关键词：电子政务 内网 信息安全 风险分析
一、前言
政务内网是指政府机关内部专门用于处理业务工作的办公网络，是政府部门内部工作联络、信息传递的现代化信息基础设施。其特点有二：一是与社会信息网络物理隔离、相对独立运行；二是涵盖政府部门用于执行政府职能的信息系统，所涉及的众多信息都带有保密性［1］。
电子政务给传统的政府工作注入了全新活力，大大提高了行政管理效率，改善了政府工作环境，增强了政府行政能力。目前，信息技术已渗透并服务于政府工作的各个领域，正在发挥着越来越重要的作用。但是，信息技术也是一把“双刃剑”，它在提高政府工作效率的同时，也引入了众多安全隐患。特别是在政务内网的信息化建设过程中，从人、管理、技术三个方面衡量，还存在着内部公务人员信息安全意识不高、管理措施不到位、技术手段不足、信息化应用推进与信息安全建设不够同步等问题。在政府信息化推进过程中，这些问题产生的后果有可能给不法分子以可乘之机，而使政府造成损失；严重阻碍政府的行政工作，甚至还会造成政府工作系统的瘫痪，直接危害国家安全。
在信息时代,由网络信息安全问题引发的损失将会全方位地危及一个国家的政治、军事、经济、文化、社会生活的各个方面,使国家处于信息战和高度经济金融风险的威胁之中［2］。保证网络安全运行已提升到维护国家、保护国家安全的高度。因此，如何解决信息安全问题已经成为整个电子政务构建过程中所面临的重要课题。
二、政务内网安全风险分析
随着网络规模的不断扩大，网络及应用系统所受到的安全威胁就越严重。由于政府部门许多应用系统开发建设时间较早，早期的系统开发设计中对信息安全考虑较少，系统较脆弱，所面临的安全风险较大。为了达到信息安全的基本目的，必须积极预防可能出现的针对政务 内网信息及其应用系统的各种安全威胁。主要的安全风险包括以下6个方面。
⒈内部人员主动窃密和破坏
一是内部工作人员利用工作、职务之便，将其能接触到的文件、数据、内部工作信息等提供给敌对组织和个人。二是内部人员有意或无意泄密，更改记录信息，内部非授权人员有意或无意偷窃信息，更改网络配置和记录信息，内部人员破坏网络系统，等等。据统计，来自网络内部的攻击占整个安全攻击总量的70%以上［3］。
⒉工作人员安全保密意识薄弱
少数工作人员缺乏基本的信息安全保密知识，不了解信息化过程中对应的安全风险，如内部口令互串；没有意识到信息安全问题不仅仅是职能部门的事，更是每个人必须遵守和维护的重要工作。在具体工作中，违规操作、有章不循、监管不力、“制度如林，落实无人”等现象大量存在。
⒊各种移动存储介质管理和使用混乱
对移动存储介质，移动计算机设备的使用上缺乏有效的监控手段，普遍存在随意处理各类密级文件、随意使用私人存储介质、随意拷贝文件的现象，如此造成知密面扩大，甚至移动设备丢失，直接造成泄密。
⒋对保密信息监管不力
各类电子文档在使用过程中有效的认证、授权使用和监管措施不够。电子文档不同于一般纸质文件，它的拷贝、复制和传递都具有特殊性。电子文档随意拷贝、复制，很有可能造成知密面扩大、文件丢失、文件被篡改甚至发生泄密事件。重要应用系统没有审计功能，或审计功能相对薄弱，对可能发生窃取行为、未经授权或越权使用资源的现象没有有效的记录和取证能力，无法满足事后追究责任的需要。
⒌技术措施不完善
一是在某些应用系统中安全性考虑不够，开发队伍缺乏保证应用安全的经验，应用系统配置和部署考虑安全性还不周到，对重要信息系统中数据的访问控制措施不够。二是内部网络系统由于文件交换等情况感染计算机病毒、网络蠕虫和其他恶意代码，直接造成系统破坏、网络瘫痪、数据丢失等。三是信息安全专职管理人员在数量上和技术上还不能满足政府高标准的安全保密工作需求，这就造成工作人员因人手问题而无法分权管理，因能力问题而不能提供有效保障。
⒍信息安全责任体系尚不健全
政务内网的信息安全责任体系尚不健全，存在各部门职责划分不清，多头指导、政出多门，建设和监督未能有效分离，检查督促不到位，出现问题难以落实到人等问题。这些问题造成内部管理混乱，责任不明确，技术措施不能到位，出现问题互相推诿等现象，严重影响政务内网整体的信息安全防范能力。
三、政务内网信息安全状况
基于以上安全风险分析，当前政务内网的信息安全综合保障能力与政府职能部门对信息安全保密整体要求仍有较大的差距，其突出表现在以下5个方面。
⒈内部工作人员的保密安全意识亟待加强
政府的工作性质决定了对工作人员有很高的保密要求，但是在日常工作中工作人员对信息安全问题还存在不少认知盲区，对网络信息不安全的事实认识不足，误认为政务内网实施了物理隔离就安全无忧了。不少工作人员的安全保密意识淡薄，这种有章不循、有禁不止的现象导致了很大的安全隐患。
⒉信息加密措施不能满足实际需要
加密是信息安全的核心，目前政务信息化建设正在不断深化，许多应用系统已应用于政务内网，越来越多的数据信息通过网络和计算机完成处理和交换任务。虽然目前已经对加密问题采取了一些措施，但加密仍是政务内网信息安全保密工作亟待解决的问题之一。
⒊信息安全组织管理、培训工作滞后
信息安全是一项管理工程，任何技术手段都需要管理来落实。目前政务内网的信息安全管理人员大多属于兼职，缺乏有力的组织保障以及系统和规范的教育培训。组织机构不健全严重影响了信息安全管理工作的落实，造成信息安全管理工作的滞后。
⒋信息安全整体防范工作薄弱
政务内网信息安全工作，仍停留在查缺补漏阶段，防范方式简单，对防范手段缺乏系统的梳理和体系化的规划建设，整体防范能力较低，普遍存在侥幸心理，没有形成主动防范、积极应对的全民意识, 更无法从根本上提高网络监测、防护、响应、恢复和抗击能力。这种状况已不能适应政务工作信息化的需求［4］。
⒌缺乏有针对性的信息安全防范技术措施
政府业务应用各类多样，其保密要求高，社会上通用的技术手段远远不能满足其安全需求；急需与之相适应的各类专用安全保密技术措施。
四、政务内网的安全需求
政务内网的安全需求主要包括以下一些方面：
⑴需要与外部社会公共信息网络实施严格的物理隔离或物理隔断；
⑵政务内网需要保护核心网络免遭非信任主体的外部干扰或篡改，或者其安全功能被非信任主体旁路[5］；
⑶需要提供访问控制机制，确保对核心网络的不信任连接进行控制与防范，对各类共享信息的安全和有序访问；
⑷需要提供信息在网络系统间的加密传输，保护其机密性和完整性的方法；
⑸需要提生证据的方法，该证据可用于抗抵赖服务；
⑹需要能唯一标识网络用户，在允许用户访问应用系统服务之前通过相应的身份鉴别；
⑺需要授权结果的有效性，确保授权数据源不能被非授权用户访问；
⑻需要提供集中的病毒检查和控制机制，确保所有内网主机系统和数据对病毒的侵扰具有预警和防范能力；
⑼需要提供与安全相关事件的记录和审计手段，并根据事件分析进行预警和防范的能力；
⑽需要提供管理和配置内部网络系统的安全措施，只有获得授权的管理员才能使用这些措施；
⑾需要提供相应的系统及数据备份机制。
五、政务内网信息安全防护对策
⒈强化安全教育
信息安全是电子政务开展各项工作的前提，更是维系工作的关键。信息化和信息安全的建设，需要带着安全保密意识来统一规划、规范指导、有效监管。信息安全是人、管理、技术的有机结合，其中人是根本，管理是关键，技术是保证。通过普及教育、专业培训等方式，对不同类型的人员进行相关的安全教育，要使所有公务人员都能充分认识到“人是安全信息系统的重要组成部分”，没有安全可靠的各级人员的参与，任何信息系统都是不安全的。越是对授予较高权限的人员，越要增强其安全意识。
⒉强化安全管理
建立信息安全责任体系，严格落实岗位责任制，建立全过程、全寿命的信息安全机制。通过加强组织保障、加强管理运行、加强针对措施、加强技术手段来减少人员违规操作和犯错误的机会。相关策略有：建立信息安全运行管理体系，以网络管理中心、审计与风险分析中心、检测与监控中心、CA中心、密钥管理中心、防病毒管理中心等为依托，分别对有关的安全机制进行统一配置和管理，汇集有关信息，并通过对汇集信息的分析做出行动决策；以严格的管理使技术措施发挥作用，以技术手段强化安全管理，使管理钢性化，形成威慑，不给不法分子以可乘之机，严防各类安全事件的发生。
⒊强化安全技术
⑴针对内部人员对网络信息系统的随意访问现象，可采取指纹、智能卡、网络身份认证（PKI／CA）等多种强认证方式实现身份认证和授权管理，保证内部信息的合法使用；
⑵针对内部人员随意拷贝、打印文件，安装、使用与工作无关软件等行为，可采用内部安全监控和审计技术，控制出入口，以保证信息的受控使用；
⑶针对信息的传输加密问题，在链路层和网络层可使用国家密码管理局批准装备使用的密码设备；
⑷针对网络和重要数据库的访问审计薄弱，可采用网络与数据库审计系统，记录所有用户的使用行为，以保证事后追查；
⑸针对网络中的非法访问、攻击和病毒传播等问题，可采用防火墙、入侵检测、防病毒等多种技术手段，以保证基础网络系统的安全；
⑹针对移动介质的使用管理混乱问题，可采取标识和鉴别技术，保证工作用移动介质的授权使用，统一编码，统一管理，同时禁止私人移动存储介质在内部信息系统使用。
六、结束语
在政务信息化推进过程中，信息安全风险分析及信息安全防范工作，是一项长期而复杂的系统工程。各级公务人员必须时刻牢记和必须做到：将安全保密理念贯穿于整个系统的生命周期，保证政务内网在规划、建设、测试、验收、运行、维护、升级以及废弃的全过程中都能处在一个符合规定要求、可接受的低风险状态。
参考文献：
1 杨敬.电子政务中的信息安全管理［J］.内蒙古科技与经济，2007（16）
