后政策拟定环节阶段”3。公共政策制定的科学化指“政策制定主体充分利用现代先进科学的技术、政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的政策制定程序，任何人不得随意扭曲或者忽视这些程序，在公共政策不断健全和完善的基础上，把公共政策本身和政策制定程序合法化”4。当前，我国的公共政策制定程序尚未完善,将公共政策制定趋于科学化、规范化能够有效化解社会中存在的突出矛盾，能够有效处理群众反映强烈的问题，完善我国政策体系及相关政策制定的路径方法是提高政策制定的科学化水平的重要手段和方法。
四、实现公共政策制定科学化的必要途径
公共政策制定主要遵循以下基本步骤：构建问题-确定目标-方案出台-方案评估-优化方案-可行性论证-政策合法化，其中在优化方案及可行性论证阶段是实现公共政策制定科学化的关键环节。因此，我认为在制定公共政策时应做到以下几点：
1、明确主体，加强监管在我国，政府机关是公共政策制定的主体。近年来，政府制定决策过程中难免有利己、实现自身利益最大化的现象出现，在社会引起强烈反响。因此，对政府政策制定的有效约束是实现公共政策制定科学化的前提。为使政府政策制定能够规范化，打造多元利益输入模式，大力发展外部渠道，能够使更多的利益诉求输入到公共政策制定体系中。对政府权力的加强监管约束能够有效减少政府利益代替公共利益的现象发生。
2、制定程序，完善制度规范公共政策制定程序，制定中要进行广泛调研，经过专家团队的讨论研究后出台科学化、规范化的政策条文。在整个政策制定的全过程中，规范每一阶段工作流程，制定标准，做到构建问题清晰化、科学化；确定目标精准化同时兼顾普遍性与代表性；方案制定的合理化；政策制定的程序性、合法性；政策评估及论证时要真实科学、顺应民意、及时修订完善。
3、公平公开，统筹兼顾寻找政府与人民间利益的平衡点，做到统筹兼顾。遵循“社会公平，利益共享”的原则，以满足最大多数人的需要为目标，把实现、维护好广大人民群众的根本利益为出发点及落脚点，充分发挥民主集中制作用，将社会强势群体与弱势群体的利益联系起来、不同行业与不同生活水平群体的利益联系起来，找到利益平衡点，以统筹兼顾作为根本方法，科学制定公共政策。
4、广泛征询民意，确保群众话语权公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。就我国而言，从公共管理层面看主要包括：民意调查制度、信息公开制度、协商谈判制度、基层自治制度、听证会制度等，广泛征询民意是政策制定的民主化、科学化的基本保障。政府与公民之间的政策制定权重有三个层次：第一，公民的知情权的实现，公民能够发生自己的声音，但不会影响到政策决策制定。第二，通过协商谈判的方式，公民提出意见建议，能够对政策制定起到一定影响作用。第三，政府与公民权重比例相同，公民的声音最大量化，对政府决策时的影响较大，甚至政府在决策中起到辅的作用，公民为决策主体。
五、科学制定特殊老年人优待政策
特殊老年人指“年龄60周岁以上、生活不能完全自理的5类老年人，包括：分散供养的城镇“三无”老年人；分散供养的农村“五保”老年人；享受城乡最低生活保障待遇的老年人；民政部门公布的低收入家庭中的老年人；“失独”家庭老年人或仅与残疾子女居住的老年人”5。针对特殊老年人这个特殊群体，在政策制定时要充分考虑到老年人群的年龄结构特点，科学化、个性化地制定不同年龄段老人的优待政策。首先，做到构建问题阶段与目标受众确定阶段相结合，根据不同年龄段的老年人总数及生活困难、患有重病大病等特殊老年人数占老年人口总数的比重，分阶段、多层次地系统地划分目标人群，政策制定时要普惠式与重点保障式相结合，从实际出发，科学化地针对不同目标人群制定优待政策。其次，在方案的制定的初期，通过对基层老年人群体的广泛调查及走访，填写调查问卷等方式，获取到“一手”信息资源；召集相关专家进行研讨交流，在专业学术方面提供支撑，能够最优化方案制定。第三，对收采集数据的汇总分析，通常我们对调查研究的数据是基于数据本身的研究，随着科技的不断发展，计算机的应用越来越普遍化，我们正处于“大数据”时代，把决策支持系统（DecisionSupportsystem,DSS）引入到政府决策制定过程中，能够使政策制定更为科学化。
决策支持系统是“辅助管理人员制定决策和解决问题的综合性计算机系统以及相关的工具包，其目标是通过提供管理所需的特定信息来改进决策制定的过程”6。决策支持系统与传统数据库管理系统相比能够提供更多特定信息的查询。数据挖掘（DataMining）是“从大量的、不完全的、有噪声的、模糊的、随机的实际应用数据中,提取隐含在其中的、人们事先不知道的、但又是潜在有用的信息和知识的过程”7。数据挖掘作为整个决策支持系统中的工具，在详细分解之前数据的基础上，进行更精准、更高层次的分析，使决策者能够更加直观地看清发展趋势，从而做出相对科学化的决策。以特殊老年人政策制定为例，运用数据挖掘步骤如下图所示：政府部门通过以上步骤制定出台的公共政策相对于传统的政策制定有了很大的提升，运用高新技术，对数据进行量化，通过分析预测政府供给、老年人口数、服务需求等民生数据，使得在制定政策时能够有参考价值，从而更加系统化、科学化地制定公共政策。
参考文献
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[9]刘光明《ID3算法的研究在以政府决策为主题的挖掘系统中的应用》
年龄歧视所指的是根据年龄上的差别对人的能力和地位做出的贬低评价,或者说是以年龄为依据对人做出的负面价值判断,也包括政策上的不公正对待。英语Ageism是专指对老年人或年长者的歧视。[1][2]有西方学者指出,与种族歧视、性别歧视有相似之处,年龄歧视是对年长者的成见或固执的偏见,是固定化的对某个年龄群体的不公平对待;它夸大了人的某些特点,建立在缺乏事实根据、貌似合理的判断基础上,而将人的好的特点给忽略或者给以轻视。[3]西方社会老年学家对年龄歧视和老年人虐待问题有了较多的研究,研究成果在社会生活中产生了较为广泛的影响。发达国家的法律政策体现了越来越多的社会平等的内容,例如,美国这方面的研究推动了上个世纪70年代《禁止老年人歧视法》的立法工作。在社会发展中,发达国家的年龄歧视问题受到越来越多的关注,并且从法律和政策上给以逐步的解决。
研究年龄歧视的表现及其形成原因是解决不同年龄人群之间社会公平问题的需要。随着我国社会现代化和市场经济的发展,年龄歧视引发出年龄群体之间大量的社会不公正现象,如在工作机会、职务晋升、项目申请、利益分配等方面,不是从人的能力和对工作有利出发,而是单纯、硬性地以年龄划线,造成大量人才资源的浪费和对人的积极性的挫伤,使人们受到不公平的对待,使其正常利益受到损害。也应该看到,保证不同年龄人群的社会公平与改革人事制度、实现干部队伍的年轻化、鼓励年轻科技人才成长的关系问题,一直是需要我们面对的一个实践性的课题。
研究年龄歧视问题是解决老年人社会权益和社会保障问题的需要。年龄歧视是现代社会中代际关系不协调的重要表现之一;对老年人的年龄歧视是一种社会不平等,是老年人的社会价值受到贬低的表现,也是老年人社会地位下降在观念上的某种反映。作为一种较为普遍的问题,年龄歧视不利于老年人的生活和社会权益的保障。要解决我国老年人和人口老龄化的社会问题,有必要对年龄歧视问题给以深入的研究。
在家庭生活中,年龄歧视发展到极端则表现在行动上极容易出现老年虐待(elderly abuse or eldermis-treatment)。在我国目前阶段,由于社会处于快速转型时期,传统孝文化观念逐步淡化,一部分人道德水准有所下降,家庭成员对年长者的身体和精神虐待事件有一定上升趋势,直接对老年人的合法权益、正常生活和身心健康造成多方面伤害。针对老年人赡养问题中存在着严重的老年虐待问题,单纯从法律上还不能完全克服,还需要从社会综合治理方面给予研究和解决,对此开展鉴别和预防工作也是十分必要的。
2 英美国家年龄歧视的表现
在老龄化程度较为严重的西方社会,年龄歧视不同程度地存在于社会生活的各个方面,也正在日益引起人们的关注。英国年龄关注组织和肯特大学在2004年开展了一次对16周岁以上人群的全国抽样调查,结果发现, 55岁以上的人经历年龄歧视的可能性是经历其他形式歧视可能性的2倍; 30%的人认为,与五年前相比,现在对老年人的年龄歧视增多了或者加重了; 1/3的人认为向老龄化社会的人口转变会带来生活水平、保障、健康、就业和教育方面福利的下降; 1/3的人说他们认为70岁以上的老人已经没什么用了[4]。年龄歧视成为一个社会性的问题。
2·1 健康服务领域的年龄歧视
在英国,虽然在解决健康服务和社会照护的年龄歧视问题上已经取得了一些进步,但是老年人仍然报告说因为他们的年龄原因受到了二等对待。例如,医生会因为年龄不给年长者指派顾问医师,或者年长者会被惩罚性地送入不想去的照料院,或者因为年龄被拒绝获得某项服务。
在美国,近年来的证据也表明在各级卫生保健服务中,普遍存在着和老年人利益最大化原则相矛盾的年龄歧视或者年龄偏见。这种年龄歧视主要体现为以下几方面:
(1)卫生保健人员没有受到足够的老年医学方面的训练和培论文训,不能正确地诊治老年病人。美国35%的医生错误地认为血压的提高是年龄增长的正常现象。
(2)老年病人接受预防性照料的机会要比年轻人更小。许多疾病干预技术已经成为惯例用于孩子和许多中青年人的身上,但是对于老年人却没能成为一种日常的做法。60%的65岁以上的人群没有接受过推荐性的预防服务, 40%没有接受过流感和肺炎的疫苗,他们也更少地接受高血压和胆固醇的预防[5]。
