【关键词】社会主义法治理念 悖论 解析
党的十七大报告指出：坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化。在全社会树立社会主义法治理念，是一项重大政治任务。社会主义法治理念是建立在马克思主义法学理论基础之上，指导社会主义法治实践的总的方针和原则。社会主义法治理念的内容可以概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。
社会主义法治理念及其矛盾
社会主义法治理念里充满各种矛盾，如服务大局与依法治国的矛盾，党的领导与依法治国的矛盾，服务大局与公平正义的矛盾，服务大局与执法为民的矛盾等。
依法治国如何能够服务大局。有学者认为服务大局并不是放弃依法治国，服务大局是依法治国下的服务大局。但现实情况是，政府往往以服务大局为理由，不依法办事。如政府为了获得更多外资，甚至不顾当地人民利益，引入一些高污染、高危险的产业。此时走听证程序决然通不过，当地政府以服务大局为由规避各种程序。另外一个问题是服务大局本身是一种模糊的概念，容易产生歧义，制造不确定性，这与依法治国相矛盾，法律的产生就是为了消除社会生活中的种种不确定性，在司法过程中以这种虚无缥缈的理念作为指导，是无法实现依法治国的。
党领导下的依法治国还是依法治国下的党的领导。依法治国的法律是由人民选举出的代表组成的人民代表大会通过法定程序制定出来的，是最广大人民利益的诉求表达，而中国共产党的党员并非通过严格程序选举而来，虽然以“三个代表”思想为指导的党能够代表最广大人民，但在现实生活中不代表人民的情况比比皆是。我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里的政党当然包括执政党。理论上的完善解决不了实践中的问题，党的一些权限已经超出了宪法和法律的规定，如制度，在规定时间和规定地点交代问题，这种对人身无期限的强制，其力度比起刑事诉讼法有过之无不及，也须承认，凡是的那些人，如果不先进行党内处理，我国的司法程序是很难介入的。
服务大局得到了公平正义还是公平正义服务了大局。服务大局的原因是为了获得良好的社会效果，实现公平正义，但究竟服务大局与公平正义孰先孰后？公平正义的实现有赖于良好的法律制度和执法环境，常常以服务大局的话语在法律的自由裁量范围甚至突破法律执法，不是服务大局能够得到公平正义，而是公平正义服务了大局，公平让位于服务大局下的不正当的利益分配。其结果只能使得法律丧失本应有的权威性，而后带来政府公信力的削弱。
执法为民的困惑：谁是人民。执法为民是社会主义法治理念的本质要求，是党全心全意为人民服务的根本宗旨在政法领域的体现。①但是，究竟谁是人民？现实的逻辑似乎是：由人民代表组成人民代表大会，由人民代表大会制定法律，再由国家机关执行法律，当人民选出代表的那一刻，就应当退出政治舞台和领导人的话语权，人民不应被反复提及，因为除了全国人民代表大会没有任何人能够代表人民，但全国人大代表的代表性又经不起质疑，普通的老百姓对哪个人大代表来代表自己非常困惑。
社会主义法治理念的解析
服务大局下的依法治国。笔者认为在法的适用和法的实施阶段，依法治国和服务大局是可能产生矛盾和冲突的，一个执法者在执行法律的时候，应当考虑的只能是法律本身。服务大局本身的不明确性、不稳定性增加了当事人的风险，本来稳固的行为规则变得不稳定，行为人不得不投入精力去了解不是很清晰的“大局”，增加了隐性成本，阻碍了社会的发展和进步。虽然服务大局在短期内能够迅速促进经济的增长，带动少数人先富起来，但是规范性法律文件不具有稳定性，政策变化快于法律的变化，而现实生活却以内部的政策为准，这也就是为什么那部分先富起来的马上移民国外。他们担心的是，政策能够让他们富裕起来，当然也能够让他们迅速贫穷。想要服务大局，又想依法治国，唯一可行的办法就是服务大局的理念内化为法律法规，减少不确定性，在实际的司法和行政的过程中，减少对红头文件的适用，增加依法行政、依法司法的比例。而立法的时候应当充分考虑到社会不同阶层、不同利益团体的利益。并且将一段时间内的服务大局的内容写在法律之中，只有这样才能较好地兼顾依法治国和服务大局。
依法治国下如何完善党的领导。总体而言，我国的执政党不仅要受到宪法和法律的制约，而且应当主动检查监督自己的行为是否符合宪法和法律的规定。共产党掌握着大量的立法、行政和司法资源，因此加强党内的监督就显得尤为重要，权力并不必然意味着导致腐败，缺少监督才导致腐败。我国现有的监督体制并不能解决中国的腐败问题。我国的监督方式较多，有人大监督、政协监督、法院监督、检察院监督、审计监督、监察部门监督、上级政府监督等正式监督，还有媒体监督、网络监督、公民监督等非正式监督方式。如此多的监督方式不能解决“谁来监督监督者”的问题。
有部分学者指出要实行分权制，权力分立才能够有效地相互监督。但是权力分立并不适应我国当前的国情，它带来的不是强盛，而是分裂，带来的不是繁荣，而是衰退。监督的最好方法就是民主、公开、言论自由。民主就是要把法律规定的民主程序落到实处，将人大代表在人代会上的言论不受刑事追究扩大到政协委员，将人大代表的选举公开化，真正让老百姓知道自己选的代表人代表谁的利益，要清楚他们的政治立场、法律知识、社会兼职、价值取向等。保证公民的言论自由能够疏导民意，是社会的减压阀；能够监督地方和中央不合法、不合理的规定。
如何真正的执法为民。首先必须考察我国的权力结构。我国的实际权力结构是：权力来源于人民，人民将权力授予中央政府，再由中央政府一步一步地分权给地方。这样就会产生一个悖论：作为离人民最近的地方政府离人民的授权最远。而人民拥有的权力就只有反抗权，反抗最初人民授予的权力拥有者，即中央政府。例证就是，地方老百姓有事就到北京找中央，上访问题其实也是这种权力结构的缩影。相比之下，美国的权力结构是：州权力来自于州人民的授权，联邦权力来自于州的授权，人民不满意就找州政府，州政府解决不了找联邦政府。
其次讨论中国能否实行各个省自治，然后各个省交部分权力给中央呢？不能！不仅仅是因为集中权力能够办大事，更深层次的原因是，一旦分权，中国各省必然各自为阵，不关心整个国家的利益，不利于我国整体实力的提升。联邦制的优势在于人民能够随时行使自己的权力，将州议员通过选举的方式选下去，中国可以创设相似的制度达到相同的效果，这个制度不是向西方一样的选举制度，而是否决权，即否决地方首长的权力。
在我国，地方的首长往往是空降而来，这样可以保证减少地方集团实力的膨胀问题，又有利于中央对地方的监督，但是可能出现的结果是，权力的行使者只对权力的授予者负责，即地方官员只对中央官员负责，不对地方人民负责。近几年一些都表明了地方人民对地方政府的对上负责而非对下负责的不满。如果不解决这个问题，是无法保证党的领导的合法性和权威性的，而目前的解决办法往往是出现问题就让地方官员辞职，这样只能是让官员更将事情通过掩盖、压制的方法处理，更不利于疏通民意。比较好的做法是，首先落实人大代表直选到市（设区的市），然后只需有正当合理的理由，人民可以随时罢免自己不满意的人大代表。然后在宪法中创设人民的否决权，人民可以通过自己的代表否决地方领导人，要求更换。这样可以保证在权力中央的集中，又能够保证民主在地方的实现。
结语