2 李彦辉，王述洋，王春艳.网络信息安全技术综述［J］.林业劳动安全，2007，20（1）：25-29
3 朱卫未.电子政务系统信息安全策略研究［D］.合肥：中国科学技术大学,2006
4 陈淑兰.电子政务安全问题探讨［J］.沿海企业与科技，2007（8）
5 吴晓平.PKI_CA在专用信息系统中的建设及应用研究［D］.成都：四川大学,2006
作者简介：
关键词 电子政务 安全 对策
一、政府信息化现状
以信息化带动工业化，加快国民经济结构的战略性调整，实现社会生产力的跨越式发展，是电子政务建设的首要任务。以推进政府信息公开为目标的电子政务建设成为今后一个时期我国信息化工作的重点。
我国信息化建设取得了很大成绩，信息产业发展成为重要的支柱产业。从我国现代化建设的全局来看，建设电子政务系统，构筑政府网络平台，形成连接中央到地方的政府业务信息系统，实现政府网上信息交换、信息和信息 服务是我国信息化建设重点发展目标。我国电于政务建设指导意见提出当前要以“两网一站四库十二系统”为目标的电子政务建设要求，目的是加强政府监管、提高政府效率、推进政府高效服务。“两网一站四库十二系统”的内容是：“两网”指政务内网和政务外网两个基础平台；“一站”指政府门户网站；“四库”指人口信息数据库、法人单位信息数据库、自然资源和空间地理信息数据库以及宏观经济信息数据库；“十二系统”大体可分为3个层次：办公业务资源系统和宏观经济管理系统，将在决策、稳定经济环境方面起主要 作用；金税、金关、金财、金融监管（银行、证监和保 监）和金审共5个系统主要服务于政府收支的监管；金盾、金保（社会保障）、金农、金水（水利）和金质（市场监管）共5个系统则重点保障社会稳定的国民经济发展的持续。
电子政务使政府社会服务职能得到最大程度的发挥，但也使政府敏感信息暴露在无孔不入的网络威胁面前。要趋利避害，电子政务安全防护体系的构建至关重要。电子政务安全防护体系包括安全管理体系、安全技术体系、安全组织体系和安全基础设施，涉及从管理到组织，从网络到数据，从法规标准到基础设施等各个方面。
二、政府网络安全所面临的挑战
在电子政务建设中，安全问题的产生固然有许多因素，但归纳起来，不外乎表现为7种形式：网络黑客入侵和犯罪、网络病毒泛滥和蔓延、信息间谍的潜入和窃密、网络黑客的攻击和破坏、内部人员的违规和违法操作、网络系统的脆弱、信息产品的失控。当前绝大多数的政务工程中，均是按照分别建设内网、外网和公共网设计的，但政务内网、政务外网、公共服务网的网络环境，都是采用TCP/IP体系结构而建立的，该协议以开放和自由为基础，从协议规划、服务模式、网络管理等方面均存在安全性设计缺陷，因此，电子政务信息系统存在着先天的安全隐患。另外，操作系统存在着来自Internet的黑客攻击和内部用户随意利用办公终端与Internet连接，再加上恶意病毒的无规律性的连续侵袭，同样是目前电子政务安全的主要隐患。信息安全已成为制约电子政务平台建设的首要因素。
三、建议及解决方案
由以上的分析我们看出，网络安全从技术角度可包括安全的操作系统、应用系统、防病毒、防火墙、入侵防御、网络监控、信息审计、通信加密等多个安全组件。而政务安全系统也应遵循以下设计原则：（1）标准化原则。政务系统安全防护体系设计时必须依据国家法规及标准进行设计。（2）动态防护、风险管理原则。信息安全形势随着技术发展、环境的变化而变化，对信息安全风险要进行持续跟踪，实现风险管理。（3）分级分域、强化边界的原则。对政务信息系统进行等级划分，构建安全域，通过加强安 全域边界的防护实现最大范围的防护。（4）全面防护、突出重点原则。政务信息安全防护要注意管理、技术和运行中各个环节的内容，确保防护工作中没有短板效应。同时要抓住风险产生的关键因素，消除安全隐患。（5）易操作性原则。安全措施需要人来完成，如果措施过于复杂，对人的要求过高，将导致易用性降低，本身就降低了安全性，因此要充分考虑安全与易用之间的平衡进行论证与设计。但任何一个单独的组件是无法确保信息网络的安全性，网络的安全是一项动态的、整体的系统工程。所以这就要 求一个优秀的解决方案，必须是全方位的、立体的。而一个安全的政务网络安全方案的设计目标，就是帮助政务信息网络真正实现按入可控、角色可控、状态可控、运行可控、应用可控和交互可控。对于政府而言，构建一个安全网络环境的重要性不言而喻，可以从网络安全、系统安全、访问安全、应用安全、内容安全、管理安全几个方面综合考虑。
（一）网络安全问题 网络安全问题由以下3个系统共同解决：
1、防火墙系统：如同大门一样阻断来自外部的威胁。防火墙是不同网络或网络安全域之间信息的惟一出入口，防止外部的非法入侵，能根据政务网络的安全政策控制（允许、拒绝、监测）。
2、VPN系统：如同隐蔽通道一样防止外人进入，起到了防止外部攻击、加密传输数据等作用，构成一个相对稳固独立的安全系统。
3、入侵防御系统：IPS位于防火墙和网络的设备之间。如果检测到攻击，IPS会在这种攻击扩散到网络的其他地方之前阻止这个恶意的通信。
（二）系统安全问题
系统安全问题由以下两个系统共同解决：
1、入侵监测系统：如同警卫一样发现阻挡危险情况，为网络安全提供实时的入侵检测及采取相应的防护手段，如记录证据用于跟踪、恢复、断开网络连接等。
2、漏洞扫描系统：定期检查内部网络和系统的安全隐患，并进行修补。
（三）访问安全问题访问安全问题由身份认证系统解决。它对网络用户的身份进行认证，保证内部任何访问的合法性。
（四）应用安全问题
应用安全问题由以下3个方面共同解决：
1、主机监控与审计系统：相当于计算机管理员，可以控制不同用户对主机的使用权限。加强主机本身的安全，对主机进行安全监督。
2、服务器群组防护系统：服务器群组保护系统为服务器群组提供全方位访问控制何入侵检测，严密监视服务器的访问及运行情况，保障内部数据资源的安全。3）防病毒系统：对网络进行全方位病毒保护。
（五）内容安全问题
内容安全问题由信息审计系统解决。它如同摄像机一样记录人员的各种行为。网络中的通信数据，按照设定规则对数据进行还原、实时扫描、实时阻断等，最大限度地提供对企业敏感信息的保护。
（六）管理安全问题
管理安全问题由可视化网络运行监管系统解决。它对整个网络和单个主机的运行状况进行监测分析，实现全方位的网络流量统计、蠕虫后门监测定位、报警、自动生成 拓扑等功能。
四、结论
一个全方位的计算机网络安全体系结构应以安全策略为核心，采用各种安全机制如物理安全、访问控制安全、系统安全、用户安全、信息加密、安全传输和管理安全等。应充分利用各种先进的主机安全技术、身份认证技术、访问控制技术、密码技术、防火墙技术、安全审计技术、安全管理技术、系统漏洞检测技术、黑客跟踪技术，在攻击者和受保护的资源问建立多道严密的安全防线，增加审核信息的数量，增大恶意攻击的难度，使系统安全系数得到最大提高。
[关键词]：地方政府融资平台 风险 对策
为达到给地方城市建设和文教卫生等公共事业等支出的资金缺口进行融资的目的，地方政府组建了一批由其主导的城市投资建设公司、城建开发公司、城建资产经营公司等，也就是所谓的“地方政府融资平台”。地方政府融资平台的形成是适应现有财税、金融体制以及经济发展阶段性要求的必然选择。正是由于地方政府融资平台的重要性，从风险的成因入手探寻应对风险的对策是十分有必要的。
地方政府融资平台贷款风险的成因：
1、政府融资平台的膨胀发展
融资平台膨胀发展的原因具体有：政绩考核的经济化；分税制改革的不彻底导致地方财政入不敷出；“土地财政”助长了地方融资平台进一步膨胀，城镇化的加速扩大了对地方基础设施建设资金缺口。融资平台设立的初衷是为了满足地方基础设施建设资金需求，但是由于政治、体制以及政策调控等多方面的因素导致了债务规模急剧膨胀，债务规模的迅速膨胀，暴露出巨大的风险敞口，一旦风险汇聚爆发，将对整个国民经济系统造成巨大损害。
2、政府方面的原因
我国缺乏对政府官员资源利用效率的考核，官员做为理性经济人，要在有限任期内最大化其政绩，就会在任期内出现机会主义的短期行为，引发道德风险。领导在任期内努力于创造政绩工程和形象工程，政治目标往往和地方经济发展不一致。这些政绩工程是临时吸引眼球的建设，有的甚至是重复建设，是非理性的决策。由于政府对公共产品供应的垄断，政府没有追求利润的动机，结果导致政府的工作效率低下。再加上政府的偿债意识淡薄，借新还旧现象普遍存在。
3、银行方面的原因
（1）银行对政府过度授信
银行认为政府的财政和信用担保是平台还款的强有力保证，给平台较高的信用等级，加大贷 款额。万德数据库显示，某些政府融资平台的贷款余额占地方政府财政收入的倍。很多项目 是没有收益或收益不足以偿还贷款的，风险较大，银行为了追求市场份额，仍然违规发放贷款。
（2）银行对贷款资金监管不规范
银行对融资平台的资金运用管理与其它企业不同，资金的监管困难，银行发放不指定具体用途的贷款，政府决定贷款的使用方向，在使用贷款时随意用于各个项目，银行无法准确监督信贷资金流向哪个项目，有的项目却不具备还款能力，还贷风险大。银行进行贷款监督时融资平台的管理人员配合不积极，对融资平台的财务状况隐瞒情况，银行难以进行贷后监督。
4、平台自身原因