(3)老年人较少可能地接受疾病或其他健康问题的检查。只有10%的65岁以上的老年人接受过适当的骨质疏松、白内障、前列腺癌和大肠癌的检查,尽管大肠癌患者的平均年龄是70岁, 70%以上的前列腺患者被诊断出的年龄在65岁以上, 65岁以上的人群患白内障的概率是其他人群的6倍[6]。
(4)对老年人被证明有效的医疗干预措施经常被忽视,这导致了他们接受的治疗不适当或者不完整。对于65岁以上的乳腺癌患者,化学治疗这一治疗方式采取的比例比其他年龄的患者要小,尽管对许多人来说,这可能会提高存活机会。
(5)老年人一贯地被排斥在临床试验之外,即使他们是被批准药物的最大使用人群。
(6)心理卫生服务没有充分认识到老年人的需要。20%的65岁以上的美国人存在心理问题,但是心理卫生服务主要关注的是年轻人。一位因为15年前丧失亲人而处于抑郁中的老妇人,已经在多个收留中心呆了五年,在那里她的情况大为改善,但是现在她却被要求离开,因为她65岁了。许多为65岁以上人士提供的心理健康服务主要是针对有痴呆症的老人。
年龄歧视或偏见导致忽视美国老年人的卫生保健需求,而给全社会每一个人都带来了不良的影响。专家认为许多美国老年人受到的糟糕的卫生保健服务提高了死亡率和残疾率,还有心理的抑郁和隔绝,最终导致老年人对于家庭或者政府的提早依赖。Drs. JohnW.Rowe和RobertL.Kahn在他们受到高度评价 的《成功老龄化》一书中,指出了几个美国语言中体现年龄歧视的格言,这些格言对于卫生保健问题尤为危险,反映出对老年人健康问题的消极接受,认为它们不可能被成功地解决(人老就要生病);老年人不能也不愿意给他们的生活制造积极的健康变化(老狗学不了新把戏);时间对于身心的损耗是不可避免的(为时已晚)。
要解决以上问题,就需要让老年医学领域的卫生保健人员接受更多的训练和教育;对老年人进行适当的疾病检查和采取干预措施;让老年人更多的参与药物的临床试验;赋权和教育老年病人,提高他们的敏感意识并消除他们自身的年龄偏见。
2. 2 市场和工作就业领域中的年龄歧视
因为年龄的关系,老年人会遇到这样的情形:他们办理车辆或者旅游保险的要求遭到拒绝;申请信用卡或者别的服务要求受到限制;房屋贷款受到限制,不愿意为65岁以上的人士提供旅游保险,即使是长期的老顾客,或者虽然不是完全被拒绝,老人不得不因为年龄关系接受利息的提高。
“抗老化”工业产生了这样一种文化,就是把变老和老化过程认为是消极的,令人不快的。美国抗衰老产品和服务市场在2004年上升到了45.5亿美元,年增长率是9.5%,这一市场在2009年将接近72亿美元[7]。2006年欧洲社会基金开展了一项名为《英国老年工作者的雇用情况:英国1991-2001的证据》的研究。该研究表明:老年工作者(50岁以上的人)比50岁以下的人较少可能被雇用,他们工作时间短或从事非全职工作,而且收入较少,他们一旦失业,就要经历更长时间的失业期。在同样因为健康原因使工作类型和时间受到限制的人当中,老年人更有可能不被雇用。加拿大的一项调查也表明,所谓的“灰色屋顶”确实存在,被调查的退休工人中, 50%的人说他们在找工作的时候经历了年龄歧视。
美国最近的一个全国社会调查表明,在5年内,工人中感觉到年龄歧视的比例从6. 0%上升到了8.4%,而65岁以上的工人中,这一比例从11. 6%上升到了16. 9%。为了提高获得工作的机会, 63%的应征者说他们不会在简历上写出生年月, 18%的人说他们会进行整容手术[8]。经济政策研究所的报告指出,在经济衰退的时候,长期失业工人中45岁以上人群的比例显着偏高,因为他们必须克服劳动力市场的年龄歧视。与此同时,在美国还存在一些政策性的年龄歧视问题,如,2004年美国平等就业机会委员会规定:雇主可以不提供65岁退休员工的健康福利,这一做法不违反《反就业歧视法》。即便是在志愿者工作方面,也存在年龄歧视。一位60多的老先生向一个国家慈善机构申请环境保护的工作假期,但是这个慈善机构因为他的年龄拒绝了他的申请,他们说一些假期是为40岁以下的人保留的,因为这一群体不喜欢和老人交往。
克服工作领域内的年龄歧视,最有效的方式就是进行专门立法,但是在法律的执行上还存在一定的问题。美国1967年颁布的《反就业歧视法》,禁止对40岁以上65岁以下的工人有年龄歧视,雇主仍然可以合法地继续强迫65周岁以上的工人退休;《反就业歧视法》禁止雇主在一切就业范围内的年龄歧视,包括雇用,辞退,提升和赔偿。在1978年的修改中,年龄上限提到了70岁,1986年,该法又被修改,来阻止对所有40岁以上工人的年龄歧视。因此,现在强迫退休对于绝大多数美国工人来说都是非法的。但是由于缺乏联邦政府的有效执行,该法实际效果受到了影响。在2004财政年度,美国平等促进委员会收到了17837件年龄歧视的指控,有15792件归该委员会处理,但是60%的最后被认为没有合理的理由。这一情况只会吓退那些认为自己遭受年龄歧视的人,不敢提出。因为他们或许不知道如何提出诉讼,或者诉讼的程序太繁杂,让人望而止步,或者认为即使,也不会有什么结果。最重要的问题是要获得证明自己在就业中遭受年龄歧视的充分证据是相当困难的。这意味着,立法以后,更重要的是对法律的监督和执行。
2. 3 文化和媒体领域的年龄歧视
英国2004年的调查表明,大众媒体对于老年人的刻画加重了对老年人的偏见,一半的被调查者认为那些负责广告和推销资料的人完全不注意老年人的形象。市场人士在策划中如果用到老年人的话也是迎合了社会固有定式:热情但是有点古怪,要不就是体现传统的代际价值观念。
根据美国的一项研究,电视银屏上大约70%的老年男性和超过80%老年妇女看起来很糟糕,他们被毫不尊敬地加以刻画。尽管40岁以上的美国人占到了42%,但是40岁以下的角色和演员是40岁以上的2倍[9]。
当市场人士开始醒悟到“灰色市场”的可观力量后,一些管理者现在正在意识到老年人的价值。一些公司和它们的广告正在致力于改变以前刻画老年人的方式。多芬公司在“真正的美丽”这一广告策划中,启用了一位95岁的模特,还有一位灰头发的45岁的模特,来替代传统的化妆品代言人,这一策划带来了销售额的明显上升。
为了在这一领域消除年龄歧视,以下两个做法是值得考虑的: (1)对歧视带来的严重社会后果进行量化; (2)开展全国性的运动,和媒体、基金、商界和政府共同努力,引起人们对于有关老年负面态度、语言和想象的注意,目标在于提高公众对于生活中年龄歧视的认识。
2. 4 紧急服务领域存在的年龄歧视
人为和自然灾害对于老年人的威胁也越来越大。在紧急救援服务中出现的年龄歧视是一个值得关注的新问题。以美国为例,“911”攻击发生以后,居住在灾难区附近的老年人和残疾人被困整整一个星期,没有电,没有自来水,没有电话,不知道发生了什么,也不知道应该怎么做,也没有基本的服务提供,如送餐、上门卫生保健等。
2005年,一份关于在卡特里娜飓风灾难中遗弃老年人的报告震惊了美国。路易斯安那州的圣瑞塔养老院的老人们尽管发出了求救信息,却未被救援,这导致了60位老人中的32位被飓风引起的洪水淹死。由于没有对老年人的紧急援救计划,卡特里娜飓风遇难者中有60%的是61岁以上的老年人。至少140位养老院的居民死于养老院或是混乱的撤离中。作为灾难的后果之一,路易斯安那州首席检察官 办公室调查了在养老院和医院发生的死亡,来确定在何种程度上,这些死亡是忽视的结果以及谁应该负责。有效的紧急救援计划不仅限于为灾难事件做准备。社会隔离,卧病在家者,有生理和心理疾病的人同样处于高风险。在美国与热浪有关的高温每年都要杀死400人,超过80%以上都是50岁以上的人。1995年在芝加哥热浪中465例死亡中, 51%的死者在75岁以上,平均年龄为72岁。
在当今西方社会,年龄歧视是普遍存在的。虽然对此采取了相应的措施,但是问题的解决不是一朝一夕的事情,需要全社会认识的进一步深入和长期的艰苦努力。世界上只有几个国家有全国性的禁止就业领域年龄歧视法律的国家,如美国、新西兰、澳大利亚和英国。这些法律目前还只涵盖就业、培训和成人教育领域,不会对与产品和服务、健康照护有关的歧视提供保护。年龄歧视的立法以及法律的执行任务尚任重道远。可喜的是,随着社会的发展,年龄歧视问题在更高的平等和发展的层次受到重视。在欧洲,2007年被指定为“所有人机会平等的欧洲年”,这一欧洲年的目的是引起欧洲社会多样性价值的讨论,同时也试图让欧盟的人们意识到他们享有平等待遇和不受歧视生活的权利。
3 西方国家关于解决年龄歧视问题的对策及其干预措施
相比较而言,由于西方国家对年龄歧视问题的认识早于我国,在解决年龄歧视对策研究方面积累的成果也较为丰富。例如,在一些发达国家,为了解决各种不同类型的虐待老年人问题,已拟定了各种对策,包括提高公众认识、新的立法、司法行动、干预及预防方案。随着人口老龄化的发展,发达国家对年龄歧视问题日益重视,在应对年龄歧视的对策方面也更加广泛而深入。由于年龄歧视渗入西方社会的就业、日常生活、护理院等各个领域,因此,反对年龄歧视所采取的各种对策、措施也体现在不同领域,其中鉴于年龄歧视在就业、媒体、养老设施等方面最为突出,因此针对这些领域所采取的应对策略也较为广泛。一些较不发达的国家也采取了类似的对策,但是由于资源不足,使得各种对策、措施的规模受到了限制[10]。200年美国国际长寿中心(ILC)提交了一份《美国的年龄歧视》报告。该报告对美国年龄歧视的状况、年龄歧视的代价进行了全面描述,并提出了一份反对年龄歧视的行动议程。我们将美国等西方国家在反对年龄歧视方面体现的主要特点总结、归纳如下:
(1)在解决年龄歧视问题方面体现出鲜明的以法制为主要手段的特点。如美国早在20世纪60年代,在颁布《美国老年人法》的基础上又通过了《禁止就业中的年龄歧视法案》(ADEA),保护40-65岁的劳动者。到70年代末又进一步把ADEA中的保护对象扩展到70岁,并尽量消除70岁以前的强制性退休。1986年修改后的《禁止就业中的年龄歧视法案》取消了70岁的年龄上限,从而使对象扩展为40岁以上的劳动者,此外,还取消了70岁以下的强制性退休。90年代后,美国对《美国老年人法》进行修改,把防止老年虐待、忽视和剥夺写入其中。进入21世纪,美国又对原有相关法律、条例不断完善和提升,如在诸多方面加强已有法律的执行力度,支持相关法律对老年人的保护,并提出支持各地方建立统一的老年虐待条例等。英国的《反年龄歧视法》2006年10月正式生效,这项新的法律禁止雇主以年龄为由,解雇或拒绝招收雇员。“禁止年龄歧视”所涉及的范围相当广泛,适用于企事业单位的招募、培训、升迁、裁员和退休等各个领域。这一特点表明法律手段始终是保护老年人不受歧视和虐待的有力工具。
在英国《反年龄歧视法》中,有四类歧视被认为是非法的,第一类是直接歧视(如一家公司拒绝招募50岁以上人士);第二类是非直接歧视(招聘限于新近毕业生,年纪大一些的人的机会就少了);第三类是滋扰(如一个老年职员的同事反复就他的年龄开玩笑,而让人恼火);第四类是打击报复(如一个人因抱怨没有接受和年轻同事相同的培训而遭辞退)。雇主(或者训练提供者)如果有某种歧视行为,必须给出合理解释。雇主可以拒绝招聘65岁以上的人士,男女的退休年龄是一致的(65岁),但是这项法律不影响人们自由退休,这意味着法律不能强迫人们在65岁以前退休,除非能给出合法理由。通常,雇主可以强制65岁以上的人退休,只要他们遵循了正确的程序,当然雇员可以提出继续工作的要求,但是雇主可以拒绝。
在立法的基础上,消除就业领域年龄歧视的做法还有: 1)有关机构负责处理工作领域的年龄歧视问题。如美国有平等就业机会委员会,英国有平等和人权委员会,作为一个“非行政单位公共机构”,该委员会旨在反对各种形式的歧视,保证所有人的平等。该委员会使命之一就是为老年人提供一个强有力的全国性组织来处理年龄歧视。2)加强公益律师组织和老年NGO的合作,促进反就业年龄歧视诉讼在个体和群体层面的解决,使促进将年龄平等问题成为一项人权运动。
(2)塑造老年人在媒体中的形象。促进电影和电视中老年人形象的全面性和丰富性,避免固定的、老套的老年人形象的呈现。改变媒体从业人员及其他领域中每个人的年龄歧视。对于那些新闻学校的毕业生进行必要的老龄教育,因为他们能显着得影响公共意见和认识。除此之外,各个领域的持续教育和服务训练项目都应该包括老龄进程和相关问题。
注重老年人正面形象的塑造。通过影视、广告等各种媒体构建积极的老年人形象,改变人们对老年人消极、单一的认识,从而提高老年人在人们心目中的形象和地位,从文化、思想意识和态度等领域消除人们对老年人的歧视。相关对策措施体现出年龄歧视问题的产生在根本上来自人们对老年人的一种认识和判断,主要受人们观念、文化等因素的影响,因此在文化、思想意识领域帮助人们树立正确的对待老年人的态度是根本之策。RobertN. Butler(1989)等也曾指出,知识是首要的干预方式[11]。例如2005年在英国曾开展过关注年龄的一项活动。重新聘用前广告经理做了一系列广告,向人们展现对老年人的偏见依然存在,如果不进行干预的话还会继续恶化。在英国的很多大城市播出后,引起巨大的社会反响[12]。改变消费市场领域内年龄歧视的办法有: 1)告诉商家,与老龄市场相关的可获得数据正在日益增多,包括如何重新划分老年消费者以及理解他们的价值; 2)利用广告协会的传播能量,开展全国性运动, 来提高公众年龄歧视的意识,如在英国,关注年龄组织在2005发动了一个这样的运动,聘任了一个前任退休广告执行官,设计了一系列包含这样信息的广告:针对老年人的年龄歧视仍然存在,而且,如果不加以干预的话,还将恶化。这组广告在全英国展示,而且已经收到了显着媒体覆盖; 3)利用媒体资源来教育老年消费者关于与自然老化进程相伴随的变化,以帮助他们找到自我认同,反对那些利用老年人恐惧心理的年龄歧视性广告。这包括绝大多数“抗衰老”产品的服务包含的谬误。建立一个公共非盈利机构,或者提高现存的机构的能力来反对哪些没有道德商人的欺骗行为。
(3)社会行动和改革也是一个有效的抵制年龄歧视的途径,特别是针对机构尤为有效。这些努力包括:像“灰色美洲虎”有一个监察委员会,来监督和回应那些对老年人的负面媒体形象,同时这一组织在加强代际关系方面也很成功。民间团体和教堂在消除年龄歧视方面也能发挥重要作用。
国外很多研究均强调,年龄歧视是一种根深蒂固的文化态度,个体在改变这种不良的文化环境方面能力是有限的,因此,政府和决策者的角色至关重要。特别是由于老年人口的迅速增加,决策者在提供公共服务方面年龄歧视必须考虑到年龄歧视的影响,并采取积极的行动[13]。RobertN. Butler(1989)提出政府应在各层次上介入,比如长期照料护理优待等措施就是反对年龄歧视的体现。[14]
在老年人和其它年龄群体之间建立有效的联系是消除年龄偏见和歧视的重要环节。特别是对于有的实际上把老年群体分离开来的政策(如健康护理、社会照护或住房政策),应重新审视其对年龄歧视造成的潜在影响。因此,有关政策应鼓励不同年龄的群体加强合作,如对一些代际合作进行的项目,应从消除年龄歧视的角度进行评估。[15]这能够有效的防止和减少年龄歧视的发展,特别是对孩子来说。如一些代际互助项目,不仅有利于孩子,也有利于老年人。通过这些活动,老龄的积极方面被强调了,以致孩子会对老年人有一个全面的认识。
(4)重视对老年歧视带来的经济损失的评估。
如研究年龄歧视的成本、对年龄歧视给社会造成的沉重负担进行量化等。J. Cotton(1988)[16], R. Estes(2005)[17]等也进行过类似的因年龄或性别歧视造成的经济损失研究。如J.Cotton的研究发现,美籍非洲裔妇女所遭受的性别、种族歧视使美国年均国民收入损失十亿美元。长期以来,由于年龄歧视难以量化,其造成的社会、经济后果未能被很多人真正认识,因此开展年龄歧视的经济损失评估能够有效提高人们对年龄歧视消极效益的认识,自觉消除年龄歧视。
(5)强调老年人在消除年龄歧视中的突出作用。
国外很多相关研究指出,老年人是年龄偏见或年龄歧视中的最主要受害者,实证研究表明老年人自身对年龄歧视的认知程度是很低的,这说明在反对年龄歧视方面老年人不能仅仅作为消极的“受害者”,而应该成为积极的参与者。[18]
(6)注重对相关重点人群的培训和教育。如健康和社会服务领域工作人员、护理院居住者和员工、医生等。提高这些人群对年龄歧视的认识是反对年龄歧视的一个重点。如表1反映出美国的相关研究在此方面提出了许多干预措施。但对家庭成员的教育和培训显得不足。
(7)强调消除年龄歧视的资金投入。如提高老年虐待和忽视研究的经费、增加护理院和长期照护设施的经费,支持建立老年病学基金等。经费的保障是消除年龄歧视、处理老年虐待案件等基础,也是对策措施的一个重要特点。
(8)避免在紧急事件和突发事件中老年人成为最大的受害者。这方面有以下几点具体要求: 1)发展合适的老年人和残疾人紧急情况管理系统。2)加强执行现存的房屋居住法律(如遵守安全标准,保证供热和热水的可获得),与公益律师联手对那些不遵守的人提出诉讼。3)联邦财政提高对养老院和长期照料机构的资助,以使它们能符合工程结构安全标准。4)告知老年人知晓在遇上紧急情况入热浪和暴风雪时,可以获得哪些公共服务。5)实施区域范围内社区服务的整合。6)实施确认当地老年人和残疾人士的系统。7)发展在紧急情况前后相关公共信息的策略。
4 国外解决年龄歧视的办法对我国的启示我国目前正处于社会转型时期,社会经济的迅速发展使我国的家庭结构、居住方式、养老观念等都发生了明显的变化,家庭的养老责任面临严峻的挑战。此外,在全社会追求经济效益的过程中,老年人作为弱势群体更易成为被歧视和忽略的对象。在人口老龄化和社会转型的双重背景下,如果不能及时对老年歧视问题给予足够的重视并采取相应措施,我国的年龄歧视问题将会更加突出,因此必须根据我国的国情,结合国外在解决年龄歧视方面的经验,提出适合我国的消除年龄歧视的途径。
根据本文上述研究,一方面,我国在消除年龄歧视方面依然存在很多不足,任重而道远,国外的一些政策、措施值得我国借鉴;但另一方面,我国年龄歧视问题存在的社会环境、影响因素、作用范围等与国外的年龄歧视存在差异,必须在充分考虑这些差异的基础上提出有效对策。因此,本研究提出下几点借鉴启示:
4·1 建立反对年龄歧视方面的法律是当务之急国外在消除年龄歧视方面非常重视法律的重要性,不但建立了相关法律,还不断修改完善。而我国在对老年人权益保护的法律支持上,有一部1996年通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》。随着老龄化的加剧,各种侵害老年人权益甚至虐待老年人的案例日渐突出,该法在对老年人的生活保障、医疗保障、社会福利等诸多方面,都缺乏具体而有效的法律规定。此外,由于该法的一些规定仅涉及原则方面,比较笼统,缺乏可操作性,在实际工作中难以落实,对于侵害老年人合法权益的行为还缺乏有力度的惩治条款,使得对侵犯老年人权益的行为的惩罚流于形式[19]。针对法律上的不足,我国需要借鉴国外的类似法律规定,建立更加有力的保护老年人的法律、法规,特别是在就业、培训、退休、医疗、服务等方面明确对年龄歧视的行为作出惩罚性规定,加大对老年虐待的惩罚力度。
4·2 对相关重点人群进行培训和教育,并应注重对家庭成员行为的干预及社会支持
年龄歧视发生在社会经济、政治生活、家庭及日常生活各领域,涉及的重点人群主要是家庭成员、社会服务领域工作人员、朋友、邻里等,国外在提高这些人群对年龄歧视的认识方面所采取的一些措施值得我们借鉴,如针对这些人群的教育、培训,通过开展一些合作项目加强他们与老年人交流等等。但与西方国家不同的是,在我国家庭成员仍然是老年人的主要照顾者,家庭成员对于老年人的态度和行为对老年歧视和老年虐待有重要的影响作用,因此,我国在消除年龄歧视方面应更加注重对家庭成员各种支持,如对家庭照料提供者给予经济上的补助和政策上的各种优惠,同时加强对家庭的社会干预工作。