社会主义法治理念的提出并不能从根本上解决我国的现实问题，现实的问题也不是提一提理念，喊一喊口号就能够解决的，需要的是更多的制度设计研究。当我国领导人反复强调我国不能三权分立，不能实行联邦制，作为一个学者，应该通过自己的判断论证理论而不是简单的同意。我国不能三权分立、不能实行联邦制的原因在于我国的历史文化和民族性格，历史上中国趋向于大一统，而西方趋向于分立，我国重视集体的利益，西方重视个人的权利；我国在统一的情况下才能够富强，而西方在统一之下是血腥的压迫；西方配合议会制度有自己的一套价值理念，而我国不具备这种价值理念，我国的社会主义法治理念并不是各种“普世价值”简单地放在一起然后排列组合。但是也应当审视此理念的作用，它并不能够真正地解决问题，解决问题的途径还在于制度的完善。
（作者单位分别为：太原理工大学政法学院，中国人民大学法学院）
注释
【关键词】民生；法治；社会管理
建国伊始，“全心全意为人民服务”这一至善命题成为解决当时民生问题的道德核心。但是，当宏大的社会理想在激情与狂躁中如暴风袭来之时，人的价值变了。以革命的名义，“我”有了生存的意义，以革命的名义，“我”有了发展的需要，一切因着革命变得崇高和伟大。但是人呢？当高呼“勒紧裤腰带，也要干革命，”“宁要社会主义的草，不要资本主义的粮”时，人之安身立命归于何处？而民生之计又何从谈起？ 宏大的社会理想并不以目标的高尚而正确，当历史周期律的阴霾再次笼罩着这个多灾多难的民族时，理想与现实的二律背反拷问着执政者的道德良知。
穷则变，变则通，通则久。改革开放不仅开启了中国经济发展的大门，同时，也将“我”的问题还原为人自身。“每个人自由发展是一切人自由发展的条件。”这一马克思主义的经典论断放在那时显得弥足珍贵，因为只有有了人之自由，才能体现人的生存和发展的价值，才有了真正意义上的民生。三十余年来的改革开放，经济飞速发展，人民生活水平得到了极大的提高，解决了温饱，达到了总体小康，实现了历史的跨越。但是伴随改革的推进，这种利益共享格局悄然发生了变化，各种与民生有关的社会问题凸现出来。如果说三十年前我们提出经济为何发展的问题的话，此时此刻我们有必要再次发问：经济为谁发展？曾经将我国GDP的高速增长视为“中国奇迹”的我们面对与GDP一同增长的房价、物价，愈发理性和成熟，因为与我们相关的不是不断变动的GDP数据，而是真实的教育、医疗、就业和社会保障等民生问题。
1.社会管理中的民生问题
近年来，改善民生的政策不断出台，从扩大就业、办好教育到完善社会保障，从医疗改革、保障住房到农民增收，改革措施充满了民生情怀。但是问题的出现并未因不断出台的政策措施而减少，往往是处理一批人，下一个文件，出台一个规定，处罚力度一次比一次大，文件措辞一次比一次严厉，但问题依然发生，屡禁不止。
住不了房，上不起学，看不起病，被老百姓形象的比喻为“新三座大山”。而不断出现的和个体极端案件均与以住房，教育，医疗为核心的民生问题有着密不可分的联系。06年广安事件，08年瓮安事件，09年泉州污染事件，09年成都唐福珍案，10年宜黄叶忠诚案，以及因医疗纠纷，环境污染和征地拆迁而引发的大大小小案件，每一个都撬动着地方官员的神经，这背后的执政逻辑无一不是稳定压倒一切，但透过维稳这块铁幕，我们看到的是民生诉求的非理性表达，而这恰恰是在缺乏有效沟通机制下的无奈之举。《清稗 官箴》有言：吏不畏吾严而畏吾廉，民不服吾能而服吾公， 公则民不敢慢，廉则吏不敢欺，公生明廉生威。老百姓之所以遵守法纪并非在于为官者所持有的暴力机器，而是在于为官者的公正廉明，在于相信如此为之对自己有利。政府经常使用强制性权力，这本身就证明了公共权力合法性的流失。因此，规范公共权力、增强民众对公权的自愿认同比运用国家暴力压制因民生问题引发的社会矛盾更为重要。
社会学家科塞在《社会冲突的功能》中指出：“通过，社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而收益，因为通过规范的改进和创造，保证社会在变化了的条件下延续”①纵观西方历史，从十六世纪英国圈地运动到美国二十世纪30年代经济危机，相隔三百余年，作为民生凋敝的社会动荡期，频发。但就在连绵三百余年的历史里，以社会保障为核心的民生思想逐步确立，并为冷酷无情的资本主义文明注入了温情与责任，英国在1601年出台了《济贫法》，而美国则在1935年通过了《社会保障法》。
2.通过法治路径解决民生问题
《后汉书》云“治乱之要，基本在吏。”只有有效规范公共权力，转变政府工作模式，强化政府责任，从以政府为核心的“管制”向民众“合作参与”模式转变才是解决民生问题的关键。政府在管理方式上不能仅仅披着民意的外衣，而要切实的改善与老百姓的关系，改善政府内部运作流程，让老百姓的声音真正的反映到决策中来，实现政策透明化、民主化。这一切都有赖于尽快将民生问题引入法治轨道。
为什么开了会，讲了话，发了文，出台了规定，却不能从根本上解决问题？问题就出在这红头文件上，口号性的东西太多，实质的内容太少，“切实、大力加强、大力整顿、一定要”等措辞看似严厉，却没有可操作性，因为文件本身不是法规，在执行时具有相当的弹性，由于没有强制力，缺乏制度保证，很难连续的解决民生问题。因此只有通过加强社会领域立法，才能解决权力集中、责任不清、、公权私用等问题，？从而保证相关部门的执行力度，从根本上解决涉及民众利益的民生问题。
通过法治化轨道完善社会利益诉求和协调机制。现行的体制已经难以适应民众利益诉求不断增加的形势，推动和扩展人大、政协、民间组织等部门的诉求渠道势在必行，这既要保持现有的诉求渠道的畅通，又要不断拓展新的更为有效的诉求渠道。尤其是民间组织，要充分发挥其在协调民众利益，缓解社会矛盾中的作用。现有的民间组织如工会、妇联、消协等由于受体制所限，在涉及重大民生问题时往往无所作为，而社会里面的弱势群体广大农民和城市下岗工人在表达意见和诉求时，往往因为现有渠道不畅通，而采取极端暴力的方式，从而造成社会的不稳定，加剧了社会的对立。09年通钢事件，由于股权调整引发工人群众不满，致使总经理被打死。反观西方各国，时常爆发大规模的，但多数计划有序，目标明确，很少以暴力收场。由于受到全球金融危机的影响，西欧各国相继爆发大规模，2008年意大利250万人在罗马示威，抗议贝卢斯科尼政府削减教育开支。2009年1月法国250万民众上街游行。2010年2月为抗议政府经济紧缩政策，希腊200万人大罢工。究其原因，这主要得力于背后的民间社团和组织。这些民间组织综合所代表成员的利益并向政府反映，为民众向政府进行利益诉求提供一种缓冲机制，在政府和民众间架起一座桥梁。同时它们对自己的成员具有相当的约束力，在中，往往能够有效抑制事件升级，促进对立双方和解，消除暴力根源。
总之，多层次的诉求和协调通道是社会的稳定剂，但它们需要法治作为保障，法治能为社会提供一个解决社会矛盾和纠纷的程序化机制。只有将社会诉求通道置于法治环境下，社会利益群体的矛盾和纠纷才能获得的化解，进而社会管理中的民生问题才能得到最终解决。
穷则变，变则通，通则久。改革开放不仅开启了中国经济发展的大门，同时，也将“我”的问题还原为人自身。“每个人自由发展是一切人自由发展的条件。”这一马克思主义的经典论断放在那时显得弥足珍贵，因为只有有了人之自由，才能体现人的生存和发展的价值，才有了真正意义上的民生。三十余年来的改革开放，经济飞速发展，人民生活水平得到了极大的提高，解决了温饱，达到了总体小康，实现了历史的跨越。但是伴随改革的推进，这种利益共享格局悄然发生了变化，各种与民生有关的社会问题凸现出来。如果说三十年前我们提出经济为何发展的问题的话，此时此刻我们有必要再次发问：经济为谁发展？曾经将我国GDP的高速增长视为“中国奇迹”的我们面对与GDP一同增长的房价、物价，愈发理性和成熟，因为与我们相关的不是不断变动的GDP数据，而是真实的教育、医疗、就业和社会保障等民生问题。
1.社会管理中的民生问题