目前，很多融资平台的法人治理结构并不健全，缺乏严格的管理规范。在实际运营过程中责任主体不明确，公司治理不完善，职能边界不清晰，投融资行为不规范，投融资状况不透明等问题，并未形成真正意义上的风险收益一体化的投融资主体。另一方面，地方政府融资平台的高管人员相当部分由政府官员担任，缺乏市场经营和管理经验，在投融资过程中极易产生决策失误。在实际运作中，债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，缺乏有效的法律规定，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，往往并没有确切的规定，投资者的预期是地方政府甚至是中央政府最终会承担起违约风险，提供究底责任，但是偿债主体责任不明确也容易导致责任互相推诿最后无人承担的可能性。
分析出贷款风险的成因便可更好的进行对策建议，由于风险来源于融资平台的过度膨胀政府、银行和平台自身缺陷，针对以上成因进行风险防范对策的提议。
1、扭转政绩考核导向，引导官员进行理性决策
不恰当的政绩考核导向和指标会引发官员错位的、扭曲的政绩追逐行为，比如全国遍地开花的“形象工程”、“献礼工程”。在唯考核经济化导向下，地方官员本能地产生投资冲动增加，为了从源头上治理融资平台债务，抑制地方政府投资冲动减少债务融资冲动，显然就要改变官员考核“指挥棒”的方向，从唯考核导向升级为包括经济发展、民生改善、社会管理三大维度在内的综合政绩评价体系，实现地方从“经济建设型”政府向“公共服务型”政府转变，引导地方政府融资平台债务逐步回归正常状态。
2、银行的管控风险的措施
（1）强化贷前审批，严把新平台贷款准入关
严格审批是银行信贷审慎投放的不可或缺程序。银行信贷审批人员要认真研判融资平台申请贷款的投资方向是否符合国家的产业政策、环境政策等，禁止进入国家限制的“两高一剩”行业。严查到期再还本的平台贷款合同，必须确定每年等额还本的比例和进度。检查申贷材料的完整性，凡是项目政府审批未完成、环评审批、土地审批有瑕施的，要到材料完善才给予审批。
（2）做实贷后监管，完善存量风险评估和预警
密切监控平台贷款的资金流向。遵循银监会制定“名单制”系统进行管理，掌握每一笔存量平台贷款的承贷主体、时间、地点、项目名、已投放贷款、信用额度、抵押物，银行资金的基本信息做到心中有数，为贷后管理做好扎实的基础性工作
3、加强平台规范管理
现代市场经济也是一个充满风险的经济，经济活动中各种不确定性因素的存在，使经济中的风险无处不在，无时不有。因此长期以来理论界和实务界对风险问题十分关注。对风险问题的研究，由来已久。然而，将风险引入经济领域的历史不足百年。从现有的研究成果看，国内外有关经济风险的研究成果主要集中在微观领域，而与之对应的宏观经济风险问题，无论从研究的深度还是从广度来看，都显得相对薄弱。1998年东南亚金融危机爆发以后，越来越多的学者开始关注宏观领域的经济风险。其中，财政风险作为宏观经济风险的一项重要内容，已倍受关注。由于西部特殊的地理环境，气候条件等自然因素，易发旱灾、风沙、雪灾、地震等自然灾害，又受历史积累少、经济发展水平低、基础设施落后等现实因素的影响，对于以农业为主导的西部地方政府来说，是不得不面对的一个现实――经济发展速度缓慢，财源匮乏，财政收支状况较差，不少地方政府维持“吃饭财政”的格局，尤其在取消农业税以后，甚至连“吃饭财政”也难以维持。这意味着西部地方财政风险的更为严重。另外，西部地区自然资源含量丰富，许多地方以开发能源作为自己的主导产业，但随着开发的继续，西部地区某些地方的自然资源已被开发殆尽。这时当地的政府就面临着寻找新的主导产业，而与之相伴而来的就是当地人民的就业问题以及地方政府的财政收支问题。由于收支状况变得不如以前，还得对关乎人们切身利益的事情如就业、基本生活保障等问题进行买单，使当地政府负担加重，地方财政陷入困境。西部地区地方财政是国家财政的重要组成部分，西部地区地方财政运行状况直接关系到国家财政运行的整体质量和实际效果，关系到整个国家社会经济战略目标的实现。因此，及时克服西部地区地方财政困难，解决地方政府潜在的财政风险和问题，对防范整体财政风险，建立稳固平衡的地方乃至中央财政运行机制，以及构建公共财政基本框架具有重要的意义。本文就我国西部地方财政风险所形成的机理及其成因进行研究，探讨如何应对和防范我国西部的地方财政风险问题。从理论上把握地方财政风险形成的原因，从而理清思路，按照预防和防范的原则，抵御风险，增强财政的可持续性，使其更好地服务于地方经济的发展。
二、西部地方财政风险分析
（一）地方政府强烈的发展愿望 改革开放以来，各地方都有强烈的发展经济的愿望。由于地方资源有限，地方政府就通过各种渠道筹集资金，有的地方政府向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织争取贷款，有的地方政府向中央政府争取国债转贷资金，有的地方政府甚至可能违规对一些项目提供财政担保。发展经济的主观的良好愿望在客观上可能导致地方政府债务负担的加重与隐性债务的累积。1995 年中华人民共和国颁布实施的《担保法》并未把地方政府列入合法担保主体范围，即地方政府担保应当视同为无效担保。但在全国范围内，地方政府的担保行为却是客观存在的，表现为盲目片面地追求规模扩张，超财力搞“政绩工程”、“形象工程”，超出地方经济和财政承受能力举债办实业。在追求经济增长速度和经济发展规模的过程中，地方政府较少顾及经济效益和偿债能力，致使地方债务增加。这种现象在西部尤为严重。众所周知，西部地区位于中国内陆，经济发展环境不如沿海城市，许多省市甚至出现全国闻名的贫穷县。随着改革开放的深入以及国家提出“西部大开发”的战略目标，许多地方希望借此机会来发展本地的经济，摆脱贫穷落后的局面，提高人民的生活水平。发展经济，吸引投资，改善经济发展环境，基础设施首先得需要完善。一般情况下，基础设施大都属于公共物品或者是准公共物品，依靠市场是无法得到有效提供的，只能通过政府部门提高。可是对于西部地区地方政府来说，本身就比较贫穷，所积累的财力有限，不可能依靠自己来完善经济发展环境。
（二）地方政府和中央政府之间信息不对称 从财政博弈的角度来看，地方政府与中央政府的财政博弈，是我国地方政府财政风险加大的一个重要原因。对于西部地区来说，一方面在行政管理上服从于中央政府的统一领导；另一方面作为拥有自我发展目标的行政和经济主体，又拥有自己相对独立的经济利益，必然以发展地方经济为要务。伴随着中央政府逐步下放计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限，西部获得的谋取地方利益的权利和能力在增加。获取地方利益最大化的地方政府同中央政府的财政博弈过程中，地方政府掌握的本地情况比中央政府多，具有信息优势。作为“经济人”的地方政府处于地方利益本位，对中央政府隐瞒一些对地方经济发展不利的信息，强化地方政府与中央政府讨价还价的能力。强烈的地方利益动机驱使西部地区地方政府利用其管理经济的职能追求地方经济的高速增长。在追求经济增长的过程中，一些地方行为可能会对财政经济的正常运行造成一定风险。
（三）地方政府收入增长机制缺乏稳定性 我国各地区的社会、经济发展水平差异极大，由此导致地方政府间财政收入与增长速度的巨大反差短期内无法消除。尤其是在财力基础薄弱的西部地区，除非中央政府采取特殊的政策予以扶持，否则西部地区的地方政府通常无法靠自身的努力实现财政收入的稳定增长，进而难以满足政府机器正常运转并保证公共事业正常发展的需要。一些地方还会因为传统产业结构僵化，以及企业机制不灵活、竞争力不强等诸多属于微观经济基础因素的制约而导致其经济发展难以与全国同步，造成地方政府财力规模弱小和增长后劲不足的问题。可以说，这些问题在西部十二省市中都不同程度的存在着。上世纪的分税制改革，确定了我国税收收入体系，将消费税、关税等维护国家权益、实施国家宏观调控所需的税种收入化为中央收入；将营业税等11个税种划归地方收入；将增值税、资源税等税种划归地方和中央共享收入。从现行的国家税收收入分配来看，地方税收收入来源的基本特点是：大税种的小部分，小税种的大部分归地方政府，并且地方税税源零散，征收难度大，增长弹性小。在我国当前的税收格局中，地方缺少相应的主体税种，税源零星分散，对地方的财政贡献小，难以支撑地方政府的运转。此外，分税制过分强调中央的调控能力，出现了税收收入的逐渐向上集中，加剧了地方财政的困难。