此外,随着社会上养老机构的增加,对老年人的人身、精神虐待行为也将会随之出现和增加,有必要对养老机构中的管理者、医生、服务人员等开展培训和监督,加强鉴别和预防工作。可以借鉴国外已有的对养老机构服务的标准,制定适合我国各类养老机构的更加细化的标准,避免养老机构中出现的各类老年歧视和虐待行为。
4·3 发扬我国的敬老文化传统,尤其是加强年轻一代对老年人的认识及其责任
从国外的对策中发现,解决年龄歧视的问题单纯从法律上还不能完全解决,还必须重视文化等因素的作用。与西方国家不同的是,我国有以孝文化为基础的尊老、敬老传统,这是我国的突出优势。但在社会转型时期,我国孝文化存在的基础也在逐渐弱化,对此我国在借鉴国外的一些做法如通过各种媒体对老年人的形象进行积极 宣传之外,还应重视我国孝文化的独特作用,对年轻一代进行相关教育,加深对老年人的认识,增强责任意识。
4·4 积极开展年龄歧视和老年虐待方面的研究,加大消除年龄歧视的经济投入
从研究中还发现,年龄歧视、老年虐待等问题之所以未能引起社会的广泛重视,原因之一在于很多人包括决策者和老年人自身对年龄歧视问题都缺乏清醒的认识,而强化人们的认识有赖于科学研究的进展。根据国外这方面的研究情况,我们认为在我国进一步深化年龄歧视方面的研究尤为必要,相关研究包括在理论上加强对年龄歧视标准的认定、年龄歧视引发的社会经济后果的分析、制定消除年龄歧视的公民手册等等。而研究等活动的开展有赖于我国加大相关投入,如提高研究经费、增加各种老年照护设施的经费、建立相应的基金等。
【关键词】少子老龄化人工智能时代现状应对策略
引言
人口老龄化是指一个国家“岁以上人口占总人口的比例超过7%，这表明人类可以活得更健康、更长久。但与此同时，新一代人口增长速度低于上一代入口自然减少的速度也带来了一系列严峻的挑战。日本是世界上少子老龄不巨见象最严峻的国家之一。日本政府借力人工智能所带来的“第四次产业革命”的红利，着力解决少子老龄化带来的社会和经济问题。近20年来，日本实施一系列的少子老龄化对策，希望提高总和生育率，降低人口缩减的速度，解决少子老龄化危机下的人口老化、劳动力短缺、医疗及养老等社会问题。
一、人工智能时代的来临
人工智能（ArtificialIntelligence），亦称智械、机器智能，指由人制造出来的机器所表现出来的智能。通常人工智能是指通过普通计算机程序来呈现人类智能的技术。通过医学、神经科学、机器人学及统计学等的进步，有些预测则认为人类的无数职业也逐渐被人工智能取代。人工智能的发展是不可逆转的潮流，各国政府纷纷采取积极的态度，在政策和资金上大力扶持人工智能产业的发展。日本作为全球科技最发达的国家之一，更是将人工智能作为刺激经济增民和解决少子老龄化问题的关键。日本政府制定了“人工智能战略”，在“人工智能技术战略会议”上，提出人工智能产业化路线，将2017年确定为人工智能关键年，各政府部门对人工智能的研发给与资金支持。此外为了避免人工智能对社会道德、法律等带了的消极影响，日本政府了《人工智能网络化的影响与风险：实现智慧网络社会需解决的问题》报告和《人工智能与人类社会》报告，旨在使人工智能的使用更加合理，避免恶意使用人工智能的情况发生。
二、日本少子老龄化的现状
少子老龄化是指一方面由于总和生育率降低以及医疗发达、国民平均寿命延民等原因，儿童占总人口比重降低，另一方面“岁以上老龄人口的比例提高的社会现象。根据联合国世界卫生组织的传统标准，60岁以上公民被定义为老年人，一个地区60岁以上老年人达到总人口的10%则被视为步入老龄化社会。65岁以上人口比率超过21%的话，就可以被称为“超老龄化社会”。根据日本国立社会保障人口问题研究所的预测，日本老龄人口比例在2020年将达到26.9%，2035年老龄人口比例将达到33.4%，日本已经毫无疑问地步入了“超老龄化社会”。
另一方面，二战结束后的1947年至1949年，日本出现了第一个生育高峰，平均每年有270万人出生。随着第一次生育高峰的出生人群进入适婚年龄，1971年至1973年日本又出现了第二次生育高峰，最高时每年出生人口达210万。但此后无论是出生人口数量还是总和生育率都在下降。如果一个国家的总和生育率超长时间内低于维持人口长期稳定发展的更替水平（2.1），被称为少子化；如果长时间内低于1.3，则被称为“超少子化”。2005年日本《少子化社会白皮书》指出，日本已经进入“超少子国家”。
根據日本国立社会保障人口问题研究所的调查估计，日本的总人口预计2030年为，亿1，662万人，2048年将不足一亿，下降到9，913万人，2060年预计达到8，674万人。按照这样的人口总数来看，劳动力人口到2060年将降到至50.9%，与此相对应老龄人口将上升至39.9%。也就是说，1位老龄人口需要2位劳动力人口支撑，可以说成为非常严峻的社会问题。15岁至64岁被誉为“劳动力人口”，65岁以上可以从现在从事的工作上退休下来，被称为“老年人”。在日本，国民20岁成年后需要交纳年金的保险费，到“岁后可以获取年金。实际上是现在的劳动力缴纳的年金成为老龄人口的年金。那么随着少子老龄化的推进，会出现什么社会问题呢？因为缴纳年金的劳动力人口变少，获取年金的老龄人口增加，所以人均缴纳的保险费变高。这样就导致经济负担加重，在经济上养育孩子的经济能力变小，形成恶性循环。
三、日本少子老龄化的应对策略
2018年日本原总务大臣、创成会议主席增田宽也在清华大学的讲座“日本的人口减少及其应多策略”中提到“要解决人口问题还需要举全国之力，从国家层面做出政策，而且仅靠中央政府还不够，还需要地方政府一起努力，各个部门互相协作。例如，要想解决老年人护理问题，一是要有足够的从财政支持，二要有专业护理人才，此外还需要通过新技术包括人工智能、机器人等提升护理水平。最后，还应在城市设计和建设上充分考虑老龄化的影响，这其中就包括了财政部、负责劳动合同人口政策的部门以及相关技术产业部门和负责城市开发建设的部门。”
（一）年金保险制度改革
随着人口老龄化，每年用于支付年金的财政支出越来越多，另一方面，少子化导致的劳动力人口减少劳动力人口养育子女的经济负担增大。日本政府认识到少子老龄化是日本迫在眉睫需要解决的社会问题。在日本社会保障制度方面，进行了一系列改革。
首先，社会保障制度的收取方式进行改革。2004年开始，日本政府开始调整给付年龄，延迟退休这一提议开始兴起。按照劳动法的规定60岁退休，如果本人申请，可以延迟退休年龄，同时导入“继续雇佣制度”。随着少子老龄化的推进，到2025年将要面临更加严峻的少子老龄化问题。日本政府甚至提案将老龄人口的那个界限由65岁提高至70岁至75岁。另外也有提案将年金的领取年龄提高至70岁以后开始。其次，提高了劳动力人口的保险费用金额，增加了劳动力人口的保险费负担。为了应对不断增加的保险费用额度，采取了增税的形式。同时以发行国债的方式来实现。
（二）海外移民玫策调整
日本现在少子老龄化问题进展下去的话，劳动力人口越来越少，老龄人口越来越多。劳动力人口不足、医疗、养老护理等方面将面临人手不足、养老金支出带来的政府财政压力等严重问题频发。为了解决这一系列问题，日本调整了海外移民政策，如2006年的“永久居留新准则”、2006年和2007年的“经济伙伴关系协定（EPA）”批准、2008年的"30万交换生午餐计划”、2010年的“面向第三世界的难民的相关计划”、2012年的“技术移民积分制度”等。内阁府通过反复调查论证指出，如果每年引入20万人的话，日本人口能够维持在1亿人以上，在一定程度上缓解老龄化问题。但是，海外移民也会带来“日本的文化信仰危机”、“社会治安问题”，所以日本政府在全面开放外人劳动力人籍、永住政策以及接受国际难民等方面，持保守态度。
（三）改善育儿养老环境，大力发展老龄产业
2003年被誉为日本少子化对策元年，日本政府开始推进积极的少子化的应对政策，制定了《关于培养支援下一代的当前方针》；2004年进一步具体花了相关政策，出台了《少子化社会对策大纲》；2013年内阁府通过了《少子化危机紧急对策》。少子化政策实施20多年来，日本社会的保育机构，女性在职育儿保障制度及育JL补贴等各个方面不断完善，对缓解少子化进程发挥了一定作用。
在20世纪七十年代，日本政府提出了老龄产业的概念，2000年开始，老年人长期护理相关产业逐渐成为新领军行业，与养老产业相关的医疗、福利相关产业得到了快速发展，老年服装、食品、保健、养老看护等服务行业，形成了有一定市场规模、相对成熟的老龄产业。
（四）导入人工智能及机器人
日本政府高度重视人工智能的发展，为了弥补劳动力不足，机器人及人工智能得到了广泛的关注，被称为“第四次产业革命，’。还在国家层面建立了相对完整的促进机制，希望通过大力发展人工智能，保持并扩大其技术优势，逐步解决人口老化、劳动力短缺、医疗及养老等社会问题。日本政府设立“人工智能技术战略会议”，由总务省、文部科學省和经济产业省协作推进入工智能技术研发及应用。比如，无人售货的商店里没有收银员，机器人和人工智能在汽车制造业的导入，能够提高生产率。将人工智能技术应用于养老产业、医疗护理产业，让老龄劳动能够继续工作，从而缓解日本社会劳动力不足。
四、结语
关键词：人口老龄化城市规划应对方法
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
随着人口老龄化现象的出现，人口老龄化问题得到颇多关注，各国都提出相应的应对措施。在中国，人口老化问题的积极应对是中国“城市化水平、速度”向“城市质量、内涵”转变的重要方面，加强城市规划中老龄化人研究对我国城市化质量和内涵的提升有着重要的意义。