近年来，改善民生的政策不断出台，从扩大就业、办好教育到完善社会保障，从医疗改革、保障住房到农民增收，改革措施充满了民生情怀。但是问题的出现并未因不断出台的政策措施而减少，往往是处理一批人，下一个文件，出台一个规定，处罚力度一次比一次大，文件措辞一次比一次严厉，但问题依然发生，屡禁不止。
住不了房，上不起学，看不起病，被老百姓形象的比喻为“新三座大山”。而不断出现的群体性事件和个体极端案件均与以住房，教育，医疗为核心的民生问题有着密不可分的联系。06年广安事件，08年瓮安事件，09年泉州污染事件，09年成都唐福珍案，10年宜黄叶忠诚案，以及因医疗纠纷，环境污染和征地拆迁而引发的大大小小案件，每一个都撬动着地方官员的神经，这背后的执政逻辑无一不是稳定压倒一切，但透过维稳这块铁幕，我们看到的是民生诉求的非理性表达，而这恰恰是在缺乏有效沟通机制下的无奈之举。《清稗 官箴》有言：吏不畏吾严而畏吾廉，民不服吾能而服吾公， 公则民不敢慢，廉则吏不敢欺，公生明廉生威。老百姓之所以遵守法纪并非在于为官者所持有的暴力机器，而是在于为官者的公正廉明，在于相信如此为之对自己有利。政府经常使用强制性权力，这本身就证明了公共权力合法性的流失。因此，规范公共权力、增强民众对公权的自愿认同比运用国家暴力压制因民生问题引发的社会矛盾更为重要。
社会学家科塞在《社会冲突的功能》中指出：“通过群体性事件，社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而收益，因为通过规范的改进和创造，保证社会在变化了的条件下延续”①纵观西方历史，从十六世纪英国圈地运动到美国二十世纪30年代经济危机，相隔三百余年，作为民生凋敝的社会动荡期，群体性事件频发。但就在连绵三百余年的历史里，以社会保障为核心的民生思想逐步确立，并为冷酷无情的资本主义文明注入了温情与责任，英国在1601年出台了《济贫法》，而美国则在1935年通过了《社会保障法》。
2.通过法治路径解决民生问题
《后汉书》云“治乱之要，基本在吏。”只有有效规范公共权力，转变政府工作模式，强化政府责任，从以政府为核心的“管制”向民众“合作参与”模式转变才是解决民生问题的关键。政府在管理方式上不能仅仅披着民意的外衣，而要切实的改善与老百姓的关系，改善政府内部运作流程，让老百姓的声音真正的反映到决策中来，实现政策透明化、民主化。这一切都有赖于尽快将民生问题引入法治轨道。
为什么开了会，讲了话，发了文，出台了规定，却不能从根本上解决问题？问题就出在这红头文件上，口号性的东西太多，实质的内容太少，“切实、大力加强、大力整顿、一定要”等措辞看似严厉，却没有可操作性，因为文件本身不是法规，在执行时具有相当的弹性，由于没有强制力，缺乏制度保证，很难连续的解决民生问题。因此只有通过加强社会领域立法，才能解决权力集中、责任不清、滥用职权、公权私用等问题，？从而保证相关部门的执行力度，从根本上解决涉及民众利益的民生问题。
当前和今后一个时期,全国政法机关要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,全面贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神,紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,推动政法工作全面发展进步,确保国家安全和社会和谐稳定,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。
一、深入推进社会矛盾化解,进一步形成依法有序表达诉求、及时有效解决问题的社会环境
和背后反映的大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾,是改革发展过程中的问题。这就决定了我们必须不断深化改革、推进科学发展,更多地用教育疏导、解决实际问题的方法来化解。各级政法机关要在近年工作的基础上,进一步集中力量,打一场排查化解矛盾的攻坚战,努力化解老矛盾,有效预防新矛盾,更加注重机制建设,不断巩固发展社会和谐稳定的良好局面。
深入推进社会矛盾化解,一要抓源头。要坚持以人为本、全面协调可持续发展,让人民群众共享发展成果,把发展成果更多地落实到保障和改善民生上,决不能侵犯人民群众的合法权益,从源头上预防和减少社会矛盾的发生。作决策、上项目,不仅要进行经济效益评估,看要不要干,而且要进行社会稳定风险评估,看能不能干。对符合社会公共利益、人民群众长远利益的好事要办,但不能草率决策、简单蛮干。二要清积案。对涉法涉诉案件、执行积案,各级政法机关要因案施策,多措并举。对大量尚未形成上访的矛盾问题,也要尽快化解,避免积累激化。三要建机制。要健全党和政府主导的维护群众权益机制,深入开展社会矛盾“大排查”,完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系,把劳动争议、医疗纠纷、环境保护、食品药品安全等领域的调解队伍建设好,把工会、共青团、妇联等各方面力量调动好,形成依靠基层党政组织、行业管理组织、群众自治组织,共同及时有效化解社会矛盾的机制,做到哪里有人群,哪里就有调解组织;哪里有矛盾,哪里就有调解工作。各级政法机关要树立调解也是执法的观念,从政策机制上把调解优先原则贯穿于执法办案中,努力实现案结事了。四要强基层。社会矛盾化解工作的重心在基层。乡镇(街道)要由党(工)委副书记牵头,把政法、综治、维稳、等方面力量整合起来,形成综合治理的大平台,努力做到“小事不出村、大事不出乡(镇)、矛盾不上交”。
各级政法机关要把深入推进社会矛盾化解作为坚持执法为民的生动实践,作为维护社会和谐稳定的重要抓手,按照早发现、早报告、早处置的要求,组织政法干警深入基层、深入群众,了解诉求、解决困难。要建立有效的预警和应急处置机制,确保第一时间把矛盾和问题化解在第一现场。
二、深入推进社会管理创新,进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系
改革开放以来,我们坚持以经济建设为中心,生产力水平有了极大提高,但社会事业建设与经济发展还存在不协调的问题,特别是社会管理还存在不少薄弱环节。能不能尽快改变这种状况,不仅是对政法机关执法能力的考验,也是对我们党执政能力的考验。我们要巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展,必须加快社会管理建设。
深入推进社会管理创新,是各级党委和政府及有关部门的共同任务。当前,各级政法机关要在党委和政府的领导下,与有关部门密切配合,重点解决好三个方面的问题。一要解决好流动人口服务管理问题。要按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则,把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划,特别要结合积极稳妥推进城镇化建设,加快推进户籍管理制度改革,着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题,探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式,提升流动人口服务管理水平。二要解决好特殊人群帮教管理问题。预防烧违法犯罪事件、预防个人极端事件、预防黑恶势力犯罪,都要抓住特殊人群帮教管理这个关键。要贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅即将转发的《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》,建立衔接机制,落实安置政策,加强日常管理,帮助刑释解教人员更好地融入社会。对社会闲散青少年,要开展调查摸底,尽量解决就学、职业培训问题。三要解决好社会治安重点地区综合治理问题。要以城中村、城乡结合部为重点,整治先行、服务到位、管理落实,把这些地方纳入当地经济社会发展规划,完善基础设施,改善生活环境,健全基层组织,延伸公共服务,努力使其成为经济发展、环境改善、安全和谐的地方。