（四）从地方政府筹资渠道分析 地方政府出于快速发展地方经济的考虑，或者受到谋求政绩等因素的驱动，普遍鼓励地方融资活动，通过担保举债等办法，大量募集资金以便尽可能多地上项目、上工程，根本不考虑政府未来债务偿还的能力。应当说，债务资金在促进地方经济发展过程中一般能够发挥推动作用，但同时也必然使地方政府背上沉重的债务包袱，地方政府举债不慎，贷款无力偿还，就极可能会产生财政风险。（1）缺乏直接融资手段，过度依赖对外借款，融资结构失衡，融资风险加大。目前地方财政融资主要利用间接融资方式，向外国政府、国际金融机构借款，各地外债规模普遍过大，有的地区政府债务的90%以上是外债，对内融资规模小且手段单一。外债是一种主权债，具有很强的偿还刚性，这种畸轻畸重的融资格局，使地方政府既承担了项目单位偿还能力的风险，又承担了国家风险和外汇风险，融资成本相当大。一旦项目单位还款发生困难，地方政府就得动用财力垫付，给国民经济正常运行留下隐患。实际上，目前地方政府融资结构之所以失调不是没有资本来源，而是缺少直接融资手段。许多地方直接融资市场潜力很大，但国家对赋予地方政府直接融资手段一直持谨慎态度，不允许地方政府发行公债。而近几年逐渐兴起的股票市场行政干预太多，缺少风险约束机制和“退出”机制，“圈钱”痕迹明显，不适合大众投资。虽然居民收入有了较大提高，但投资渠道不畅，也只得退而求其次，以储蓄形式滞留下来。为满足日益扩大的城市奖金需求，部分地区情急之下铤而走险，变相发债，打国家政策的“擦边球”。（2）地方政府融资管理体制分散，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任制，存在明显的短期行为和地方政府债务危机隐患。1994年以来，我国在金融领域进行了一系列改革，其中包括融资体制改革，投资权进一步下放，但地方政府融资问题却迟迟没有提到议事日程，缺少相应的法律规定的规范的操作方法，地方只是在国家政策“禁区”之外，各寻融资出路，存在明显的短期行为。首先，地方政府融资缺乏举借债务的整体规划、有效的债务资金监管系统及科学详实的项目论证，致使“无效”工程、“胡子”工程、“首长”项目时有出现，特别是政府职能转变滞后，仍有相当项目是竞争性领域的低水平重复建设。或者国内资金准备不足就盲目举债，结果半途而废，造成严重浪费，政府融资使用无效益。其次，地方政府融资多处开口，分散管理，融资的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰。各地区没有一个部门能说清本地政府到底有多少债务。仅外债一项，就在计委、外经贸委、外管处开口，多部门立项，提供无实际担保能力的部门担保，造成重借轻还，偿债意识财政化的不良循环，财政长期陷入被动投资地位不能自拔。再次，地方行政领导在立项时，往往从政绩出发只考虑城市建设的需要，很少顾及债务结构和实际偿债能力，为提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致融资规模不断扩大，出现明显的偿债高峰期，远远超过人力、物力、财务的实际承受能力，成为爆发政府债务危机的隐患。（3）地方政府融资的运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构来依托，融资总量难以规划和把握，宏观调控力度不强。到目前为止，地方政府融资还很少设有专门的政策金融机构，政府对内、对外举债及融资项目的投资，都是分散在地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，融资总量根本无法掌握。这些机构本身具有商业属性，经营目标的确定要考虑自身利益，追求利益最大化，同时又不得不兼顾政府政策性投资需求，力求体现社会效益。地方政府融资的决策主体和投资主体间责、权、利界定十分模糊，责任不清，随着竞争的日趋激烈，利益机制就会发生作用，投资决策会不自觉地偏向经济效益目标。但当决策失误，面临信用危机时，又把账一股脑儿算到政府身上，依赖政府偿还债务，尤其是外债，这种倾向更明显。这些所谓“融资”，不管是否经由财政部门签字担保，在目前政企责任不清的情况下，最终债务风险必将是政府的沉重包袱。
三、西部地方财政风险防范对策建议
（一）转变政府职能，推进财政体制和制度创新 制度、体制和政策的调整最终要取决于政府的意志，而政府的意志取决于其对形势的把握和对政府职能的领会。因此，为了防范西部地方财政风险首先应转换政府职能。“对于政府来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例”（B.盖伊?彼得斯，2001），但在不同时期，政府职能转变的目标不一样，现在所讨论的显然是如何通过政府经济职能的转变使政府的管理机制适应市场经济的要求。政府从一般竞争性领域退出，并不意味着政府经济职能的弱化正如凯恩斯所说：“政府的行为是必要的，这不但是纠正不良的分配效果，而且为了保持总的有效需求，从而保持充分就业和生产”。任何一个政府都必须对经济发挥一定的作用，只是方式不同而己。在现代既有市场经济又有计划经济的混合经济中，保罗?A?萨缪尔森认为政府执行的主要经济职能有四种：确立法律体制；决定宏观经济稳定政策；影响资源配置以提高经济效率；建立影响收入分配的方案（保罗?A?萨缪尔森等，1992）。显然，我国在从计划经济向市场经济的转轨时期，政府职能转变的目标是处理好政府与市场的关系，进行制度创新：改善公共产品的供给、减少直接干预、逐步增加间接控制手段加强宏观经济管理、培育与发展市场体系和健全社会保障体系。其次，优化财政支出结构，提高财政支出效益。政府职能和财政职能的合理界定为优化财政支出结构提供了必要前提。在结构调整时要注意这样两个问题：政府用于公共产品的支出中也存在结构优化的问题。当前财政困难的形势要求继续压缩行政性支出，因此，政府机构改革范围要进一步扩大，党政干部都要从我做起；加快事业单位改革步伐，对“公益性”和“经营性”事业单位区别对待，将“经营性”事业单位如报纸、杂志、广播、电视、文艺团体等推向市场，以免财政包揽过多。政府对于市场缺陷要有限弥补，积极引导。如果市场存在缺陷时就需要政府去弥补，恐怕财政规模无论多大都会嫌不够。问题不在于市场是否有缺陷，而在于怎样去认识市场、组织市场和规范市场，甚至创造市场。不但如此，政府在提供准公共产品方面要善于借助市场机制的力量，启动民间资本，以减轻政府财政负担、妥善处理控制国债规模与发展经济之间的矛盾。如，基础设施的建设采用BOT方式（Build――Transfer和Build――Operate――Transfer的简称，是一种基础设施建设的投融资项目形式，往往被称为“公共工程特许权”。即政府作为项目发起人，为项目提供开发和融资的支持，但在法律上不拥有项目也不经营项目，给予项目某些特许经营权，参与投资者可以从项目投资和经营中获得利润），为国内民间资本和外资参与基础设施和公共工程的开发建设提供较为方便的途径，使市场力量和政府力量实现有效结合。提高财政支出效益，要强化预算约束，完善财政支出控制机制。借鉴国际先进经验，对预算编制程序、时间、标准、制度等方面进行必要的改革；逐步建立政府公共预算、国有资产预算和社会保障预算，完善预算管理体系；尽快全面推行以因素法为基础的零基预算和绩效预算，用绩效预算来优化部门预算；强化预算，逐步淡化决算，恢复年终决算报账、审核、汇编、结算的本来面目；在财政内部使预算编制和预算执行分离、财政监督与预算执行分离，真正把财政职能贯穿于财政管理的全过程；财政监督专职机构会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查；建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政工作的时效性和针对性。
（二）改革现行的分税制 如前所述，我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。就目前的地方财政困难而言，应该重点在以下几个方面进一步完善分税制的财政体制：（1）正确理顺中央与地方的财政关系。在科学划分中央与地方政府事权的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。（2）建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。要建立规范的政府间转移支付制度，就必须打破既得利益，将增量分配和存量分配统筹考虑，按因素法计算，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，使之加快经济发展。（3）创新支出机制，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。财政是政府实现其职能的财力保证，政府的职能范围决定财政支出的内容和范围。随着社会主义市场经济体制建立和不断完善，各级地方政府在转变职能，适应市场经济要求方面做了大量工作，取得了一些成绩。但是也应当看到，当前我国大部分地区仍然处于"吃饭财政"的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以必须做好以下几项工作：第一，按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。当前，我国大部分地区财力并不宽裕，基层财政困难重重，"吃饭财政"的格局特征十分明显，收支矛盾比较突出。因此，必须尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力。只有通过支出结构的大力调整，进一步规范财政资金供给范围，才能集中资金保证公共支出的需要。第二，认真做好预算管理基础工作，逐步推行部门预算。长期以来，我国传统的预算编制，内容粗糙，透明度低，准确性差，执行过程中调整过多。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，过去的预算编制方法已逐渐落后于经济发展的步伐。因此，当务之急就是对传统的预算编制方法进行改革，在细化预算的同时，试编"部门预算"。各级财政部门要加强调查研究，对预算单位的收支情况进行全面清理，区别不同情况，合理制定各部门定员和经费定额标准，正确分析形势、合理预测收入，客观科学地编制好部门预算，要做到公平、公正、公开，切实解决财政支出中的"缺位"和"越位"问题，防止预算分配的随意性，使预算编制逐步走上科学化、制度化和规范化轨道，提高预算管理水平。第三，改变理财观念，加强财政支出的监督管理。近年来，地方财政支出管理虽然有改进和加强，但与收入管理相比，往往是被动性较大，地方财政“重收轻支”和“重拨轻管”的现象仍普遍存在。因此，要适应社会主义市场经济对公共支出的管理要求，就必须改变这种重收入轻支的状况，进一步加强地方财政支出管理力度，加快财政支出管理改革的步伐。要完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈管理制度，进一步强化财政资金使用管理。对一些大项的资金如教育、科技、支农、社会保障等方面的支出，要定期追踪问效、了解使用情况，不断完善管理措施，堵塞财政支出漏洞，努力提高资金使用效益，不断提高地方财政支出的管理水平。