一 中国城市地区老龄化格局及其进程
当前我国关于人口老龄化的研究主要集中在人文地理、城市社会学等领域。人口老龄化问题在国家层面特别是省际等层面的研究比较多。由于我国处于特殊的经济社会发展阶段和国家政策等原因，人口老龄化将会表现出更多的复杂性，需要不同学科对其进行更深入的探讨和研究。
1大多数城市进入到“老龄化城市”，
“老年人空间残留”特征明显第六次人口普查数据显示，2010年，在调查取样的344个城市中，有280个城市的人口老龄化水平超过了7％，有80个城市的人口老龄化水平超过了10％(图1，图2)。将第五次人口普查和第六次人口普查的数据进行比较可以发现，人口老龄化速度最快的地区是经济相对落后、人口密度较高的中西部地区，如成渝地区、关中地区、苏北地区、东北边境地区；速度较慢的地区是经济相对发达的珠三角、长三角、京津走廊等地区。除了部分地区，尤其是严寒地区(如漠河等)居民的人均寿命提升造成人口老龄化速度加快外，人口老龄化严重的地区大多是由于年轻劳动力的外流，导致了“老年人空间残留”现象。
图1 2010年中国城市人口老龄化程度示意图
资料来源：全国第六次人口普查统计资料
图2 2000——2010~中国城市人口老龄化速度示意图
资料来源：全国第六次人口普查统计资料
2老年人口的需求与空间资源的高效率配置
“老年人空间残留”的一个表现是各种学术文章和新闻媒体所提的“留守老人”。在全球化、市场化、城市化、郊区化等因素的推动下，城市空间要素及社会构成等发生急剧革。在变革过程中，老年人口在居住、行为等方面表现出了迥然不同的变化。例如，北京市2003年外来人口动态监测调查公报显示，北京市60岁及以上来自外省(市)的流动老年人口约为5万人，其中，到北京务工或经商的老年人比例仅为4.17％，其余的大部分是以养老为目的的。这一结果容易造成大城市周边的“养老型”住宅和住区建设日趋升温，如北京和上海周边已形成了各种“养老房产带”。人口老龄化在城市中心城区的表现也十分显著，中心城区土地资源的稀缺性、空间资源的配置效率与老年人的社会公平等都需要做进一步的统筹与优化。以北京和上海为例，2010年北京和上海的中心城区的人口老龄化水平都突破了12％，其中，北京的东城区和西城区的人口老龄化水平为12.51％，上海的黄浦区、卢湾区、徐汇区、长宁区和静安区的人口老龄化水平高达14.37％。2000年～2010年，虽然北京和上海的中心城区的老年人口规模增长放缓(上海甚至出现了负增长)，但临近中心城区的“功能拓展地区”(如北京的海淀区、丰台区、朝阳区，上海的浦东新区和闵行区)的老年人口规模急剧扩大(图3，图4)。我国城市中心城区的老年人口比重过高，一定程度上制约了空间资源的高效率配置。
图3 北京各区县人口老龄化水平变化示意图
资料来源：全国第五、第六次人口普查统计资料
图4 上海各区县人口老龄化水平变化示意图
资料来源：全国第五、第六次人口普查统计资料
二 面向快速老龄化的规划应对理论和方法
虽然人口老龄化对城市规划并没有产生颠覆性的影响，但是国内外已有越来越多的学者认识到我国的城市规划应对人口老龄化研究的重要性，意识到“城市规划如何面对老龄化社会的到来以及研究老年型城市社区规划的迫切性”“城市规划必须在思想方法、政策法规、经济技术指标等方面进行调整”。但总体而言，我国的城市规划对老年人的研究仍缺乏深度和广度，城市规划领域的理论和方法都有诸多空白。
1系统评估中国老龄化问题特征和趋势
(1)空间特征和机制须进一步探讨。在国家层面，人口老龄化水平主要取决于整体人口生命周期的变化、出生率和死亡率的变化。而在地区层面，人口老龄化在不同地区的变化非常值得关注，包括老年人口的流入地与流出地的关系、老年人口空间变化的原因及影响等。由于自然、经济、历史等方面的原因，我国关于老年人口的空间分布和变化的研究是一个充满复杂性、动态性、不确定性的系统研究。城市规划学科需要与其他学科进行密切合作，以了解人口老龄化的空间集聚格局、过程和深层次的机制。
(2)人口老龄化速度很可能进一步加快，年均增长率将突破0.5％(图5)。新中国成立以来，我国老年人口总量经过一段时间的下降后，从1982年开始明显增长。2000年～2010年，我国65岁及以上人口总量增长了约3062万，年增长率约为3.5％；65 岁及以上人口比例上升了1.91％，人口老龄化速度和日本1970 年～1980年的人口老龄化速度相当。综合考虑计划生育政策因素，未来我国的人口老龄化速度很有可能进一步加快，每10年的人口老龄化比重增长可能突破5％，预测到2030年可能突破15％，老龄化人口将高达2亿～3亿。因此，需要全面进行我国人口老龄化及其空间分布的可能性预景分析。对于老年人口而言，关键问题是“就地养老”和迁移两方面。受老年人口迁移的影响，城市文化和社区的景观都发生了较为明显的变化：迁移的富裕老年人集中在可以提供各类住房、娱乐和医疗服务的区域；不愿迁移、贫穷或独立性较强的老年人则可能留在设备简陋的社区。在我国，年轻人口流出所引发的“留守老人”“空巢村”现象较突出，同时一些相对富裕的老年人口开始集聚在一些气候和环境条件较好的地区。
图5 全国老年人口增长及老龄化过程示意图
资料来源：历次人口普查数据、中国人口和就业统计年鉴（2010）
2老龄化城市规划应对的“两个面向”
（1）面向老年人口居住、医疗、交通等行为和需求规律的城市规划理论和方法
老年人在居住、交通、医疗、休憩和购物等方面都有不同的行为方式。传统上，许多老人更倾向于家庭成员的照顾而不是正式的服务，但这可能会发生变化，这种变化将导致老人对服务更敏感。
①居住。
Haldemann和Wister认为传统的老年人口住房研究有三种不同的方法：第一种方法主要是制度化“专用住房”的研究，特别集中在“疗养院”“住宅护理”“养老院”方面。然而，这些住房只涉及相对较小部分的老年人口。建造集中居住社区的目的是减少当地人口的流动性、提高医疗水平、减少设施以外的后续投资。城市规划或地域的研究重点一直是关于养老院的选址，往往需要拟定一个选址原则，而这个原则通常并不适用于所有老年人口住房的形式。例如，养老院通常不靠近服务方便的地方，而是位于远离其他社区的地方。第二种方法被称为“住房及替代品的选择最大化”，认为老年人口是需要用多种解决方案解决其需求的特殊人群。因此，没有一个解决方案能完全解决老年人口的住房问题，也没有一个居住模型是完全得到公认的。研究人员需根据老年人口的不同情况，为其提供广泛的居住选择。第三种方法研究的是“就地养老”，包括在家养老或不在以前的家庭、但在同一社区养老两种类型。自20世纪80年代中期以来，在家养老作为解决老年人口居住问题的方案，变得越来越流行。就地养老在政策上是一种解决老年人口对昂贵设施需求不断增加的方案，同时，被看作是减轻替代性住房成本上升的方案。
Haldemann和Wister认为，以上三种研究方法可以从四个方面进行补充：a老年人口通过一种被称为“社会心理过程”的方式适应其环境；b老年人口的居住决定与其环境(地域)体验有关；c以“关心环境”(为老年人口提供关爱、关心的服务环境和氛围)作为社交的背景；d追求“场所感”，以环境经验和环境作为社交背景，探寻“场所感”的产生缘由和机制。
②医疗。
老年人口的医疗和社会服务需求主要存在以下几个问题：谁应该接受家居照顾服务(即标准是什么)？应该提供什么样的服务？谁提供服务(非盈利组织、私营部门还是公部门)？谁为服务买单(个人、国家或是两者结合)？国外的一些规划者和社会学家认为，让老年人尽可能长时间地留在社区中是政策和规划的最终目标。
③交通。
交通是影响老年人独立性的另一个关键因素，表现出相当的复杂性和空间的变化性。虽然家庭环境对老年人口来说是至关重要的，但良好的交通可以提供老年人口生活所需的商品和服务。老年人口的住宅往往与可用的交通方式紧密相连，英美老年人口的住房也通常与公共交通靠近，既是为了增加出行方式的选择，也是考虑到这样可以减少迁移。因此，老年人口的住宅往往靠近城市中心。
（2）面向老年人口需求满足、城市空间和要素资源合理配置的“公平与效率”的统筹兼顾
随着城市规划公共政策属性的转换，城市规划应对人口老龄化社会的研究应从城市空间资源的合理调控着手，实现空间利益的合理分配；既要满足老年人群的空间利益，又不能损害其他人群的利益；要加强对城市规划和城市建设的指导能力，以人为本，将更多的研究成果贯彻到城市规划的制定、实施和管理之中。自20 世纪50 年代以来，许多经济合作与发展组织(OECD)成员国以减少贫困老年人口为目标，相继出台了一些较完善的社会保障制度，如国家养老金等。
在空间方面，以边缘地区为例，该区域的老年人口是否一定要高度集聚在土地成本较高、环境质量相对较差的中心城区？是否需要通过一定的规划和制度措施引导老年人口迁居到生态环境较好、成本较低的边缘地区？边缘地区需要怎样的设施、政策才能吸引老年人口从中心城区疏散出去？如何从城市规划角度解决发达地区和落后地区的老年人口的需求？如何解决好城市和乡村、小集镇的老龄化问题？这些问题都需要进一步研究。
在要素方面，以交通为例，交通规划者是否要考虑改造现有运输系统的车辆和车站，以适应一部分体弱和残疾的老年人，并考虑为他们开发新的交通服务？这种服务要不要将老年人和非老年人分开？理论上讲，第一个问题强调的是一体化和公平性，而第二个问题则强调了隔离和效率。
参考文献：
[1]柴彦威．中国城市老年人的活动空间[M]．北京：科学出版社，2010．
论文关键词:人口老龄化 养老保障法律对策
论文摘要:中国人口老龄化带来了相关法律的问题.通过分析中国人口老龄化趋势与基本特征，以及我国社会和经济的影响，提出在发扬中国古老的家庭式养老传统同时，还应加强老龄理论研究，提高政治、经济、文化、道德和社区建设水平，使全社会都重视老龄化问题，关怀老年人，依法对老年人给予全面的保护.