各级党委和政府要把加强社会管理作为深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务,纳入经济社会发展规划,加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,积极探索一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。各级政法机关要转变思想观念,寓管理于服务之中,深入实施城乡社区警务战略,搭建社会管理服务新平台,充分运用现代信息技术,不断提高社会管理的效率和水平。对加强社会管理,各级政法机关要会同有关部门,提出建议、拿出方案;各级党委和政府不仅要有原则要求,更要作出规划、定出目标,细化措施、务求突破。
三、深入推进公正廉洁执法,进一步提高开放、透明、信息化条件下的执法公信力
公正廉洁执法,维护社会公平正义,是政法工作的生命线,也是政法机关履行好首要政治任务的基础。随着社会主义民主法治建设不断发展进步,人民群众对社会公平正义的要求越来越高。特别是在开放、透明、信息化条件下,政法机关的执法活动越来越成为社会各界和新闻媒体关注的焦点,执法不公不廉很容易引起民怨。近年来,在各级党委和政府及有关部门大力支持下,政法机关的基础设施、办公条件等“硬件”有了明显改善。当前,在继续抓好“硬件”建设的同时,应该把主要精力放到改进“软件”上来,着力解决制约公正廉洁执法的突出问题,使执法能力、执法水平、执法公信力有一个质的提高。
深入推进公正廉洁执法,必须在解决影响执法公信力的关键环节上取得突破性进展。一要深入开展执法大培训,在提高执法能力上取得新进步。抓好基层、打好基础,是做好执法工作的根本。在继续做好县市区政法各单位一把手轮训的基础上,从2010年开始要把基层科、所、队、庭、室领导班子集中到省、市级政法机关进行轮训,并形成制度,长期坚持下去。继续下大气力抓好岗位培训,尽快提高一线政法干警的把握运用法律政策能力、群众工作能力、信息化实战应用能力、突发事件处置能力、舆论引导能力,切实解决说不过、追不上、打不赢、判不明和案结事不了的问题。二要抓住人民群众意见大的执法问题,在细化执法标准、强化执法管理上取得新进步。要像企业抓产品质量管理那样抓好执法管理,通过细化执法标准、严密执法程序,确保执法公正廉洁。对容易发生执法偏差、群众反映比较强烈的几类案件,要建立案例指导制度,规范自由裁量权的行使。要细化执法、执勤、处突工作规范,确保政法干警熟练掌握遇到什么情况应该说什么、做什么和怎么说、怎么做,做到既严格公正廉洁执法,又理性平和文明规范执法。三要以公开、信息化为手段,在加强执法监督上取得新进步。要树立以公开促公正、以透明保廉明的思想,大力推进“阳光执法”。除法律规定不能公开的事项外,执法依据、程序、流程、结果要向社会公布,接受公众监督。对,要坚持公开透明,第一时间权威信息,掌握主动权。东中部地区2010年要基本实现信息化办案,西部各省区市也要努力加快工作进度,建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核的执法办案新机制,讯问、拘押、庭审、监管场所实行全程录音录像,着力解决刑讯逼供、裁判不公等问题。四要加强政法机关党的建设,在永葆政法队伍先进性上取得新进步。少数政法领导干部甚至是个别高级领导干部违纪违法,少数政法干警办人情案、关系案、金钱案,根本原因在于理想信念发生动摇、思想道德出现偏差、机制制度存在漏洞。政法机关作为维护人民生命财产安全、维护社会公平正义的最后一道防线,如果自己、搞司法腐败,又如何能够让党放心、让人民满意?各级政法机关要贯彻落实党的十七届四中全会精神,坚持以党建带队建、抓班子带队伍,充分发挥政法机关党组织的战斗堡垒作用和党员干警的先锋模范作用,深入开展中国特色社会主义理论体系教育、社会主义法治理念教育、职业道德教育、纪律作风教育和廉洁从政教育,确保广大政法干警始终坚持“三个至上”(党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上),切实做到“四个在心中”(党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中)。同时,要完善落实党风廉政建设责任制,严格执行廉洁从政各项规定和各项禁令,严肃查处违纪违法行为,坚决清除害群之马,进一步纯洁政法队伍。
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,既是政法机关面临的重大课题,更是事关党和国家事业发展全局、需要各级党委和政府组织各方面力量共同解决好的重大问题。各级党委和政府要从改革发展稳定大局出发,深入研究在发展社会主义市场经济和全方位对外开放条件下,如何更好地把握经济社会发展规律,如何更好地推动经济社会协调发展,如何更好地统筹抓好第一要务与履行好第一责任,特别要针对影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,在总结经验教训的基础上,加强组织领导,一项一项地科学规划,完善体制机制,进一步加大支持和保障力度。同时,各级党委和政府要更加关心、爱护政法干警,千方百计地帮助他们解决工作、生活中的实际问题和困难,把政法队伍建设好、管理好、使用好,维护好我国重要战略机遇期的社会稳定,实现社会主义中国的长治久安。
法治，是治国理政的基本方式，运用法治的思维与方式助推社会治理创新，是时展的命题，它关系到群众的民生福祉，关系到基层的和谐稳定，关系到政权的长治久安。从“法治”理论的角度阐释了在创新社会治理过程中，应将法治与创新社会治理相契合，坚持运用法治的思维和法治方式，规范政府权力，健全相关法律法规体系，为社会治理创新提供良好的法治环境，从而大力提升社会治理水平。
关键词：法治;社会治理;创新路径
中图分类号：
D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）23015402
1 社会治理以及社会治理创新法治化的内涵
社会治理，不同于社会管理，社会“治理”理念的提出改变了行政管理注重行政命令，简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”的做法，它更加注重法治规范，强调用法治思维和法治方式来治理社会，具有“法治”的特色，是对法治社会建设中的管理模式的全新概括，它是指是社会各主体之间，坚持平等的原则，通过合作的方式，依照法律对社会事务、社会组织和社会生活等社会领域的各方面、各环节进行服务、协调等，最终解决社会矛盾，实现社会和谐的过程。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，创新社会治理，确保人民安居乐业、社会安定有序。《决定》将社会管理转变为社会治理，虽然改变的只有一个字，但是反映了治国理政方式的转型升级，对于实现中国治理能力的现代化，具有非常重大而深远的意义。