（三）规范和约束现有地方政府的举债行为 在存在债务融资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而增强自身的调控能力。与中央政府的国债转贷相比，地方政府直接举债的方式对于地方政府举债行为的约束可能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情况下，作为债务人的地方政府对于债务风险的承担更为直接，还本付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、可行性论证以及建设中都会更注重效益，从而有益于提高债务资金使用效率的提高，避免债务资金的浪费；另一方面由于地方政府充当了直接债务人的角色，使社会成员，特别是发债地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约束力增强，有利于防止地方政府举债行为的过度扩张。事实证明，上述论断是符合实际的。根据世界银行的研究，以中央作为全融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款带来的负担。
（四）推进财政信息化提高财政透明度 依靠现代信息技术建立财政信息化网络对各级地方政府的债务风险进行实时监控，有效提高财政透明度，是降低地方政府债务风险的重要一环。为此，地方政府应该在适当的时机将其债务风险信息向大众公开，并将其举债情况以及债务项目的实施情况向群众说明，以快速获取大众对项目的反馈信息，从而避免或减少因地方官员的道德风险而导致的过度举债行为以及项目建设者的违法乱纪行为。提高地方财政的透明度，可以促使地方政府更普遍的运用“谨慎原则”于各项决策及其实施过程。政策制定者就会大大减小政策的随意性和盲目性。地方官员在举债过程中就会提高避险动机。提高地方财政透明度可以扩大公众参与的程度。在透明度高的情况下，社会公众参与政策的制定及其实施过程，同时也就是社会公众评估地方政府债务风险的过程。提高地方财政的透明度，可以依靠地方财政信息化来得以实现。一方面，可以利用财政部门的内部网络（Intranet）和互联网（Internet）实现财政信息向大众的公开，通过在Internet上地方政府债务信息，可以快速实现地方政府与当地公众双向、直接的沟通和互动，有效地促进公众对地方政府各部门债务资金使用的监督，减少公民的信息申请和相应的成本负担，极大地降低公民获得政府信息的成本，使全体公民可以平等地行使知情权。另一方面，财政信息化网络可以在一定程度上解决地方政府与上级政府以及公众之间的信息不对称。它通过向公众提供真实有效的信息，不断提高信息的更新速度，增进与公众与政府之间的交流与互动，迫使地方政府完成其受托责任。
关键词：地方政府；融资平台；风险研究
中图分类号：F832.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.02.31 文章编号：1672-3309（2013）02-75-02
一、背景
2008年以来，为应对美国次贷危机引发的全球金融危机，我国政府实施积极的财政政策，提出了4万亿的一揽子刺激经济计划。2009年这一年我国地方政府债务增速高达61.92%，比2003-2008年平均增速增加了约36%。根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号），2010年末，全国地方政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。
债务激增使政府融资平台运作中存在的种种问题成为焦点，如融资平台承担了大量公益性项目，多数平台公司没有建立还款约束机制和还款保障机制，普遍依赖土地财政，受制于土地市场等等。同时，政府举债缺乏规范管理，融资平台公司的法人制度不健全，造成较大风险。我国融资平台风险问题的成因非常复杂，反映出我国地方政府经济与投资活动中长期存在的体制性难题。
二、地方政府融资平台风险成因分析
（一）地方政府财权与事权的不匹配
1994年分税制通过将几个主要税种的大部分收入划归中央，大幅提高了中央财政收入，而留给地方的多数税种征收收入不仅不够稳定、征管难度较大且增长缓慢，地方财权有所下降。与此同时，地方政府普遍存在“越位、缺位、错位”的情况，仍然是全能政府，直接参与经济活动。日益增加的支出责任与地方政府尤其是基层政府的收入能力表现出极大的不适应，可支配财力不足。为提供充足项目投资资金，地方政府过度依赖融资平台融资，使得平台债务不断增加。
（二）政绩考核推动融资平台规模过度扩张
对地方官员政绩考核方式主要是自上而下的考察，片面强调经济目标。地方官员对政府投融资规模及其项目选择和决策的考虑更多的是如何让上级满意。融资平台是地方政府经济工作的重要抓手和依托。在这种机制下，地方政府必然想方设法扩大融资平台规模，从而导致融资平台过多过滥。
（三）缺乏制度性设计与规范
我国地方政府融资体系比较混乱，缺少全局性的、必要的制度设计和规范。以融资平台为例，至今也没有一部专门性法律，对融资平台的功能定位、组织机构、融资方式、信息披露、财政资金管理等进行严格界定。中央政府对地方政府融资通常采取的是听之任之、得过且过的态度。从实际运行结果看，由于对地方政府的现实融资需要缺乏法制化的保障，对地方政府的融资行为缺乏有效的约束，对地方政府融资违规行为缺乏必要的处罚，因此，类似于融资平台的债务风险问题曾经频繁出现。
（四）融资平台公司治理结构不完善
融资平台公司的法人制度不健全，政府干预非常严重。融资能力持续下降，承担了大量的公益性项目，资金投入量大，基本无回报或收益极少，企业资产质量不断下降，“造血”功能愈来愈差。多数政府平台公司没有建立还款约束机制和还款保障机制，难以形成负债经营、自我平衡体系。融资平台公司滥用和透支了政府信用，使人们无法客观认识地方政府债务的真实规模，无形中放大了财政和金融风险。
（五）普遍依赖土地财政
目前，卖地收入和房地产相关税收收入占城市政府财力的近一半，土地收益占地方政府城建资金投入的近一半。一旦地方财力受到土地财政不可持续性的影响，将有可能诱发系统性风险。随着地方政府能够拿来批租的土地资源越来越少，未来再融资能力与还款能力必然会受到影响；尤其是在经济不景气的时候，土地价格如果出现下跌，政府融资平台公司、地方财政以及商业银行所隐藏的风险就可能集中爆发。
三、建议对策
应对地方政府融资平台风险应从财政、金融甚至经济发展和体制改革的全局考虑，促进平台公司在规范中发展，在发展中规范。
（一）促进财力与事权相匹配
根据公共财政理论，如果赋予地方政府提供本地公共产品的事权，同时也应赋予与之相适应的完整财权。凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给下级财政。总体上看，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（如个人所得税）以及有利于贯彻产业政策的税种（如消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势并能和自身职能形成良性循环的税种（如不动产税等）。
（二）增强地方政府的可支配财力
融资平台公司的可持续发展与地方政府的财力密切相关，增强地方政府的可支配财力是防范融资平台公司债务风险的重要基础。而要提高地方政府的财力，就必须积极培育地方税主体税种。地方税主体税种税基应较广，收入稳定且规模较大，具有非流动性，税负不能转嫁。同时，应完善财政转移支付制度，健全一般性转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。要完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市转移支付力度。
（三）完善融资平台的机制建设
不断完善融资平台公司机制建设是防范融资平台风险的重要环节。可制定专门性的法律，明确界定融资平台公司的性质、职能、组织结构、业务范围、融资方式、运作机制和信息披露，实现明确定位。融资平台公司要逐步改变政企不分的格局，消除地方政府对融资平台公司的行政干预，使之成为合格的市场主体。要加快建立健全法人治理结构，变行政性治理为公司制治理。引导融资平台公司完善内控制度，健全风险管理架构，塑造负责任的主体形象。重点培育融资平台公司的市场功能和企业信用，逐步弱化政府信用，强化公司信用，突出单个项目经营信用，强化直接融资功能。完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，坚持市场化运作的方向，在项目建设、资本运作、资产管理上遵循市场经济规律，按市场要求办事。要建立支持融资平台公司健康发展的长效机制，逐步强化企业自身的融资能力、偿债能力和风险防范化解能力。提升融资平台公司的资产质量，壮大资产规模，提高盈利能力。