一、引言
1999年，世纪之交，千年之交，这是在人类历史上具有待殊意义的一年，因为1999年标志人类进入长寿时代和人类社会进入全面老龄化的时代。人口老龄化(Population Aging)又称“人口老化”。人口老龄化的程度取决于死亡率和出生率(除去人口迁移因素)，而出生率的下降则是加速人口老龄化的主要因素。中国是较早进入老龄社会的发展中国家之一。中国的人口老龄化不仅是中国的自身问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，备受世界关注。研究中国人口老龄化引起的相关法律问题，必将有利于中国经济目标的实现，促使全社会重视老年人问题，关心老年人问题，依法对老年人给予全面保护。
二、中国人口老龄化的趋势和基本特征
(一)中国人口老龄化的发展趋势1982年维也纳“老龄问题世界全会”规定:60岁以上的老年人口占总人口的10%以上，或65岁及以上人口占总人口的7%以上的国家和地区，就是老年型国家或地区[[3]。一份由CSIS提交的最新调研报告《银发中国》称:“35年前，中国儿童人口与老年人口的比例是6: 1，而往后的35年，这个比例将颠倒过来，老年人口将是儿童人口的2倍。人口预期寿命由1949年的41岁延长到了现在的70岁。另一方面劳动人口的数量也急剧下降，到2050年左右，中国的劳动力人口总数将比目前减少18%-35%。人口出生率下降和寿命延长是推动中国老龄化和劳动人口相对数量下滑的两股基本力量。”
(二)中国人口老龄化的基本特征中国人口老龄化发展速度高，老年人口规模庞大，地区发展严重失衡，与其它一些老龄化国家的经济水平相比，中国人口老龄化的进程和中国现有的国力水平不相适应，即应付人口老龄化的承载能力极为薄弱阎。与先期进入人口老龄化的发达国家相比，中国人口老龄化有四个鲜明的特征:
第一、老龄化速度大大快于世界平均水平，发达国家从成年型向老年型转变用了几十年直至上百年，而我国只用了近20年时间。
第二、城乡之间，地区之间在老龄化的发展速度上是有很大的差异性。经济发达的沿海地区人口己经开始老龄化，经济尚不发达的地区人口年龄结构还相对年轻。上海1980年已进入老龄化社会。而青海、宁夏则要到2010年左右才能到达，相差约30年。
第三、拥有老年人口的绝对数最大。到今年，中国老年人口将达1.3亿，约占世界老年人口的20%0
第四、中国人口老龄化是经济不发达的情况下出现的。发达国家大多是“先富后老”，经济发展为解决人口老龄化问题奠定了比较雄厚的物质基础，中国是尚未富裕却“老”了，这就增加了我们解决老龄化问题的难度。
三、人口老龄化和对杜会和经济的影响
随着人口老龄化进程的加快，中国老龄问题也日渐突出，对社会和经济的影响主要表现在:一是社会保障问题突出。部分企业经营困难甚至停产关闭，离退体职工不能及时、足额领到养老金，造成生活水平下降;二是影响社会和谐发展。部分老人负担过重，子女“吃老”、“刮老，现象较严重，部分老人缺乏照料，相当多老人精神文化生活贫乏等。三是困扰国家经济发展，甚至影响我国小康社会建设。有人预测到2030年，全国离退休人员社会保险福利费用总额将达到73219.5亿元，2050年将达到182195.2亿元。这个庞大的数字会对国家的财政和经济发展造成严重的困扰。四是导致劳动力不足。目前一大批中青年劳动力在若干年后也将步入老年，由于劳动年龄人口老化不利于劳动生产率的提高，从而会对经济发展产生不利影响。
四、中国建立养老保障体系面临的法律问题
人口老龄化是国际性的趋势，如何建立一个科学、高效的综合决策支持体系，使养老保障制度与社会发展各项制度相协调，有选择地学习别国成熟的经验很有必要冈。要建立相关的保障，就要建立相关的立法、管理、执行体系，三者是相辅相成缺一不可的。我国目前实行的城镇社会养老保险制度正式确立于1997年，这个制度本身及其在运行过程中都面临诸多问题。在老龄人口保障的相关立法上，我国与发达国家相比还存在着很大差距。这主要表现在，自1951年来2月6日国务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》以来，虽然先后出台了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于深化企业养老保险制度改革的决定》、《关于深化企业职工养老保险制度改革的决卿三个法律性文件，但只有一部人大颁布的法律(《中华人民共和国老年人权益保障法》)。除此以外其他法律都出自国务院和地方，法律结构框架不完善。
五、解决中国人口老龄化问题的法律对策
依法对老年人给予全面的保护，需要加强老龄理论和立法研究，提高政治、经济、文化、道德和社区建设水平，让起源于中国的东方式养老模式更加具有鲜明的时代特征，更加充满生机和活力。其具体内容包括
(一)加强老龄理论的研究——加强老龄理论的研究，为制定老龄政策、社会保障政策、老年照料服务和社会支持政策和老龄人口管理提供理论基础;
——加强社会伦理和公共道德建设，克服东方养老模式的不足，使强调伦理情感和亲情关怀为基础的儒家“孝道”原则成为我国养老体制的必要补充;
(二)加强养老、医疗保障相关立法的研究—加强养老保障立法和规章制度建设，确保人人老有所养，老有所医。应专门制定《养老金法》 .锹会保险法》或《养老保险条例》及相应的配套法规规章，以建立健全养老保险制度。
——加强医疗体制改革和医疗保障立法，建立多层次老年人口的医疗保障制度，确保人人老有所医。
——建立新型的农村养老和医疗保险制度。国家应加强农村合作医疗法制建设，制定统一的农村合作医疗法规，以指导农村合作医疗制度的重建;逐步建立农村养老保障体系，完善土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的农民养老保障体系;规范农村合作医疗的实施、合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建;规定参加合作医疗农民的权利和义务;规定保健站医生的选拔方法及职责;规定城市医疗机构对口支援和开展志愿者支医活动;
——加强基本养老保险、医疗保险基金征缴与监管。解决不同性质单位人员的保险待遇的衔接和保险基金分割、调剂使用，以满足老年人多层次的需求。逐步做实个人账户，增强投保人、承包人对所承担义务的责任感。积累基本保险基金，为应对人口老龄化，实现基本养老保险、基本医疗保险的可持续发展的重要保证;
——逐步扩大养老、医疗保险，特别是农村老龄人口保险的覆盖范围。在市场经济条件下，公务员、事业单位的职员、各类企业的职工、个体工商户、自由职业人员都应纳入城市统一的保险体系中;
——建立弱势群体法律援助、养老和医疗救助制度。对于那些无经济来源的老人，应通过社会医疗救助来帮助他们，社会互助基金和老人专项医疗基金则主要作为患重病、长期患病和高龄老人的医疗补充资金;
——加强舆论宣传和社会监督力度。一方面要拓宽信息管道，依靠社会力量，利用现代化手段，强化公众监督和新闻舆论监督力度:另一方面，也可以加大对专门监督者的监督与激励，使监督者有努力监督的积极性，同时防止其与被监督者串谋勾结。
——加强法律规范本身的强制性，减少养老保险金的支付风险。为加强法律规范本身的强制性，对拒不缴纳法定的保险费、拒不履行支付义务、不正当使用保险基金、贪污、娜用、侵占保障基金的行为人，依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任。这是强化保险费收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。
——加强政府介入力度和国家财政支持力度，确保各项法规、制度得到有效贯彻执行，确保基本养老、基本医疗资金的及时到位;
——逐步实现健康老龄化。在促进老龄人的全面健康对策中，要建立医院、家庭、社会(社区)和老年人个人组成的健康促进整体。特别要注意家庭小型化趋势下老年家庭看护照料的供需状况，及时提供相应的帮助措施。在逐步妥善解决老年人物质生活的同时，强调并重视老年人的文化养老，提高老年人的生活质量，促使老年福利、老年教育、老年文化、老年卫生、老年体育等事业有一定的发展，为广大老年人安度晚年创造条件。
(三)完善精神璐养方面的立法
完善精神赡养方面的立法，立法缺陷使得支持精神赡养缺乏相应的法律依据。《老年人权益保障法》第11条规定:赡养人应当履行对老年人精神上的慰籍的义务。这是精神赡养在我国法律中仅有的体现。但是，对赡养人不履行精神上慰籍的义务应承担何种责任，法律上没有作出明确规定。这就需要将精神赡养纳入法律的调整范畴，将精神赡养从道德责任“硬化”为法律义务。
(四)建立健全老年人社会化管理服务的法规体系
——建立健全老年人社会化管理服务的法规体系。根据老年人的需求，借鉴世界福利型国家和地区的经验，结合我国国情，开展和加强小区养老助老服务。为了使老年人的管理服务走上法制化、规范化和科学化的轨道，必须对老年人的管理与服务、社会养老机构建设，小区建设，养老院管理等方面制定出具体的条例和细则，使这项工作逐步做到有法可依。倡导小区资源共享、服务设施共建，鼓励驻区单位的文体场所、服务设施对小区开放。
——建立和完善区、街、居三级管理和规范化、经常化、网络化的老龄人口管理体系。
关键词：人口老龄化；社会养老；对策