法治是我国的治国方略，任何社会治理都要遵守法律，创新社会治理更要符合法治的要求。笔者认为，社会治理创新应该纳入法治的轨道，即社会治理创新法治化。社会治理创新法治化，是指在法治的框架下进行社会治理创新，使社会治理的各项工作有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。社会治理创新法治化意味着用法治精神引领社会治理创新的全过程，用法治的思维思考社会治理创新过程中遇到的问题，用法治的方法破解社会治理创新难题，用法治的权威巩固社会治理创新成果。
2 法治之于社会治理创新的重要意义
法治之于社会治理，意义重大。社会治理创新应该走法治化的道路。中央非常重视法治在社会治理中的作用。在党的十报告中曾明确指出，“法治保障”是完善社会管理体制的重要组成部分。在党的十八届三中全会《决定》又提出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。社会治理创新的价值追求是实现社会公平正义，要实现这一价值追求的关键就在于限制政府社会管理权力，核心在于保障公民基本权利，根本在于法治的保障。
2.1 法治是有效规范政府权力的基石
当前创新社会治理的主要目标之一是在有效规范政府行政权力的同时探索最佳的社会治理模式，实现在社会领域权力与权利的均衡。要实现这一社会治理创新的价值追求，则需要不断强化法治保障。法治是人类社会在长期的发展过程中摸索出来的一套社会治理方式。从实践经验来看，法治是一种科学治理方式。法治核心的内容之一就是规范公权力，保障私权利，它为社会成员平等参与社会治理设定了具体的准则，而且为一系列纠纷与争端提供了确切的解决依据和规则，是维护社会和谐的重要武器。因此，法治是社会治理创新的重要基石，坚持依法治理，以法治为保障的社会治理创新是当前我国社会治理模式的最佳选择。
2.2 法治是实现公民权利与维护公共利益的保障
社会管理到社会治理的转变是一个逐步发展的过程，不同时期社会治理的理念不一样，目标也不尽相同。除了限制政府权力之外，当前我国社会治理创新的主要目标之一，就是保障和改善民生，促进社会公平正义，保证社会和谐稳定。因此，必须尽快将社会治理创新工作纳入法治化、制度化轨道。只有把法治化落实到社会治理的全过程，才能实现权力与权利的有机统一、政府治理与民众参与的统一、维稳和维权的有机统一，才能真正使公民权利得以实现，公共利益得以维护。
2.3 法治是社会治理创新实效性与持续性的支撑
法治视角下的社会治理并不是将法治作为社会治理的工具来对待，而是将法治作为社会治理的准则来尊重。具体而言，包含两个方面的含义：一是社会治理的目标是为了促成社会的规范有序状态，这种状态就是“法治”状态;二是社会治理的过程与手段必须符合现行法律的要求，即社会治理程序的法治化。
笔者认为，社会治理及其创新成果必须要以法治作为支撑与保障。只有更加完备的法规制度，更加有执行力的执法、更加公平正义的司法来引导、保障、推进社会治理创新工作，才能要确保社会治理创新的实效性和持续性。
3 社会治理创新法治化的路径
3.1 加强法治理念建设，营造良好的法治环境
理念是行动的先导，如果要有效开展社会治理活动，那么必须有正确的社会治理理念的指导。只有牢牢树立依法开展社会治理创新活动的理念，才能带动社会治理主体、方法、程序等方面的创新，促进社会治理创新活动的全面开展，实现社会治理及其创新的根本目的。
同志指出，要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。社会治理的过程中，更加需要树立法治理念，要运用法治思维和方式推动社会治理创新，要树立多方协商，共同治理的理念，不仅要强调寓管理于服务之中，以服务促管理，更要强调多元主体的协调作业，尊重社会自治，助推社会自律，确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求;要树立规则思维，要将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分、准确地转化为各类法规和制度，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则;要“以人为本”，树立公平正义的价值追求，不仅要强调政府职能的合理定位，而且要正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系，致力于社会治理法治化机制和制度的建构和完善。
树立法治的理念，需要大力推进法治文化建设。要加大在法治宣传的力度，同时也要把握法治宣传的方法，在宣传工作中大力提升精细化管理水平。以岳麓区为例，则可以采取以下措施：一是依托当前已建立的社区网格化管理系统，摸清不同区域、人群的法律需求，提升针对性。二是针对矛盾多发、易发区域，开展“法律七进”主题活动，将宣传融入法律服务过程中，提升法制宣传实效。
3.2 全面推进依法行政，建设法治的政府
加强法治政府建设是当前创新社会治理工作的重点，政府是社会治理活动的重要主体之一，具体的说，政府在社会治理过程中起主导作用。
强化社会治理中的法治保障，建设法治政府是关键。而依法行政就是建设法治政府的关键环节。例如，岳麓区在社会治理创新过程中把树立法治理念、规范政府行为作为首要任务，始终坚持依法治区、规范治区、阳光治区。在注重制度建设的同时采取一些列的例如“社会听证、专家咨询、风险评估”等决策辅助机制，保障决策的科学化、民主化，用依法行政带动依法治理，推动岳麓区社会治理创新各项工作科学、规范、有序的进行。
笔者认为，全面推进依法行政主要是从以下三个方面着手：一是推进社会治理决策程序法治化。完善社会治理决策审查机制，全面推行社会治理重大行政决策的合法性审查，有关社会治理的规范性文件、讨论决定重大事项的会议议题，事前须经过本单位法制机构进行合法性审查，部门就社会治理重大事项提请政府作出决策的，须将相关资料提交政府法制机构进行合法性审查;制定和实施加强基层调研和联系基层群众的规章制度，切实保障社会管理决策源于群众需要、反映群众要求、服从群众利益。二是推进社会治理决策执行法治化。全面梳理社会治理行政执法依据，明确行政执法主体，实现社会治理职能精细化界定、治理程序精细化执行、治理责任精细化分担;创新行政执法体制和执法方式，加强各行政执法机关的工作内容的协调，改变多头执法、重复执法问题，实现各部门联动执法，加大对食品、药品、医疗等社会管理重点领域各类违法行为的查处力度，形成执法合力。三是强化行政执法监督。进一步落实政府信息公开条例，全面推行政务公开，接受人民监督;推进行政问责的制度化、规范化，加大问责力度，增强行政问责的针对性、操作性和时效性。
3.3 健全法律体系，构建完备的社会治理法治支撑
有效推进社会治理创新的程序性保障的有效方式是加快社会治理有关法律规范的建设。一是加强重点领域的法制建设。重点解决群众反映强烈的突出问题，如就业、食品药品安全、环境保护、医疗等民生领域突出问题，主动探索网络化治理等热点难点领域的立法;紧紧围绕加强社会建设和创新社会治理亟须的基础性法规，特别是要针对流动人口、社区矫正、社会组织、互联网、特殊行业场所等一些管理领域法规不健全、相对滞后问题，积极推动相关部门制定完善相关法规、制度。二是要重视地方性法规配套制度建设。要着重针对市容管理、客运管理等存在标准陈旧、规定模糊等问题的社会治理领域，加快法规细则的更新出台，改变威慑不足、管理执行难的现状。
3.4 加强公正司法，维护严明的社会治理法治程序