（四）建立符合科学发展观的规划体系和考核机制
地方政府投资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施和公共服务建设而进行的一项经济活动，应提前谋划发展路径，明确地方政府的投资职能，集中力量办大事、办难事、办急事，防止过度投资导致的过度融资。要将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中，重点考核义务教育、公共卫生、社会保障发展水平。要树立以民为本的导向，扩大民主的含量，把群众是否拥护、赞成作为衡量政府政绩的重要标准。
（五）建立健全统一的债务管理和监控制度
建立全国统一的债务管理制度，从法律上规定地方政府的举债权限、举债方式、管理机构等内容，同时，建立规模控制和风险预警机制。确定制度约束和行政控制相结合的债务管理模式。建立以人大、财政、人民银行、审计、司法等为一体的全方位的监控体系。人大通过批准预算来对债务进行管理；财政部门对地方债务履行全面管理职能；人行通过对银行等金融机构的管理实现对地方政府债务的监管；审计部门从债务计划、举借、管理、使用、效益等进行全过程监督。建立债务的系统性监测体系，定期提示并查找风险来源，对未来风险预警，从而实现债务风险最小化。
（六）加强商业银行的信贷风险管理
加强信贷审批与管理，严格按照商业银行信贷业务流程，对政府融资平台公司业务加强“贷前调查，贷中审查，贷后检查”。在融资平台公司信贷管理中，要进一步严格贷款条件。按平台管理类的新增贷款要满足以下前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定；四是借款人资产负债率低于一定水平；五是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。
（七）建立平台公司信息共享机制
要加强政府债务透明度，建立并完善政府债务披露制度。可由政府设立专门部门负责债务的定期披露工作，协调相关部门，及时对外特别是融资支持部门通报经济运行情况和今后一段时间经济社会发展的思路、重点和方向，定期介绍当地经济发展规划和重点项目，帮助金融机构等融资支持部门作好项目储备、开发和筛选，做实融资平台项目。
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【关键词】市政道路，风险分析，应对策略
中图分类号：TU99 文献标识码： A
一、前言
我国道路市政道路工程虽然取得了飞速发展，但在设计中依然存在一些问题和不足需要改进，在建设社会主义和谐社会的新时期，加强道路施工中风险的预防处理，对确保市政道路工程的设计有着重要意义。
二、市政道路施工中存在的问题
1.市政道路的施工难度日益增大
为适应时展需求，促进国民经济的发展，市政道路工程作为我国重要的经济动脉，人们对其施工质量要求越来越高，然而市政道路工程施工的复杂性很高，不仅规划的路线复杂，而且施工现场的地质环境和地形条件也十分复杂，交通很不方便，加之施工的市政道路墩身通常都是比较高，大大增加了施工难度。与此同时，由于市政道路工程项目的工程量是很大的，施工期限要求又比较紧张，还要保证企业的投入回报、经济效益和工程质量安全，其施工难度可想而知了。桥墩施工作为整个市政道路工程项目的核心，所需的人力、财力、物力的投入很大，加上其施工难度的日益增大，相关单位应加强对现有技术的不断改进和创新，重点提高市政道路工程的施工安全并加快施工进度。不过就目前很多路桥企业的表现来看，这一点做得还远远不够，而这也正是现阶段国内市政道路施工技术不足存在的重要体现。
2.市政道路的使用寿命不断缩短，承载力呈日益降
低趋势发展目前，相比国内的庞大运输需求量，我国的交通运输网络显然还不够完善和发达，但在大力发展国民经济，早日实现小康社会的美好愿望的推动下，汽车在城市家庭日益普及，国内的交通运输量呈现出不断的大幅度增加趋势，单车重量也在日益加大，导致出现了大量的超载情况，严重超出市政道路的正常承载性能，大大缩短了市政道路工程的使用寿命，特别是在长时间保持大交通量的市政道路部位，常常会发生混凝土面开裂、脱落状况，带给市政道路致命的伤害。同时，如果不能及时发现病害的市政道路部位并进行修补，则会造成风险的出现并不断扩大，最后还会发生市政道路钢筋被锈蚀现象，不过即使能够及时发现病害，修补处理需投入的人力、物力财力也很大，会明显增加市政道路工程的维护成本，大大降低市政道路建设企业的经济效益。
三、市政道路出现风险的原因
1.荷载引起的风险
（一）、设计计算阶段
结构计算时不计算或部分漏算；计算模型不合理；结构受力假设与实际受力不符；荷载少算或漏算；内力与配筋计算错误；结构安全系数不够。结构设计时不考虑施工的可能性；设计断面不足；钢筋设置偏少或布置错误；结构刚度不足；构造处理不当；设计图纸交代不清等。
（二）、施工阶段
不加限制地堆放施工机具、材料；不了解预制构件受力特点，随意翻身、起吊、运输、安装；不按设计图纸施工，擅自更改结构施工顺序，改变结构受力模式；不对结构做机器振动下的疲劳强度验算等。
（三）、使用阶段
超出设计载荷的重型机械搬运安置过程中的接触、撞击；发生大风、大雪、地震、爆炸等。
2.温度变化引起的风险
混凝土具有热胀冷缩性质，当外部环境或内部温度发生变化，混凝土将发生变形，若变形遭到约束，则在结构内将产生应力，当应力超过混凝土抗拉强度时即产生温度风险。在某些大跨径市政道路中，温度应力可以达到甚至超出活载应力。温度风险区别其他风险最主要牲是将随温度变化而扩张或合拢。混凝土硬化期间水泥放出大量水化热，内部温度不断上升，在表面引起拉应力。后期在降温过程中，由于受到基础或原有混凝上的约束，又会在混凝土内部出现拉应力。气温的降低也会在混凝土表面引起很大的拉应力，有时温度应力可超过其它外荷载所引起的应力，当这些拉应力超出混凝土的抗裂能力时即会出现风险。因此掌握温度应力的变化规律对于进行合理的结构设计和施工极为重要。温度风险区别其它风险最主要特征是将随温度变化而扩张或合拢。
3.收缩引起的风险
在实际工程中，混凝土因收缩所引起的风险是最常见的。在混凝土收缩种类中，塑性收缩和缩水收缩（干缩）是发生混凝土体积变形的主要原因，另外还有自生收缩和炭化收缩。研究表明，影响混凝土收缩风险的主要因素有：水泥品种、标号及用量、骨料品种、水灰比、外掺剂、养护方法、外界环境、振捣方式及时间。
4.地基变形引起的风险
由于基础竖向不均匀沉降或水平方向位移，使结构中产生附加应力，超出混凝土结构的抗拉能力，导致结构开裂。基础不均匀沉降的主要原因有：地质勘察精度不够、试验资料不准；地基地质差异太大；结构荷载差异太大；结构基础类型差别太大；地在冻胀；市政道路基础基于滑坡体、溶洞或活动断层等不良地质时，可能造成不均匀沉降。
5.钢筋锈蚀引起的风险
要由于混凝土质量较差或保护层厚度不足，混凝土保护层受二氧化碳侵蚀炭化至钢筋表面，使钢筋周围混凝土碱度降低，或由于氯化物介入，钢筋周围氯离子含量较高，均可引起钢筋表面氧化膜破坏，钢筋中铁离子与侵入到混凝土中的氧气和水分发生锈蚀反应，其锈蚀物氢氧化铁体积比原来增长约2～4倍，从而对周围混凝土产生膨胀应力，导致保护层混凝土开裂、剥离，沿钢筋纵向产生风险，并有锈迹渗到混凝土表面。由于锈蚀，使得钢筋有效断面面积减小，钢筋与混凝土握裹力削弱，结构承载力下降，并将诱发其它形式的风险，加剧钢筋锈蚀，导致结构破坏。
四、市政道路施工风险处理方法分析
1.市政道路施工风险仅进行表面封闭涂装可能带来的后果分析
市政道路梁体由于承受车辆荷载的作用，而且往往处于风、雨、阳光等直接作用下，因此市政道路结构产生的风险大多是随时间而变化的活动风险。对于活动风险，由于表面处理法无法深入到风险内部，对风险的扩展往往无法追踪其变化。而且表面涂装层受阳光的直接照射，这样就加速了表面涂装材料的老化，从而引起涂装层产生裂纹、粉化甚至脱落。涂装层破坏以后，外界环境的水分就可以很容易进入结构内部，从而造成钢筋锈蚀、冻融破坏及碱集料反应等耐久性破坏。再者，仅进行风险表面封闭涂装处理的市政道路，开裂梁体仍未胶结成一整体，这样处理后的梁体刚度及疲劳性能仍与未处理前一样没有得到任何提高。 2.注浆修补对活动风险的约束影响分析
对于非稳定型的市政道路施工风险，最有效的处理方法是采用注浆和表面涂装进行综合处理。风险注浆根据灌浆化学成分以及效果的不同，分为刚性注浆与柔性注浆。刚性注浆一般采取水泥浆、普通环氧树脂一类的灌浆材料。其特点是强度高、力学性能好，但一般脆性高，当其灌注活动风险时，由于风险宽度的变化，往往会沿浆液与混凝土的界面产生贯通的脱粘层或在风险附近产生新的风险或在浆体中部产生通缝，因此其只能用以灌注稳定风险。
2.2、建立健全风险管理监督预警机制
市政道路施工企业风险管理工作是一项极其复杂科学的工作，加强对于企业风险管理的监督对于提升企业风险管理水平有着重要的作用。由于缺乏相应的企业风险管理监督机制，导致在实际的企业风险管理过程中管理人员存在盲目性、缺乏协调性的问题，导致风险管理漏洞百出，进而影响整个企业风险管理工作顺利开展。建立健全风险管理监督预警机制，对于提高企业风险管理水平，保证企业风险管理的科学化、有效化发展有着重要的作用。为此，企业应该建立健全相应的风险管理监督预警机制，提高对于企业风险管理的安全预警与监督，保证企业生产的顺利开展、同时，企业还应该加强风险管理监督预警队伍建设，提高风险管理监督预警队伍管理水平与能力，保证企业风险管理工作协调高效运转。