Abstract: The problem of aging population in China has increasingly become a hot topic in all walks of life, due to population aging, but it also triggered a debate on a series of issues related to retirement age, pension security, and population policy, at the same time to solve this problem for the country various cities, and even the whole world has very great significance.Key words: population aging; social pension; countermeasures
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：
根据联合国教科文组织有关资料显示：人口老龄化将是中国21世纪面临的一个重大社会问题。而早在上世纪90年代末期，我国就已经进入了老龄化社会了，而这将对我国社会经济发展带来诸多影响。所以，从现在起我们要正确把握人口老龄化的发展规律，并积极采取相关措施，按照正确的思路和方向切实解决人口老龄化问题。本人着眼于所在县城――射阳县人口老龄化状况于2011年10月至2012年2月进行了调研，并形成本篇调研报告。本报告包括射阳县人口老龄化现状对经济和社会的影响、目前存在的问题，以及积极应对人口老龄化问题的对策与建议等三方面。
人口老龄化对射阳县经济和社会的影响
通常人们把65岁及以上老年人口占总人口的7%以上或者60岁及以上老年人口比率超过10%作为老龄化社会的标志。射阳县人口老龄化正处在持续增速期。从上世纪90年代末，全县60岁以上老年人口占总人口10%上升到2006年占14%以上，只用了8年左右时间，预计2012年老年人口占总人口16%，2020年老年人口占总人口19%以上，进入快速人口老龄化社会。在当前射阳县的经济社会发展中，人口老龄化与经济转轨、社会转型相叠加，与利益格局深刻调整、思想观念深刻变化相伴随，这就使得射阳县老龄工作和老龄事业面临着日趋复杂的态势。概括地说，射阳县人口老龄化态势十分严峻，老龄问题已成为不容忽视的重大社会问题，人口老龄化将对射阳县社会经济和人民生活带来广泛而深刻的影响。突出表现为：
抚养体系发生变化，地方负担重。人口“普查”数据表明：“三普”时我县的总抚养比为56.27%，其中少儿抚养比为47.94%，老年抚养比为8.33%；“四普”时总抚养比为48.64%,其中少儿抚养比为39.39%，老年抚养比为9.25%；“五普”时总抚养比为41.27%,其中少儿抚养比为28.4%，老年抚养比为12.87%。虽然从总抚养比和少儿抚养比看，都在下降，但老年抚养比却在逐年上升，而且到一定的时间，少儿人口相对稳定，其抚养比不会再下降，而老年抚养比仍在较长的时间内快速增长，势必加重国家或地方政府的负担。
家庭功能弱化，老人赡养问题突出。随着高龄老人的不断增多及老龄人口自身健康状况的变化，老人自我料理生活的能力不断减弱，而现代家庭不断“小型化”，老年人与其子女“分家”现象极为普遍，加之劳务经济的兴起使得大部分青壮年外出务工，留守老人、空巢老人大量存在，这些老龄人口难以得到较好的生活照料或无法得到照料，主要靠老人配偶之间相互照顾或自我照顾。尤其是一、二十年以后，社会上将大量出现“四二一家庭”，届时家庭养老的模式将受到严重挑战，子女即使在主观上有十分孝敬老人的愿望，客观上却无照料老人的条件和能力。
老龄人口看病受限，福利设施无法满足需求。老龄人口大多患有与年龄相关的疾病，且1/3以上的老年人需要自己或配偶支付医药费。据统计，我县农村老年人患病率为60.42%，而且我县农村医疗网点设施落后、医疗水平不高，加之近几年医药费上涨幅度较大，许多老年人因医疗条件或自身能力的限制，无法得到较好的治疗。我县现有城乡福利机构21家，共有床位1600多张，容量十分有限。同时，老年人精神文化生活匮乏，目前能供老年人活动的场所较少，已有的活动场所由于活动器具少、无人组织、内容枯燥等而无法较好地开展，仍以打麻将、看电视为主的老年生活单调而无味。
老人商品稀缺，供需矛盾突出。随着生活水平的提高，老龄人口的购买能力不断增强，对具有老年特色的商品（如拐杖、助听器、轮椅等）需求量越来越大，但目前我县范围内适合老年人的商品不多，需远远大于供，直接给老龄人口的生活造成诸多不便，同时由于老龄产品的缺失，从某种意义上缩小或削弱我县社会消费。
目前存在的问题
近几年来，射阳县积极应对人口老龄化挑战，把发展老龄事业作为经济社会事业统筹发展和构建和谐社会的重要内容，在老年人的经济供养、医疗保障、权益维护、优待服务、生活照料及精神文化生活等方面，采取了切实有效的措施，取得了显著成绩。老年社会保障体系基本框架初步确立，老年服务设施进一步完善，老年文化、教育、体育事业蓬勃发展，老年人的合法权益得到较好保护，老年人的生活质量不断提高。但是，射阳县老龄工作还存在一些困难和问题，主要表现在：
老龄事业发展规划滞后。《射阳县老龄事业发展“十二五”规划纲要》在完善惠老政策、养老服务体系建设方面需进一步明确目标、细化措施。老龄事业总体上仍滞后于经济和社会事业的发展步伐，养老服务供给不足、比重偏低、质量不高，不能满足老年人日益增长的服务需求。县和镇养老工作机构在性质、编制、职能、经费人员等方面还需进一步理顺，基层、农村老龄工作机构建设还相对薄弱。
对老龄事业投入不足。面对人口老龄化给经济社会发展带来的重大挑战，射阳县在老龄事业方面的财政投入力度有待于进一步加大，仅限于利用有限的福彩公益金发展养老事业很难有大作为。我县现有的养老院、敬老院、老年公寓等建设不多，建设规模普遍较小，硬件设施条件较差，有的管理和服务不到位，不能满足日益增长的社会需求。城乡综合性老年活动场所比较少，农村老年事业发展滞后，设施简陋，活动单一。政府有关部门所采取的“以奖代补”和“优胜劣汰”的政策，与政府当前财力有限、急需鼓励和扶持民办养老机构发展的实际不相适应。
养老机构获得政策扶持不够。针对养老机构的土地、税收等方面优惠政策落实不够理想，民办养老福利机构在用地、用电、用水等方面负担较重，新增床位补贴标准还不是很高。不管是居家养老还是机构养老，都存在着养老服务人力资源少、人员素质偏低、专业人员缺乏等难题。目前从事居家养老服务的人员主要是下岗失业和农村务工人员，系统业务培训较少，其业务技能难以应对不同层次、不同特点老人的多样需求。从业人员收入低，导致国家制定的“两规划一标准”《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《养老护理员国家职业标准》难以有效落实，直接影响到养老服务质量。
积极应对射阳县人口老龄化和农村养老问题的对策与建议
拓宽视角积极看待人口老龄化问题，是解决当前老年人问题和应对人口老龄化的切入点。
社会视角：目前社会各层面对老龄化问题认识模糊，对老年群体存在明显负面刻板印象。积极应对人口老龄化问题，必须强调老龄事业的“社会参与，全民关怀”。有必要采取积极有效措施提高全体人员对老龄化问题的认识，树立正确和积极的观念。老龄化问题是整体性的社会现象。如果把老龄化看做生命周期中的结构变迁，那么每个人都身在其中，利益攸关。因为无论个人还是家庭，都会被搅进老龄化社会。尽管有一些人口老龄化问题在技术上是可以分开的，但它们的背景是一系列综合的议题，是属于全社会的议题。
决策者视角：改变老龄问题依然处于边缘位置的状态，将于老龄问题有关的议程和事项有效地纳入社会经济战略与政策，换言之就是“使老龄问题主流化”；老龄化不仅仅涉及有关老年人社会福利问题，而是影响经济社会可持续发展的战略性、全局性问题，应对人口老龄化问题，不能就事论事，需要跳出部门的局限，不能靠应急预案，不能靠临时突击，必须着眼全局、谋划长远，在所有相关层面，都必须采取协调一致的政策行动，通过清晰有序、多管齐下的方式应对老龄化；应对人口老龄化应是因地制宜，立足县情，以解决具体的实际问题为导向，充分考虑我县经济社会发展的承受力，使政策措施更具有针对性、操作性和可行性。
完善养老保障、医疗保障和服务保障三大体系，是解决当前老年人问题和应对人口老龄化的着力点。
继续完善基本养老保险制度，促进城镇职工基本养老制度规范化。探索实施新型的农村养老保险制度，努力扩大覆盖面。要逐步构建城乡统一的基本养老保险制度，这是推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展的重大举措。
积极做好养老保险扩面征缴工作，加大基金征缴力度，新增扩面人员基本养老金征缴率要达到100%。继续调整提高企业退休人员基本养老金，做好社会保险关系转移接续工作。完善城镇居民养老保险办法，根据射阳县经济发展水平和社会保障能力等因素，适时调整待遇标准。继续完善以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主的医疗保障体系。逐步提高城镇居民基本医疗保险和国有破产企业及集体困难企业退休人员基本医疗保险保障水平，启动居民超限额补充医疗保险，解决基本医疗保险基金最高支付限额以上所不能支付的费用。继续加强新型农村合作医疗制度建设，做好资金安排，抓好平台建设，加强帐户管理，确保及时发放。