社会治理过程中，推进公正司法，一方面，规范司法机关的司法行为，强化司法系统内部监督，严格执行案件质量评查制度，提高依法办案能力。另一方面，要进一步创新矛盾纠纷解决机制，畅通矛盾纠纷解决的渠道。一是加强行政应诉工作，落实行政执法机关法定代表人出庭应诉制度。二是加强纠纷调解工作。整合资源，在基层集中力量打造一批人民调解工作室，提升人民调解影响力;充分发挥村居和社区人民调解员的作用，推动建立医患纠纷、劳资纠纷、交通事故等专业性、行业性调解组织，及时掌握矛盾纠纷，主动做好化解工作，实现基层纠纷基层解决，基层矛盾基层化解的格局;建立行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”制度化发展。三是完善行政司法互动机制，有效预防化解行政争议。
3.5 加强依法监督力度，形成有力的社会治理法治保障
进一步完善监督问责的法律机制。同时构建一套全方位监督体系，如将党内监督、人大依法监督、政协民主监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合，将问责机制制度化，常态化，切实做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
关键词：法治保障；社会管理创新；法治化
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）10-0225-02
党的十报告在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的基础上，增加了“法治保障”这一新内容。“社会管理创新法治化”作为当前和今后一个时期社会管理创新的指导思想、基本路径和主要方法，标志着中国社会管理创新将由典型试验、重点突破、政策引导，向科学化、民主化、法治化方向科学发展，意义重大，影响深远。
一、社会管理创新法治化的价值
法治是实现经济社会发展最重要的软实力，是公民实现公权和私权的第一保障，是最基本的执政方式，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，必须以法治予以保障。
1.法治是社会管理创新的前提条件。加强和创新社会管理，就要最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，确保社会既充满活力又和谐稳定。我们应当清醒地看到，当前经济社会发展既处于战略机遇期，又是矛盾凸显期，社会结构由单一党政系统发展到公权力、企业和公民社会系统并存。面临这些新挑战，社会管理创新要求我们不断破解社会公正、公共服务、公共安全、社会参与等方面的制度、保障性困扰、机制性束缚，实现“三个转变”：管理目标由“为民做主”向“人民民主”根本转变；管理主体由“政府大包大揽”向多元社会主体协同治理根本转变；管理方式由主要依靠政策管理向依法治理、综合施策根本转变。转变的最根本和最重要的推动力，就是法治建设。法治具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，更有利于调整社会关系、分配社会利益、规范社会行为、构建社会新秩序。因此，只有以法治理念为指导，以法治的手段规范和推进社会管理创新，才能保证其正确的方向和持久的生命力。
2.法治是社会管理创新的重要内容。法律的生命力在于实施，中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，当前我们面临的很多社会问题和矛盾，绝大部分是由于受现有体制机制、传统习惯、部门利益甚至是特殊利益集团的影响，法律法规没有得以实施而造成的。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。社会管理创新的重要任务之一就是要采取积极措施，创新制度机制，切实保障宪法和法律的有效实施，形成法治秩序基本建立、公民权利有效保障、公权机关依法办事、人民群众安居乐业的良好局面，这是社会管理创新题中应有之义。
3.法治是社会管理创新的根本追求。随着社会主义民主政治的深入发展，人民群众参与政治的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，对完善法律体系的期待越来越高。要在社会管理创新中找准突破口，在法治原则和现有法律框架内大胆探索，打破传统的社会管理模式，运用新的理念、知识、技术，创新方法手段，不断总结经验，将成熟的经验上升为制度规范，并通过法定途径上升为法律法规，以社会管理创新“点”的突破，推动法律体系“面”的逐步完善，实现“良法”之下的“善治”。
二、社会管理创新法治化存在的障碍
中国有关社会管理法治建设还比较滞后，有些领域甚至存在法律空白。法律上的缺失，正在成为阻碍社会管理创新深入推进的重要因素。
1.社会管理创新的法治观念有待加强。历史的经验和教训告诉我们，法治是推动社会和谐进步的最强动力，唯有以法治理念为指导，以法治体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的效果和长期的效益。但是，当前我们社会管理理念还与社会主义法治理念不相适应，突出表现在三个方面。一是“法律至上”理念淡薄。在社会管理创新中全面贯彻依法治国方略，树立法律权威，尊重公民权利、依法行使职权，确保各级党委、政府以及其他组织和公民都能够以宪法和法律为根本的活动准则，自觉做守法护法的模范。 二是“民主管理”理念不强。社会管理的主体是人民群众，社会管理创新为了人民群众，也要依靠人民群众，政府的决策和举措都要做到“问政于民、问需于民、问计于民”，使社会效果更贴近其出发点和归宿点。三是“公平正义”理念难以确立。要使社会成员能够按照规定的行为模式公平地实现权利和义务，并受到法律保护，实现社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公开和结果公平。
2.社会管理创新的法律制度需要进一步完善。当前中国社会管理领域的立法在整个法律体系中所占的比例不高。流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控“、两新组织”管理等方面社会法制建设明显滞后，一些明显带有计划经济时代烙印的法律法规，不能反映当前公民的利益诉求，这些都是加强和创新社会管理所急需解决的法制建设问题。要针对这些问题，社会管理领域的立法工作需要进一步推动。
3.社会管理创新的法治资源需要整合。公众参与社会管理决策法治化的载体、社会信用体系法治化的建设、社会矛盾纠纷防范调处法治化的平台等都存在单打独斗、互不衔接的问题。以依法解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，整合行政资源，整合社会资源，整合政法资源，壮大社会管理的多元主体，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局，促进政府管理功能与社会治理机制的有机融合，不断增强各类管理主体之间的协调互动能力。强化共管共治，推动群防群治，积极引导社会自治，拓宽群众参与渠道，动员组织群众依法理性参与社会管理，努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。
三、以法治保障促进社会管理创新
新时期的社会管理只有发挥法治建设独特优势，在法治底线原则的基础上加强和创新，才能更好地步入法治轨道。