3、做好安全的应对措施
对于企业在风险管理制度和风险管理的机构建设上的进步是对市政道路施工的有效保障。由于施工过程中的程序比较繁杂，且流动性较大，环境多变，所以很容易发生事故，这就要求市政道路施工企业要制定一个安全策略，把现场的管理给抓好，对工程机械以及交通工程的管理要得到严格的加强，禁止那些违章的操作现象的发生，并加强施工人员的素质培训等。
4、注浆修补技术
一、地方政府投融资平台公司面临的风险分析
1.地方投融资平台公司的投融资行为本身存在违法性和道德风险
地方政府和平台公司存在违法融资和投资现象。譬如，将储备土地、市政道路、公园等公益性资产以资本金形式低值高估违规注入平台公司造成平台公司资本不实，从平台公司抽逃资本，政府机关直接通过BT、向非金融机构和个人借款等举借政府债务，地方政府及其所属事业单位违规担保，平台公司违规发行债券，违规将资金用于修建楼堂馆所，等等。
地方投融资平台公司融资到期要还本付息，地方投融资平台公司和地方政府一旦无力偿债，就出现违约风险，政府还债及担保承诺不兑现就会丧失公信力，违背诺言造成不诚信的道德风险比债务更可怕。
2.地方政府及其投融资平台公司债务高企，面临偿债风险
根据《全国政府性债务审计结果》，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府的债务率高于100%。全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，部分地方和行业债务负担较重，债务偿还压力较大。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还、担保、救助责任的债务超过30万亿元。根据《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，2013年我国全国财政收入129142.9亿元。审计署也坦诚，“有的地方也存在一定的风险隐患。”
事实上，有些地方政府及其平台已经陷入了债务泥潭。如鄂尔多斯市政府及其平台公司负债2600亿元以上，而2012年鄂尔多斯全市财政收入只有375亿元，鄂尔多斯市政府及其下属的东胜区政府等不得不向企业借款发放公务员工资。如果我国地方政府债务风波演变为国家债务危机的话，则会陷入如同欧美债务危机一样的困境。要对地方政府及其投融资平台公司面临偿债风险之严重性有充分的认识和举措准备。
3.房地产泡沫破裂带来的风险
不少地方投融资平台公司就是房地产开发公司或投资公司，专司房地产开发。房地产业飞速发展，为国人带来了丰富多彩的房地产产品，许多人实现了居有其屋的幸福生活，可有些房奴居有其屋却按揭还款负担沉重。全社会都热衷于投入房地产带来的超常规发展也累积了许多问题，房地产产品出现了地区性不平衡发展和结构性问题。有些贫困家庭买不起房，只好住棚户区，有些家庭则坐拥数十套房子甚或豪宅。有些地方房地产供应不足，有些地方则出现了过剩。大城市房屋供应依然不能满足人口膨胀而日益增长的住房需求，房价依然上涨，三四线城市的房地产严重供过于求，房价开始下降，有些城市房价出现腰斩甚或三折更低，很多地方的新区或者新城空房林立而人烟稀少成为鬼城。房地产泡沫破裂的城市很多人是债务缠身，许多房地产开发公司濒临倒闭或者已经破产。部分投融资平台公司也深陷房地产泥潭。
4.土地财政衰竭
部分地方的财政收入50%以上来自于非税收入，非税收入主要来自于房地产。近年来地方政府不遗余力鼓励房地产投资，房价上涨给购房者带了巨大负担的同时，给房地产商带了巨大的收益，也让地方政府财政收入年年超越GDP增长率，地方政府财政支出也随着飙涨，年年财政赤字。
从《全国政府性债务审计结果》看，北京、重庆、海南、福建、天津、浙江等省市承诺以土地出让金等土地财政收入偿债在政府负责偿还责任债务中所占比例均在50%以上，四川、湖北、上海、江西四省市占比在40%以上，辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南七省占比在30%以上，陕西、吉林、甘肃、河北、山西五省占比在20%以上。房地产崩盘，地卖不出去，政府没有了土地出让金，房卖不出去，政府在房地产交易环节收的税费就少了，地方财政收入就下降，土地财政的衰竭将导致政府没有能力偿还地方政府及其投融资平台公司的高额债务。土地财政的衰竭带来的问题绝不仅是地方政府及其投融资平台公司的债务得不到清偿，还有其他诸多的恶劣影响会显现出来。
5.实体企业虚化和财务危机
许多实体企业虽在本行业兢兢业业，利润却不尽理想，辛苦企业获利不多，看到房地产投资者日进斗金，实体企业纷纷将资金从本行业和本企业的其他业务抽出，倾其所有投资房地产。有的企业直接就转行成为房地产开发企业。有的企业想方设法购买土地，自建厂房，圈地建房而后将工业用地转为商业用地，用作房地产开发。也有的企业将资金用于购买商品房或者写字楼或者商铺，有的企业将资金借给房地产开发商取得高额利息。疯狂的房地产业像洪流卷走了各种各样的资金，将房地产泡沫越吹越大。在高利诱惑下，实体企业不做实业，不再投入，则许多行业就出现投入不足，技术创新、制度创新等都缺乏资金支持，不仅实体企业虚化了，很多行业都开始停滞了甚或倒退了。
房地产一枝独秀也导致很多地方产业单一，房地产业一旦出问题，很多地方经济就出现危机。房地产崩盘，实体企业的资金就打了水漂，血本无归，实体企业就出现财务危机，深陷于房地产的部分实体企业破产倒闭为数不少。实体企业不做实业，三心两意，付出的代价是“生命”的终结。即便是存活下来的实体企业也是元气大伤。房地产业一旦出事，不仅会影响与房地产相关的行业，还会给地方经济带来沉重的打击，甚至造成部分地方的经济危机。
6.民间借贷危机
房地产业不断激发着企业和个人的投资激情，企业资金不够就向银行、其他企业和个人借，个人不够就向银行、企业或者个人借，民间借贷市场蓬勃发展，借贷利率节节高，从两分利到三分利，再到四分利五分利，利率无上限，民间借贷逐步成为高利贷。企业与企业之间借贷是违法的，民间借贷超过银行利率四倍也违法，企业向社会个人吸收存款和集资不仅违反金融法，情节严重者将构成非法吸收公众存款、非法集资诈骗罪。政府投融资平台公司直接或者通过其子公司或者其控股控制的公司向民营企业及个人借贷资金。
政府投融资平台公司、社会企业、个人的资金过度集中于房地产及其相关行业，房地产崩盘，锁住各种资金尤其是民间资金，则投资于房地产业的政府投融资平台公司、企业和个人无法偿还民间借贷资金，引发民间借贷危机，企业破产倒闭，个人倾家荡产。民间资金的匮乏降低了民间的置地购房需求， 房地产供过于求，又加剧房地产危机。
7.金融危机
企业向银行借款买地建厂房或者直接间接将银行借款投入房地产业或者钢贸、建材、家具、水泥等产业，个人向银行按揭买房或者向银行贷款进行房产投资。政府投融资平台公司及其子公司向银行借贷投资于基础设施、公益项目、房地产业，与政府及政府投融资平台公司合作的社会企业也以合作项目缺资金为由向银行进行借贷。银行与政府进行政银合作贷款，银行与政府投融资平台公司进行政银合作贷款，银行发行各种理财产品贷款政府投融资平台公司，给银行与信托公司银信合作发行信托产品再转贷给政府投融资平台公司，政府投融资平台公司与证券公司合作发行各种债券筹集资金，保险公司也将资金借贷给政府投融资平台公司，银行还以承兑汇票、保函、信用证等方式向政府投融资平台公司提供资金。房地产开发公司、建筑公司、建材供应企业、钢铁企业、水泥企业等都向银行借款。而银行资金通过政府投融资平台公司等各种渠道流向房地产业及其相关产业。
金融产品提供者和接受者还存在短存长贷、短融长投、期间不匹配、违规用款等问题，放大了风险发生的可能性和危害性。房地产业崩盘、民间借贷危机，加上企业虚化、个人缺钱，政府投融资平台公司等客户还不上银行、信托公司、证券公司、保险公司的款项，银行、信托公司、证券公司、保险公司便会坏账丛生，撑不住的就破产，信托公司、证券公司、保险公司、银行的破产形成金融危机，金融危机的危害是有目共睹的。银监会将地方投融资平台风险列为银行三大风险之首。
8.担保风险
民间借贷、金融机构借贷都会有担保。政府及其机关事业单位为地方投融资平台公司提供担保，或者出具政府还款承诺函，违反《物权法》和《担保法》不允许政府机关和事业单位提供担保的规定。地方投融资平台公司及其子公司有时候为多家公司担保形成一人多保，地方投融资平台公司及其子公司还联合起来为某一家企业担保成为联合担保，地方投融资平台公司及其子公司相互之间担保形成互保，我为你保、你为他保、他为我保形成连环担保，甲为乙保、乙为丙保、丙为丁保、丁为戊保、一直继续下去成为接力担保。
一人多保、联合担保、相互担保、连环担保、接力担保不仅存在于政府、地方投融资平台公司及其子公司之间，还存在于政府、地方投融资平台公司及其子公司与社会企业及个人之间，还存在于各类企业与企业之间，还存在于企业与个人之间，社会各类主体之间的密切担保关系形成了难解难分的担保怪象，这种担保现象是一个难以寻求规律的棉花团，剪不断理还乱，令社会各类主体成为命运共同体，其中一个主体出现担保违约，一人被诉大家都被诉，则整个担保圈内的所有主体都陷入相互诉讼而连法院也难以执行的泥潭中。政府、地方投融资平台公司及其子公司如卷入担保漩涡就很难自拔。
9.治理结构缺失