应把保障农村老年人基本生活放在重要位子，加快制度建设步伐。保障和改善农村老年人的生活水平，是应对人口老龄化的重中之重。要加大农村为老年人服务的基础设施建设力度。要发挥家庭养老的基础性作用，落实家庭成员对老年人的赡养责任。积极发展农村居家养老服务，探索适合农村特点的养老服务方式。
在为老服务问题上政府不必大包大揽，注意调动和发挥多方社会力量的作用。充分运用多种社会资源，特别是社会慈善资源，为老年人举办和提供各种服务。在社区为老服务设施和场所建设上，也鼓励社会力量参与管理和服务。要逐步建立和完善以公共财政为主导，广泛吸收民间资本和社会资本参与的多元化老龄事业投入机制。要把老龄事业作为公共服务建设的重点领域，通过政策扶持，引导社会力量投入老龄事业，拓宽老龄事业发展的资金渠道。
运用市场机制，推动养老服务产业的发展。政府在承担相应政府职能的基础上，通过政策扶持，拓宽老龄事业发展的资金渠道大力培育和拓展养老服务市场，支持和鼓励社会力量投资兴办老年服务设施和机构，把发展养老服务业作为产业去谋划和运作，政府除了行政审批、规范市场和检查监督之外，基本不予资源分配和资金资助，那些营利性的养老服务机构自己通过服务收费就可以实现自我价值补偿、自负盈亏和自我积累与发展。逐步建立和完善以公共财政为主导，广泛吸收民间资本和社会资本参与的多元化投入机制，发展多种特色的养老服务，满足老年人不同层次、不同类型的消费需求。
着力推进农村困难家庭常年病人托管工作，加强农村困难家庭常年病人托管中心建设，通过加大资金投入，构建服务平台，创新运行机制，探索出一条解决农村失能、半失能老人社会救助和托养服务的新路子。
践行健康老龄化、积极老龄化的理念，是解决当前老年人问题和应对人口老龄化的关注点。
政府在发展老龄事业的过程中，要转变单纯为老年人提供帮助照顾的观念，更加注重提高老年人自身的健康水平，让老年人更多更长久地保持自理自立能力，从而把健康老龄化的理念真正落实到老龄工作中，推动老年人的社会参与和自尊自立。
加强助老健康的硬件设施建设。建设社区老年活动室和老年健身广场、健身路径，并组织开展好各种活动，进一步扩大覆盖面，以此来不断提高老年人的健康水平，并推动老年人生命生活质量的改善与提升。要将积极健康的老龄化理念融入到老龄工作中，努力调动老年人的自身潜能， 他们更加积极乐观地参与社会、参与生活，健康快乐地欢度晚年。鼓励开发利用老年人力资源，弥补劳动力不足并变一部分消费人口为生产人口变压力为动力，促进社会经济发展。特别是要重视和加强农村老龄工作，完善农村老龄服务设施和文化体育设施，促进老龄事业全面、均衡、协调发展。
健全助老健康的医疗服务体系。针对老年人多发病、常见病的防治方面应采取积极举措，应建立起宣传、教育、咨询、普查、主动介入服务等制度，在综合性医院设立老年病科和老年医疗康复专科。在全县的社区医院应建立辖区所有60岁以上户籍老年人建立健康档案，设立保健康复室，对一些患病、失能、失智的老年人进行专门的功能康复训练。在一些贫困居民区开设流动医疗车，定期为社区老年人诊断治疗。
加强老年学研究。在统计、经济、金融等政府部门设立专门的老年资料采集部门，跟踪最新的老龄化进程和面临的经济问题，同时成立专门的研究小组，定期对特定的老龄专题进行研究分析，为领导提供切实可行、有效的老龄问题决策依据。
加强老龄服务队伍专业化建设。加快培养老年医学、管理学、护理营养学以及心理学等方面的专业人才，提高社区及农村基层卫生技术人员的专业素质。要对队伍的专业结构和人员配比进行严格规定和要求。加强对各类养老服务机构的扶持和监管，加强养老服务专业人才培养和从业人员培训，推行持证上岗，提高服务人员的专业素质和职业道德，提高工资待遇标准，增强年轻人从业吸引力。定期组织专家进行养老服务知识和技能的讲授，与国内的大学签约开设老人护理系和硕士课程，举办各种专业 人士的训练班。在养老服务机构的人员配置上，除配置管理和服务人员、医师以外，还应配置心理咨询师、专业社会工作者、保健专家、营养师和护师。只有加强服务队伍的专业化建设，才能够使老年人的长期照护服务质量具可靠的保证。
—、高度重视、加强领导，切实增强做好老龄工作的责任感老龄问题涉及政治、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。镇党委、政府充分认识到，满足老年人不断增长的物质文化需求，实现老龄事业与全镇经济社会协调发展，促进社会稳定，是我镇实现“两个率先”、增创某特色工作进程中一项重要而紧迫的战略任务，是全面贯彻党的十六大、十六届四中、五中全会精神和“三个代表”重要思想的具体体现。在多年来的工作实践中，坚持物质养老与精神养老并举，消极养老与积极养老并举，以德养老与以法养老并举的工作思路，切实加强对老龄工作的领导，把老龄工作列入议事日程和发展计划。首先从抓好老龄工作的班子建设入手，由于人事关系变动，重新调整了由党委书记任主任，镇长、党委副书记、分管副镇长任副主任，民政助理员、各村党支部书记为成员的老龄工作委员会，下设老龄工作委员会办公室，老龄工作办公室与民政办合署办公，配备了老龄兼职干部。其次，加大了老龄事业经费的投入，做到了镇、村老龄工作组织网络健全，工作任务落实，确保了老龄事业持续健康发展。
二、立足基层，齐抓共管，积极开创老龄工作新局面
某镇现有农村人口7380人，其中60岁以上的老年人413人，占农村总人口的5.6，80岁以上的老人8人，五保户9人。一年来，镇老龄委认真贯彻《老年法》和《甘肃省实施办法》，切实维护老年人的合法权益，积极落实老年人的各项优惠政策，积极为老年人办实事办好事，使老年人安居乐业，晚年生活幸福祥和。
（一）广泛宣传，提高老龄意识和敬老意识
弘扬中华民族敬老养老的传统美德，体现先进文化的前进方向，是以德治国的重要内容。我镇镇村两级老龄组织多年来坚持把老龄宣传教育工作放在重要位置，在人民群众和老年人群中广泛开展《老年人权益保障法》宣传教育活动，还充分利用镇文化活动中心、村组文化室这一重要阵地，通过组织老年人交流学习心得体会等行之有效的方式，提高了市民的依法养老意识和老年人的法制意识，增强了老年人的自我保护能力。现在，许多老年人碰到诸如子女不养老、虐待老人、邻里矛盾、房屋拆迁等困难和问题，会自觉运用《老年人权益保障法》来维护自己的合法权益，提高全镇的老龄意识和敬老意识。
（二）群策群力，不断完善社会保障功能
为了让广大老年人享受改革开放、经济发展的成果，我们采取多策并举，一是关心五保老人的生活，经常看望、慰问五保老人。采取镇、村、组干部多次做工作，解决本人的心理顾虑和负担；敬老院实地考察，与敬老院的老人进行交流座谈，相互沟通了解敬老院的实际情况；以镇政府的名义进行担保，确保他们生活、医疗等不出问题；镇村暂时保留本人的房屋、财产和承包地，减少他们的后顾之忧等办法，全镇共确定五保老人8人，现已全部入住农村敬老院。春节前，镇老龄委带着慰问品到敬老院看望了本镇的8位五保老人，和老人们促膝谈心，了解他们的衣食住行和看病就医等生活情况。重阳节前，镇老龄委又带着慰问品到敬老院慰问了我镇的五保老人，并和老人们开 了座谈会。二是及时走访、慰问贫困老人，镇老龄委经常向村组干部了解老年人的生活情况，重点走访孤寡、贫困和生活不能自理的老人，如某村八组田太国、某村五组殷朝录等，及时了解他们的生活及身体健康状况，并根据老人的实际需要及时给予救助，一年来，看望、走访老年人12次，为老年人发放救济金5000余元，解决矛盾纠纷2起。春节和重阳节，镇老龄委组织干部慰问了全镇的老年人，全年累计慰问老人5人，慰问金额达20__余元。
（三）加强基层建设与管理，扎实推进基层老龄工作
老年人协会是老龄工作的细胞，是党政组织联系老年人的桥梁和纽带。多年来，我们坚持把老龄工作的重点放在基层，切实加强村级老年人协会的制度化、规范化建设，使老年人协会的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”功能明显增强。目前全镇6个村的老龄协会均已成立，且工作运转正常，塔湾村正在积极申报市老龄工作示范村。在组织形式上，市老年人协会明确一名会长专职专管；村级老年人协会在村两委班子的指导下开展活动，村党支部书记兼任老年人协会会长兼职专管。老年人协会建立必要的工作制度，实行经费独立核算，参照村财务公开的方法，定期公布老年人协会财务情况，接受老年群众监督。
（四）大力宣传有关法律，教育全社会尊重、关心和赡养老人
在“老人节”和各村党员冬训工作中，结合我镇老年人在生产和生活中出现的问题，大力宣传《老年法》和《甘肃省实施办法》,不断提高农民群众尊重老人、关心老人的抚老助老思想意识。
（五）开展新型合作医疗参保工作，及时为老退伍军人提供医疗服务
结合时下正在开展的农村新型合作医疗工作，我们采取“个人出30，政府补30”的办法，引导老年群众做好参保登记工作，保证了老年人“病有所医”。我镇充分发挥双拥医疗服务小组的作用，对全镇老复员军人和部分60岁以上的困难退伍军人坚持上门服务，给予定期义务巡诊，定期体检，及时发现及时治疗，同时以镇卫生院为依托，充分利用现有设备对全镇6名老复员军人和8名老退伍军人实行了一年一次的B超、心电图、透视等12个项目的免费体险，建立个人病历档案，以解决重点优抚对象看病难的问题，并根据不同情况镇政府每年给予600—800元的医疗补助，600—1500元的生活补助。
（六）及时向老人宣传党的路线、方针、政策和全镇经济发展规划
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