1.发挥法治导向功能，全面推进社会管理新型理念的创新。充分发挥法治的导向作用，在法治的大平台、大背景下谋划推动社会管理创新工作，才具有更强的生命力。当前，全体公民必须确立“崇尚法治、法律至上”、“依法管理、综合施政”、“以人为本、服务为先”、“多方参与、共同治理”、“公平优先、权利优先”等社会管理理念，大力改进和转变部门职能，着力推动部门工作向社会领域延伸，在转变职能中创新社会管理，在创新社会管理中促进职能转变，加快从行政主导的管理模式向法治主导的管理模式转变，从根本上改变重部门责任、轻社会责任，重业务管理、轻社会管理，重行政审批、轻引导监管的现象。
2.发挥法治调控功能，有序推进社会管理源头机制的创新。和谐社会不是没有矛盾和纠纷的社会，而是矛盾纠纷可控、得到妥善处理、及时化解的社会。因此，从源头预防、排除、化解社会矛盾和纠纷显得至关重要。一是进一步建立和完善诉求表达机制。完善政务公开、民主决策制度，提高公众参与程度；加强和改进制度，用群众工作统揽工作，让群众话有处说、冤有处诉、问题有处反映，同时教育和引导群众依法有序理性表达诉求；针对社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查、矛盾纠纷情报信息预警等机制。对排查出来的问题，按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求，及时化解矛盾纠纷。二是进一步深化社会矛盾纠纷大调解机制。构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。深化、拓展大调解机制，着力构筑行政争议预防和化解机制，加强行业调解、社会组织调解工作，善于运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同利益主体之间的利益冲突，建立有效的利益协调机制；积极抓好基层矛盾纠纷排查调处、社会稳定风险评估、司法全程全员全面调解、涉法涉诉化解、预防处置等配套机制建设，推进大调解不断取得新成效。三是进一步推进大调解法治化建设。大调解是一项崭新的事业，要保持其旺盛的生命力和社会公信力，必须走法治化道路。要切实在法律的框架内调解纠纷，原则问题不和稀泥，做到依法调解。要推进大调解制度化、规范化、程序化、法治化建设，进一步完善矛盾纠纷预防、排查、受理、分流、督办及处置等工作制度，完善各级调解组织矛盾纠纷排查调处工作程序，健全矛盾纠纷受理登记、首问负责、联动联调、定期回访、调处督办、责任查究、培训管理、考核奖惩、统计报告等各类运作制度，规范调解程序，细化调解流程，对调解的范围、程序、时限、方式、质量等作出严格要求，使调处工作从内容到形式、从过程到结果、从程序到实体都受到严格规范和约束，确保大调解权威公信、健康发展。
一、以强化综治领导责任制为抓手，切实增强领导干部保平安促和谐的责任感
严格实行“属地管理”原则，落实党政一把手、分管综治工作领导及领导班子其他成员保一方平安、促一方和谐的政治责任。认真贯彻“谁主管，谁负责”的原则，进一步明确各部门、各单位特别是各社会管理综合治理成员单位参与社会治安综合治理、维护社会稳定的职责任务，健全齐抓共管的工作机制。进一步完善社会治安综合治理考评体系，增强考评的科学性和权威性，提高考评实效。加大责任查究力度，对工作措施不落实而导致发生恶性刑事案件、重大和群死群伤事故等严重危害社会稳定问题的地方、工区，辖区企业，严肃认真查明原因，查清责任，坚决实行责任查究。
二、继续推动和谐平安林场建设的深入开展
认真贯彻落实上级平安建设的部署与要求，巩固“和谐林场”创建成果，从工区生产队组抓起，从夯实综治基础抓起，确保基层平安，促进基层和谐。深化工区、平安家庭、平安边界等基层平安创建活动。进一步强化农村治安防范和管理工作，加强林农法制、道德教育，推进综治工作进村入户，着力化解矛盾纠纷，解决突出治安问题，维护农村和谐稳定，保障林农安居乐业。
三、以化解社会矛盾为主线，有效预防和妥善处置影响稳定的突发事件
充分发挥政治优势，依靠党政组织、社会组织和广大群众化解矛盾纠纷，调整利益关系，形成党委总揽全局、部门齐抓共管、群众广泛参与的多方面、多层次的矛盾纠矛盾纠纷化解机制，着力构建党政统一领导，综治机构牵头协调，人民调解、行政调解和司法调解有机结合，多种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系，综合运用教育、协商、疏导等办法和法律、经济、行政等手段，把矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。完善矛盾纠纷排查网络，明确排查化解责任，对矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理，把大量的矛盾纠纷化解在当地，真正做到小事不出工区队组，大事不出场。高度重视和解决林权证发放、社会保障、库区移民水面补偿、改置职工退休、危旧房改造、林地占用、和涉法涉诉中群众反映强烈的问题，坚决防止和纠正损害群众利益的行为。
四、以提升基层治安防控水平为目标，加强社会治安综合治理基层基础建设
积极探索建立“企业经营、政府监督”的治安防控机制，逐步走出符合市场经济规律的治安防控新路子，下大力气狠抓综治基础工作，解决突出治安问题。本着“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的精神，加强流动人口的治安管理与服务，加强人口信息登记工作，维护流动人口合法权益，打击流窜犯罪。深入推进“为了明天——预防青少年违法犯罪工程”，重点做好闲散青少年、流浪未成年人、外出务工人员留守在家的未成年子女、服刑在教人员的未成年子女等的教育、管理和服务、救助工作。动员和依靠社会各方面的力量，加强和改进刑释解教人员帮教安置工作。精心实施“六五”普法依法治理规划，积极引导公民学法守法用法，增强依法维权和履行义务意识，不断提高依法管理社会各项事业的水平。广泛开展法律进工区、进组村、进企业、进单位活动，重点加强外事务工人员、青少年和林农的法制宣传教育。
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）05-043-02
随着社会的进步和发展，传统的强调“管制”的社会治理模式已经不能适应当前经济社会发展的新需要。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家的基石在社会，创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。
一、问题的提出
党的十八大报告提出：要增强城乡社区的服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。社会建设是根据社会需要而进行的有目的、有计划、有组织的行为。社会治理模式从管制到共治的实现，其中突出的一个问题是如何打破以前政府为单一主体的治理模式，通过何种途径与方式的创新吸引群众参与到社会治理的过程中，发挥他们的作用，从而实现社区的自我管理、自我教育、自我服务、自我约束，达到社会公共生活的有序化。
当前基层社会的治理主要是在乡镇政府或街道办事处的主导下，通过村委会或社区居委会的领导而对社区的各项公共事务展开治理。在这种自上而下，多以行政命令为主的治理过程中，群众参与比较被动，参与度不高，缺乏参与热情，自我管理与自我服务的水平难以提升，无法实现协同治理。并且政府在治理的过程中，由于服务的针对性和效率性存在不足，导致一些矛盾难以及时解决，群众的需求难以满足。改进基层社会治理的方式，必须激发多个主体参与，实现社区自治和社会的自我调节。通过提高基层社会自我管理与服务的能力，及时协调人民群众各方面各层次的利益诉求，从而实现多元主体共同参与，协同治理的目标，达到基层社会的善治。