地方投融资平台公司是各级政府为了实现促进经济发展需要投融资而成立的。政府主导着地方投融资平台公司的设立、经营、管理，政府准允投资的机关如国资委等向平台公司注入资本实现独资或者控股，政府不仅控制资本成为所有者，还委派经营者，集所有权与经营权一身，政府集财权与人事权一身，任命官员作为经营者。国有股一股独大，政企不分，官商不分，股东会、董事会、监事会职责不清，董事会与CEO职责不清，治理结构缺失。很多地方投融资平台公司是地方政府的附属机构，自己缺乏决策权，实际执行的是地方政府的决策，体现的是地方政府的意志和意图。地方投融资平台公司缺乏自主性，缺乏自主经营权，并没有成为独立自主、自主经营、自负盈亏的市场主体。很多地方投融资平台公司自主经营能力和自我盈利能力不强，资本虚空率高、资本抽逃率高、资产潜亏率高、资产负债率高、应收账款率高、资产固化率高，自我承担风险能力极低，一旦离开政府，很多都要地方投融资平台公司难以生存。
10.腐败频发
政企不分、官商一体、权钱结合，就容易滋生腐败。地方投融资平台公司的业务与政府机关的职权紧密交集，给实权机关及官员有权利寻租的机会。地方投融资平台公司，背靠各级政府，掌控着财政资金、银行资金、社会资金、土地资源，可谓资源丰富，为官员腐败提供了可能。地方人大、地方政府等对地方投融资平台公司的监督机制并不完善，监管不力给腐败有可乘之机。官员与地方投融资平台公司董事、高管贪污、贿赂、挪用公款、私分国有资产等犯罪案件频发，窝案时有所闻，严重影响地方投融资平台公司的正常经营和发展，导致国有资产流失，给国家和地方投融资平台公司造成巨额损失。
11.投资失败
地方投融资平台公司投资不仅限于房地产，还涉及许多行业，比如光伏、服装、造船、钢铁等行业，这些过剩产业供大于求，导致投资失败。在与其他企业合作中，也会遭遇合作失败。
二、风险应对之策
1.深化经济体制改革
深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系。从广度和深度上推进市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。政府简政放权，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，逐步放开城市基础设施、高速公路等领域。大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
坚决打击腐败的同时，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。调整经济结构，尤其地方不以房地产业为支柱，发展实体企业，多业并举，地方产业多元化，地方形成多个有特色产业，防止地方经济过度倚重于一两个产业。
2.发展混合所有制经济
清理规范地方投融资平台公司，发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，退出竞争性领域。
推动国有企业完善现代企业制度。实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。
3.深化财税体制改革，规范和加强政府性债务管理
科学的财税体制是优化资源配置的制度保障。建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。调整财税结构，提高直接税征收比例，扩大消费税征收范围，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，避免地方财政形成土地财政的畸形结构。按照事权与财权匹配的原则，进一步理顺中央和地方收入划分，逐步增强地方财政实力。建立公开透明的预算管理体制，强制公开地方政府及其平台公司的负债，强化对地方发行债券的管理，加强地方人大对地方政府的监督。
建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度。建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究。建立风险预警机制和应急处理机制。建立地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况。建立偿债准备金制度，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，防范债务风险。地方各级政府出台债务举借、偿还、使用和管理等方面制度地方政府对融资平台公司进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。
4.推进金融体制改革
完善金融市场体系，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，建立民间资本的登记和监管制度，防范民间借贷危机的发生。
推进政策性金融机构改革，发挥政策性银行为基础设施建设提供中长期贷款的作用。金融监管部门加强对地方政府及融资平台公司的信贷管理，有效控制贷款规模。金融监管部门要规范商业银行的放贷行为，商业银行要提高自身的项目评估能力和风险控制水平，根据项目的未来收益情况进行贷款。依据《物权法》和《担保法》的规定，对地方政府、民间担保行为进行规范，追究违法担保者的法律责任，避免担保危机。
参考文献：
[1]审计署.2014年《全国政府性债务审计结果》
关键词：市政工程基础设施工程施工
引言
由于市政基础设施工程易受行政干扰和地质情况及天气等因素影响，施工场地狭窄、战线长而工期要求紧，施工难度大。因此，市政基础设施工程在施工阶段的风险管理显得尤为重要。
工程风险管理一般按照风险分析、预警、应对等过程进行，其中风险分析包括风险的识别、估计、评价过程，是风险管理中难点和重点。本文结合具体市政基础设施工程案例简单介绍在施工阶段的风险分析方法。
一、风险的识别
风险识别指风险管理人员在收集资料和调查研究之后，运用各种方法对工程可能存在的各种风险进行全面判断、系统归类，科学鉴定风险性质的过程。
例如，某市政基础设施工程包括如下分部工程，其中道路拓宽改造长度为1995.74m，规划红线宽度为70m，三层式沥青混凝土路面，基层设计为32cm二灰碎石，底基层为30cm石灰土；新建雨水管路一条，分四段设置，共计1721.5m；新建污水管路一条，设计管长1838m；新建电缆沟两条，沿道路两侧人行道下分别为1624m钢筋混凝土防水地沟和1386m砖砌体防水地沟（1.2×1.5m）。
某施工企业组织相关技术人员对该工程进行调研后，分析该工程风险因素并进行识别，建立工程风险表。
二、风险分析与评估
风险分析是指应用各种风险分析技术，用定性、定量或两者相结合的方式处理不确定性的过程。风险分析有定量分析和定性分析两种方法。
本案例采用模糊综合评价法进行定量分析评估。
在项目管理过程中，项目风险（R）不仅是风险事件发生的概率P的函数，而且是风险事件所产生影响程度C的函数，可用函数表示为R=f（p，c）。
根据前例风险分析，本项目进行风险评估。
2.1评估并计算风险发生的概率Pf
该工程分析因素集为X,对应上述工程分析因素集中风险编号，给出工程风险指标因素权重集W。X={X1,X2,X3,X4,X5,X6,X7,X8,X9}；W=｛0.050.150.150.20.150.050.050.050.15｝。根据风险影响高低确定评估集标准隶属度μ={低,较低，中等，较高，高}，并赋值为μ={0.1，0.3，0.5，0.7，0.9}。该企业组织专家及管理、技术人员共7人对该工程风险进行评估：在此基础上形成模糊评估矩阵R则B=R·μT＝｛0.50.50.58570.55710.38570.27140.18570.32860.6143｝。则U=W·B=0.4886即风险发生概率（测评总分）Pf为0.4886。
2.2计算事件发生影响程度大小Cf对风险引起的后果大小一般从进度、质量、成本、安全四个方面着手，均用金额损失进行度量。则损失因素集S={进度质量成本安全}={S1S2S3S4}
本项目分部分项工程费用为6944.60万元，其中包括利润及管理费156.08万元。由于报价中已考虑材料市场风险因素，因此，按正常施工情况下，按156.08万元为最大风险损失值。则风险损失评估集标准隶属度μ={低,较低，中等，较高，高}，对应损失金额（单位：万元）近似确定为{≤15,16～45，46～75，76～110，≥140}，并给出工程风险损失因素权重集W={0.250.350.200.20}在此基础上形成模糊评估矩阵，并将各项估计值的平均值按最大风险损失值进行归一后，得到评估矩阵B.计算U=W·B=0.1946。即风险损失（测评总分）Cf为0.1946。:
2.3计算本项目风险度Rf如果用Pf表示风险发生的概率，可由下式计算：Rf＝Pf+Cf-Pf·Cf其中Pf和Cf分别是风险发生概率与影响程度的模糊综合隶属度集的总综合隶属度。本项目风险度Rf＝＝0.59
三、结论
一般认为Rf大于0.7为高风险项目，小于0.3为低风险项目，介于二者之间的为中等风险项目。因此，根据计算，本项目应为中等风险项目。由于本工程存在场地狭窄、外部环境对施工干扰大、工程项目多、工期紧且跨冬雨季施工、施工人员多等不利因素，因此，将本项目评估为中等风险项目是合理的。企业应根据风险分析及评定结果，确定风险管理目标，建立相应风险管理计划，建立工程风险应对措施，适时动态地进行有效风险管理，确保工程各项目标的顺利完成。
参考文献：
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