为探索创新基层社会治理的新方法，江西省丰城市从2013年开始在全市推广实施了“金牌调解”项目，在全市的街道和村的社区设立了金牌调解室，成立了由党员干部和群众代表组成的金牌调解队伍， 为群众打造了免费的“社会法庭”，从而基本实现了“小矛盾不出村、大矛盾不出镇、矛盾不上交、问题不过夜”，村民自治能力得到提升，村风民风焕然一新。这种方式为社会力量参与基层社会治理开辟了路径，提高了基层社会自我管理与服务的水平，实现了政府与社会多元主体的共同治理。
二、社区“金牌调解”实施方案
为进一步发挥基层组织在维护社会和谐稳定中的作用，快速有效化解基层矛盾纠纷，丰城市于2013年5月开始在全市街道和乡镇的社区中建立基层矛盾纠纷“金牌调解”制度。实施方案如下：
1.场地确保，层层落实。调解场地必备场所、设施、标志、制度和台账。乡镇一级“金牌调解”室设在综治办；村（社区）“金牌调解”室设在村部，配置办公桌椅、资料橱柜，设主持人、调解员、调解当事人、被调解当事人、观察员座席以及旁听席。
2.人员保证，建强队伍。建立市、村两级调解队伍。专家调解队伍从市乡政法、司法、公安、交警、土管等有关部门抽调专家骨干成立；村一级由老党员、老干部、老教师、老军人、老职工或理事会代表组成3至9人的“金牌调解”委员会，并以懂法律、素质高、热心调解工作的村（居）民代表为补充。
3.分工负责，全面确保。在村一级建立干部轮流值班制度，每天安排1―2名干部值班，24小时受理群众反映的矛盾纠纷；建立矛盾纠纷排查预警机制，设立村（社区）预警信息员，组建村级治安维稳巡逻队，定期开展排查，及时发现，报告矛盾纠纷、安全隐患和事故苗头；建立民情反馈机制，通过设立群众意见箱、开通热线电话、开展“民情家访”等形式，搜集社情民意，掌握矛盾纠纷的动向。同时，公布“金牌调解”流程、调解员的姓名职务等信息，扩大群众知情面。
4.流程处理，有序到位。基层矛盾纠纷“金牌调解”分申请受理、调查取证、启动调解、签订协议、结案归档、跟踪回访6个程序：
（1）申请受理。“金牌调解”受理的矛盾纠纷包括当事人直接申请、调委会主动受理、上级党委政府指定受理和人民法院、公安等部门委托办理四种类型。由涉案当事人或“金牌调解”值班员填写“金牌调解”申请书。值班干部对申请书进行审查，对一般性矛盾纠纷，安排调解员第一时间赶赴现场调解，疑难复杂的矛盾纠纷，提交金牌调解委员会限期调解。对村（社区）无法调解的矛盾纠纷由乡镇（街道）负责调解。牵涉到乡镇与乡镇之间的矛盾纠纷，由市级调解。三级均无法调解、且触犯法律的，移交司法部门。原则上，村（社区）接到报案后，三天之内应启动“金牌调解”。
（2）调查取证。正式调解之前，“金牌调解”委员会成立调查组，深入矛盾相关当事人、第三证人或实地，调查矛盾纠纷的发生原因和事情经过，做好调查笔录及人证物证等相关资料。
（3）启动调解。“金牌调解”委员会应提前1天告知双方当事人调解时间和地点，通知相关人证按时到场，落实1名主持人、1名记录员和3名调解员，其中首席调解员由金牌调解委员会指定，其他两名调解员由双方当事人根据个人意愿选择确定。对于符合公开条件的矛盾纠纷，允许群众到场旁听；对于涉及交通、土地、山林等政策法规的，相关职能部门抽调人员担任观察员，加强督查指导，确保依法依规调处。“金牌调解”员根据双方证词和相关证据，作出初步评判，对评判结果存在异议的地方，由调解员单独与双方当事人协商，做好思想引导，力求双方意见达成一致，最后首席调解员宣读调解结果。
（4）签订协议。调解结束后，调处成功的双方当事人签订“金牌调解”协议书，协议书一式三份，双方当事人、调委会各执一份，协议具有法律效力，可到人民法院申请司法确认。对双方存在分歧或短时间内无法调解成功的矛盾纠纷，可择日启动第二次调解；对于两次调解不成功的，由“金牌调解”委?T会提交上级组织，逐级启动“金牌调解”。
（5）结案归档。按照“一案一卷”的原则，对所有调处的纠纷，要将卷皮目录、申请书、调查笔录、调解笔录、协议书、回访记录、附卷材料和调解视频等资料装订整理，形成案卷，妥善保存。
（6）跟踪回访。对调解成功的矛盾纠纷，“金牌调解”委员要在一个月内进行回访，听取当事人和群众意见，督查协议落实情况，对不履行或篡改协议的，协助当事人向仲裁机关申请仲裁，并做好回访记录，定期报告，防止矛盾纠纷反弹。
三、推动基层社会治理创新的思考
当前，我国社会发展面临来自各方面的挑战，矛盾叠加和风险增多，所以必须要适应新形势，认清当前社会发展面临的障碍和需求，加强基层基础建设、创新方法与手段，提高基层社会治理现代化水平。党的十八届五中全会提出，我国未来五年的社会治理体制为“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”基层社会治理的创新需要制度的创新去吸引公众参与从而达到政府与社会的协同治理。丰城“金牌调解”制度在加强基层社会治理创新方面作出了有益的探索，为我们在推动基层社会治理创新方面提供了新思路。
1.源头预防，社会矛盾化解在基层。社会治理的最高境界是能够做到源头预防，而不是等待问题矛盾的积累和出现。当前很多利益诉求引发了大量的社会矛盾，一旦不能及时解决，很容易“小事拖大，大事拖炸”，所以做好源头预防是维护社会和谐稳定的关键，必须坚持维权和维稳相统一，健全维护群众利益的机制。只有这样，才能赢得广大群众发自内心的认同和拥护，为维护社会和谐稳定奠定坚实基础。“金牌调解”在基层社会尝试了开拓畅通群众利益表达的渠道，是放权于社会，开放社会成长空间的重要举措。他们对发生在村组的各类矛盾纠纷，在收集信息的第一时间，由镇村调解员上户到当事人家里进行现场调解，对一时在现场无法调解的则定时集中约谈到镇村“金牌调解室”调解，做到掌握纠纷信息及时，化解矛盾及时，从源头减少了不少社会安全隐患，做到了社会治理的源头预防。
2.制度创新，开辟利益表达新渠道。当前我国正处于社会转型期，矛盾和风险凸显。随着我国社会结构的变化，公众由“单位人”转向“社会人”，人们因拆迁、移民安置、社会补助、劳动保障等问题带来的利益诉求越来越突出。而当前大部分问题依靠传统的“信访”方式来进行利益诉求，出现了“信访不信法”、“信闹不信理”等现象，对社会和谐稳定造成了一定影响，说明我国的利益表达诉求渠道亟待拓宽与完善，这是当前加强和创新社会治理工作的重要一环。人民团体和社会组织是政府与人民群众之间的桥梁，在人民群众与政府的沟通与合作中，可以起到中介的作用，在开辟利益表达新渠道方面，是不可或缺的部分。“丰城金牌调解队”相当于政府主导推动下成立的社会组织，是群众利益表达诉求的新渠道。它接受群众诉求，第一时间进行矛盾调解，并且代表群众与政府相关职能部分进行沟通，使群众的诉求问题尽快得到了解决，预防了矛盾的进一步激化，对当地社区的和谐稳定起到了积极作用。
3.激发活力，提升社区自治能力。基层自治是社区发展的目标，是基层群众实现自己的事情自己管、自己办的重要方式。社区自治的目标是实现社区成员的自我管理、自我教育、自我服务，主动投身共建自己的社区。通过“金牌调解”这个平台，社区自己的调解员解决了一些社区中的矛盾纠纷问题，达到了社区自我管理的目的。并且在“金牌调解”的过程中，双方当事人及群众通过听取调解人员讲解相关法律法规和农村政策，不断学习法律知识，进一步提高法制意识和法制思维，自身素质得到很大增强，达到了社区成员自我教育的目的。这种机制从各方面逐步提高了社区成员的主体意识、权利与义务意识及参与意识，激发了社区成员参与社区事务的积极性，增强了社会交往的活力，发挥了维护社会稳定的作用，有利于和谐家园的建设。
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